基于耕地保護(hù)優(yōu)先的永久基本農(nóng)田劃定思考

張超越

摘要：耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”，習(xí)近平總書記曾用“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”的形象比喻來(lái)強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地對(duì)于糧食安全的極端重要性。進(jìn)入新時(shí)期，我國(guó)耕地保護(hù)環(huán)境面臨復(fù)雜而深刻的變化。一方面，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，席卷全球的新冠疫情成為全球糧食危機(jī)的催化劑。我國(guó)糧食生產(chǎn)在資源約束、需求增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)性矛盾等多重壓力下將處于“緊平衡”長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)。另一方面，我國(guó)耕地總量趨減、質(zhì)量不高、生態(tài)退化及非農(nóng)化、非糧化等系列突出問(wèn)題短期內(nèi)難以根本解決。新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)還會(huì)不可避免地?cái)D占部分耕地;加之人民多樣化的美好生活向往需要調(diào)整結(jié)構(gòu)和退耕增綠等?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在保建設(shè)發(fā)展和保糧食安全的雙重壓力下，我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)將更為嚴(yán)峻。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù);永久基本農(nóng)田劃定;思考

引言

民以食為天，農(nóng)以地為本。糧食安全，乃國(guó)之大者。習(xí)近平總書記指出，“保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”“要加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”“不忘歷史才能開辟未來(lái)”。新中國(guó)農(nóng)田建設(shè)伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨百年歷史，經(jīng)歷過(guò)曲折復(fù)雜的探索。從改革開放前以農(nóng)田水利建設(shè)和提升農(nóng)田有效灌溉面積為重點(diǎn)的農(nóng)田建設(shè)，發(fā)展到改革開放后各有側(cè)重的多形式多部門管理的農(nóng)田建設(shè);從單純注重“數(shù)量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)量”“質(zhì)量”并重，再到“數(shù)量”“質(zhì)量”“生態(tài)”三位一體推進(jìn)的農(nóng)田建設(shè)，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保障國(guó)家糧食安全、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)揮著十分重要的作用。

1當(dāng)前我國(guó)耕地基本情況

我國(guó)以世界9 %的可耕地養(yǎng)活了近20 %的世界人口，并利用了解放的土地所提供的生產(chǎn)潛力。中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源分區(qū)研究所研究員楊鵬表示。根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村部的公報(bào)，根據(jù)《國(guó)家耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB/t 339-2016），耕地按質(zhì)量等級(jí)從高到低排列在第一至第十位，估計(jì)第一至第三位的耕地面積為6.32億公頃估計(jì)為9.47億公頃，占耕地面積的46.81%，是一個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域，是今后糧食生產(chǎn)增長(zhǎng)的重大突破。估計(jì)7至10年的耕地面積為4.44億公頃，占耕地面積的1.95%。這部分耕地相對(duì)貧瘠，生產(chǎn)障礙嚴(yán)重，是瓶頸和提高耕地內(nèi)部質(zhì)量的障礙?？偟膩?lái)說(shuō)，該國(guó)可耕地的養(yǎng)護(hù)和利用仍然面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)?？筛氐钠骄|(zhì)量較低，平均質(zhì)量超過(guò)三分之二。隨著時(shí)間的推移，農(nóng)業(yè)土地退化加劇，這表現(xiàn)在北部黑土的有機(jī)物減少、南部紅黃檸檬酸化、水稻產(chǎn)量低的障礙以及北部旱地鹽堿化，這些土地占退化可耕地的40%。

2永久基本農(nóng)田優(yōu)化面臨的主要問(wèn)題

2.1永久基本農(nóng)田布局須調(diào)整，優(yōu)化細(xì)則不明確

2016年永久基本農(nóng)田劃定重點(diǎn)是，將位于城市周邊優(yōu)質(zhì)的耕地優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田。在沒(méi)有全面開展劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的背景下，城市周邊永久基本農(nóng)田構(gòu)筑了城市建設(shè)實(shí)體邊界，有效遏制了城市無(wú)序擴(kuò)張。與此同時(shí)，城市周邊劃定永久基本農(nóng)田時(shí)預(yù)設(shè)了劃定比例要求，為完成劃定目標(biāo)，不少城市將一些城市內(nèi)部布局分散、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施不完善、城市道路兩旁綠化帶中的耕地劃入了永久基本農(nóng)田，造成了城市周邊永久基本農(nóng)田碎片化，需要在本輪規(guī)劃中予以優(yōu)化調(diào)整。在農(nóng)村，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是必由之路，推進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展迫切需要新增部分建設(shè)用地。農(nóng)村地區(qū)永久基本農(nóng)田數(shù)量大、分布廣，與農(nóng)村建設(shè)用地交錯(cuò)布局。由于現(xiàn)有永久基本農(nóng)田管理規(guī)定，僅允許有限的設(shè)施農(nóng)用地占用永久基本農(nóng)田并同步補(bǔ)劃，導(dǎo)致很多鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地?zé)o法落地。

