南京江北新區新型城鎮化發展質量評價與提升路徑

王菲華 王能洲

[摘要]文章構建了由31項指標組成的新型城鎮化綜合發展質量評價指標體系，運用AHP層次分析法和熵值法，選擇19個國家級新區中2018年經濟總量排名前十的新區進行定量對比分析，并結合民生幸福建設群眾滿意度問卷調查分析，對南京江北新區新型城鎮化發展質量進行綜合評價。研究表明：（1）南京江北新區新型城鎮化整體發展處于中上游水平，與發達新區相比存在一定差距，產業結構亟需優化;（2）發展增長方式、資源利用率、環境保護類指標明顯落后;（3）科教文衛、居民生活等指標具有比較優勢。文章最后提出新型城鎮化提升路徑為加快生態環境和公共服務建設，積極提升科教和生態示范效應，做大做強主導產業，促進城鄉特色均衡發展和推進以人為核心的新型城鎮化。

[關鍵詞]新型城鎮化;評價指標體系;民生滿意度;南京江北新區

2014年3月中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，是指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃，提出我國將由過去傳統粗放的城鎮化模式轉變為以提升質量為主的新發展新模式。黨的十九大報告提出以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，優化國土空間布局，推進區域協調發展和以人為核心的新型城鎮化。江蘇省被國家發展改革委等11部委確定為國家新型城鎮化綜合試點首批兩個省份之一，南京江北新區被選取為省級試點地區，先行開展試點探索。因此，采用科學合理的方法對城鎮化發展的質量進行測評，是南京江北新區改變以往粗放式的城鎮化發展模式，快速進入提質轉型發展新階段的當務之急。

目前，國內外學者對于城鎮化評價指標體系的研究不斷增多，評價指標體系也由最初的幾個主要指標逐漸演變為層次分明的綜合指標體系。如早期研究城鎮化質量的學者從城市現代化和城鄉一體化發展質量兩部分構建由12個指標組成的評價指標體系（葉裕民，2001）。張引、楊慶媛、李闖等（2015）將新型城鎮化發展質量分解為發展水平和發展效率兩部分共17個指標。藍慶新、劉昭潔、彭一然（2017）從城鎮自身發展質量、城鎮化推進效率和城鎮化協調程度三個方面構建34個指標對全國31個省市新型城鎮化發展進行時空差異研究。另外，王家庭、唐袁（2009），李明秋、郎學彬（2010），方創琳、王德利（2011）等也從各自角度建立了不同的城鎮化評價指標體系。從評價方法來看，主要有因子分析法和熵值法等方法。從評價范圍看，多集中于省市或全國等行政區劃。綜合而言，學界對于新型城鎮化發展質量評價指標體系研究較為成熟，但綜合性仍然不夠，缺乏基于群眾感知的民意調查分析，民眾幸福度的表達尚未在已有研究中出現，公眾參與度不強。另外，評價研究范圍均為行政區域，缺乏對國家級新區新型城鎮化的測評分析。基于此，本研究擬在構建由31項指標體系所組成的新型城鎮化綜合發展質量指標體系基礎上，運用熵值法和AHP層次分析法，對江北新區新型城鎮化試點期間的發展進行測度評估，并結合抽樣電話調查和入戶調查方式對民生幸福建設進行滿意度分析，由此探討提升新型城鎮化發展質量的對策建議。

一、 新型城鎮化質量評價與比較分析

1. 指標體系構建。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。新型城鎮化區別于傳統城鎮化，由“以土地為核心的城鎮化”轉變為“以人為核心的城鎮化”。基于此，本文借鑒已有研究成果，依據科學性、系統性、可操作性、可比性等指標體系的設計原則，從城鎮發展水平、城鎮化效率以及城鎮化協調程度三個維度出發，立足經濟發展水平、社會發展水平、生態發展水平、經濟社會效率、生態環境效率、城鄉同步協調、城鄉統籌七個內容，共選取31項具體指標，構成新型城鎮化綜合發展質量評價指標體系（圖1）。

2. 數據來源。我國國家級新區總數為19個。自1992年浦東新區設立至今，國家級新區已有25年的發展經驗。本文選取2018年經濟總量排名前十的新區作為新型城鎮化發展評估的分析樣本。經濟總量前十位的新區分別是上海浦東新區、天津濱海新區、青島西海岸新區、大連金普新區、重慶兩江新區、四川天府新區、南京江北新區、湖南湘江新區、廣州南沙新區、舟山群島新區。

考慮到各新區數據的可獲得性和可比性，統一選取2018年發展數據作為十大新區比較分析的樣本數據，各新區指標數據分別取自2019年各新區和所在市國民經濟與社會發展統計公報、統計年鑒、政府工作報告、新區總體規劃、2018年預算執行情況和2019年預算草案的報告以及2018年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2019年國民經濟和社會發展計劃等。

3. 評價方法與步驟。本文以客觀賦權法中的熵值法為主、主觀賦權法中的AHP層次分析法為輔對，圖1中的各項指標進行賦權，并在對經過處理后的指標進行匯總的基礎上，運用綜合分析法計算綜合評價指數，以此定量評價各個領域的發展水平。具體步驟如下：

（1）熵值法確定四級指標權重。建立m×n的初始數據矩陣，Xij為第i個待評價方案第j項指標的指標值。將各指標進行標準化處理，具體公式如下：

（2）層次分析法確定二、三級指標權重。根據二、三級指標體系建立層次結構模型，在此基礎上，構造兩兩判斷矩陣（表1），運用德爾菲法，邀請相關領域專家通過打分判斷某一層次目標中各指標間的相對重要性。