2.2生態(tài)環(huán)境惡化要求樹立耕地“三位一體”保護(hù)理念

過(guò)度占用可耕地和優(yōu)質(zhì)生態(tài)空間以及破壞生態(tài)環(huán)境是我國(guó)快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的嚴(yán)重后果，不僅嚴(yán)重?fù)p害了耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的生態(tài)基礎(chǔ)，而且危及糧食安全和糧食安全2011年9月國(guó)務(wù)院總理溫家寶訪問(wèn)國(guó)土資源部時(shí)表示，中國(guó)資源利用效率低下，環(huán)境污染嚴(yán)重，尚未完全扭轉(zhuǎn)。必須加強(qiáng)質(zhì)量管理和環(huán)境保護(hù)，同時(shí)確保數(shù)量控制，充分認(rèn)識(shí)到資源是數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的有機(jī)單位。此后，中國(guó)耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)得到了正式確立。中共中央國(guó)務(wù)院2017年發(fā)表的關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)、改善補(bǔ)償平衡的意見(jiàn)，建議對(duì)耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)進(jìn)行投資。

3相關(guān)建議

3.1科學(xué)布局、突出重點(diǎn)。

依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃、銜接水資源利用等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)確定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)布局，主要在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，以永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，優(yōu)先在糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，筑牢國(guó)家糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品安全陣地。

3.2耕地“三位一體”保護(hù)格局優(yōu)化路徑

耕地保護(hù)格局優(yōu)化的實(shí)質(zhì)是人地關(guān)系調(diào)整、空間布局調(diào)治和管控體系調(diào)理的有機(jī)融合，需要摸透現(xiàn)狀、把準(zhǔn)趨勢(shì)、落地目標(biāo)、管控到位，應(yīng)遵循以下國(guó)土空間規(guī)劃路徑。首先，全面透徹分析耕地現(xiàn)狀是優(yōu)化耕地“三位一體”保護(hù)格局的前提。尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和生態(tài)文明建設(shè)背景下，非農(nóng)化、非糧化導(dǎo)致耕作層破壞甚至功能喪失的耕地，化肥農(nóng)藥過(guò)度使用造成土壤污染和功能退化的耕地，生態(tài)脆弱區(qū)、河湖地帶、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)存在的非穩(wěn)定耕地，以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的耕地等，都是影響“三線”統(tǒng)籌劃定和耕地布局調(diào)整的重要因素。

3.3依法嚴(yán)管、良田糧用。

對(duì)建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，全面上圖入庫(kù)，強(qiáng)化用途管控，遏制“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。強(qiáng)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田產(chǎn)能目標(biāo)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)。完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和種糧激勵(lì)政策，引導(dǎo)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田集中用于重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食生產(chǎn)。

3.4統(tǒng)籌耕地保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)，確定永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的協(xié)調(diào)細(xì)則

筆者建議，在兩線統(tǒng)籌劃定過(guò)程中，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)模，合理劃定邊界范圍，可按照《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》要求，將80%的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并形成完整的邊界，化為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，按照城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的一定比例規(guī)模劃定城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)、特別用途區(qū)。在與永久基本農(nóng)田協(xié)調(diào)過(guò)程中，允許城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)作為不劃入永久基本農(nóng)田的直接依據(jù)，避免永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在空間上互相交織。

3.5分類施策、綜合配套。

根據(jù)自然資源稟賦、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征及生產(chǎn)主要障礙因素，因地制宜確定建設(shè)重點(diǎn)與內(nèi)容，統(tǒng)籌推進(jìn)田、土、水、路、林、電、技、管綜合治理，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)綜合配套，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。

結(jié)束語(yǔ)

新時(shí)代需要新?lián)?dāng)，新征程更需新作為。讓我們以新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃發(fā)布和實(shí)施為契機(jī)，迎難而上，銳意進(jìn)取，扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，堅(jiān)決完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，為保障國(guó)家糧食安全、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作出新的更大貢獻(xiàn)！

參考文獻(xiàn)

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