根據熵值法和AHP層次分析法，計算出新型城鎮化綜合發展質量指標體系中二級指標、三級指標和四級指標的權重，見圖1。

（3）建立新型城鎮化綜合發展質量評價模型。運用線性加權求和法構建新型城鎮化綜合發展質量評價模型如下：

4. 結果分析

（1）南京江北新區總體情況：新型城鎮化整體發展處于中上游水平，與發達新區相比存在一定差距。

2018年新型城鎮化綜合發展質量最高的是上海浦東新區，其后是天津濱海新區、廣州南沙新區、青島西海岸新區、湖南湘江新區、舟山群島新區、重慶兩江新區，南京江北新區位列第八位，領先于大連金普新區和四川天府新區（表2）。南京江北新區與位列第一的上海浦東新區新型城鎮化綜合發展質量指數值相差31.61。

2018年，南京江北新區人均GDP為136208元，在十大國家級新區中排名第六;人均一般公共預算收入和居民人均可支配收入分別達16019元和56873元，在十大國家級新區中均排名第二;第二、三產業增加值比重為99.6%，位列十大國家級新區第四，其中，第三產業占比35.7%，位列第九。在科教資源方面，南京江北新區有13所高校，每100平方公里分布高校數量達3.37所，高校密集度排名第一。此外，南京江北新區每平方公里產出3.81億元生產總值，單位土地實現GDP在十大新區中排名第二（表3）。

（2）南京江北新區短板指標：發展增長方式、資源利用率、環境保護類指標落后明顯。南京江北新區在大部分城鎮發展水平和城鎮化效率上的綜合值均比其他幾個新區小，尤其是建成區綠化覆蓋率、人均公園綠地面積、單位GDP電耗三項指標均排名末位（表4）。其中，南京江北新區建成區綠化覆蓋率為16.30%，僅為四川天府新區的34.7%;人均公園綠地面積為9.73平方米/人，僅為廣州南沙新區的35.1%;人均城市道路面積為7.30平方米/人，僅為天津濱海新區的40.6%;能源消耗總量、煤炭消耗總量、污染物排放總量長期居高不下，單位GDP電耗和水耗分別為湖南湘江新區和青島西海岸新區的5.7倍和11.5倍。

（3）南京江北新區比較優勢：科教文衛、居民生活等指標具有比較優勢。在科教文衛發展水平方面，南京江北新區科教文衛發展綜合指數領先于上海浦東新區、重慶兩江新區、廣州南沙新區、大連金普新區、四川天府新區、青島西海岸新區和湖南湘江新區，位列第三位，其中，人均財政科技支出和每萬名中小學生擁有教職工數位列第二;在居民生活水平方面，居民人均可支配收入與城鎮登記失業率分別為56873萬元和1.78%，均位列第二位，居民人均消費支出為29883萬元，位列第三位（表5）。

以上指標對比反映出南京江北新區在經濟增長方式、資源利用效率、社會發展質量、生態環境質量、城鄉協調發展等方面的綜合值相對較低，在資源整合、生態環境建設、城鄉協調發展、經濟發展轉型等方面還有很長的路要走。加速經濟發展、調整發展方式、優化產業結構、高效利用資源、推動城鄉協調發展等已成為南京江北新區提高新型城鎮化發展質量的必然之路。

二、 民生幸福建設滿意度分析

通過抽樣電話調查和入戶調查兩種調研方式，對南京江北新區2018年民生幸福建設群眾滿意度進行分析。分析結果如下：

南京江北新區民生幸福建設群眾滿意度有18項指標低于全市平均水平，3項指標高于全市平均水平（表6）。在就業創業環境滿意度、社會保障工作滿意度、中小學教育狀況滿意度、基層醫療服務水平滿意度、小區物業服務（村莊環境整治）滿意度、基本公共體育服務、基本公共文化服務、社會文明程度8項指標上遠落后于全市平均水平。其中，基層醫療服務水平滿意度分值差距最大，低于全市平均水平7.2分;在住房狀況滿意度、城市認同感、民生幸福建設綜合滿意度3項指標上略優于全市平均水平，其中，住房狀況滿意度分值領先優勢最大，高于全市平均水平1.33分。

三、 新型城鎮化建設的問題分析

1. 城市建設水平仍然偏低，發展質量有待優化提升。新型城鎮化試點期間，各街道一直進行大規模拆遷，但大范圍的建設啟動較為緩慢，空間布局有待優化，城市配套尚不完善，仍處于產業轉型期。“多規合一”工作進展緩慢，規劃體制機制不健全，規劃建設信息不統一，對建設項目用地的落實構成了阻礙。如葛塘新城推進步伐不大，受土地空間制約，許多項目無法落地，區域內配套設施落后，道路網及排水系統建設亟待完善。

人均城市建設用地面積偏大，由于現狀居住模式、大型石化工業發展、自然生態等因素的影響，人均建設用地高于國家110平方米/人的標準。城市道路網結構雖然清晰，但隨著城市建設的加快，交通壓力日益增大，現有老城區部分道路已不能滿足交通需要，與江北新區交通運輸率率先基本實現現代化的要求相比，仍存在一定差距。

2. 拆遷安置過渡期長，安置房缺口量巨大。為推進江北新區核心區的快速發展，近年來，直管區內各街道頻繁啟動征地拆遷項目，盡可能地為新區發展預留充足的儲備用地，但在加快推動經濟快速發展的同時，無法做到規劃與建設統籌、拆遷與安置同步，導致大量拆遷戶無法正常安置，普遍存在超期過渡的現象，有的拆遷戶甚至拆遷五六年后尚未拿到安置房。各街道安置房缺口量大，普遍存在無建設用地可建的問題。據作者調研統計，沿江街道安置房缺口60萬平方米，盤城街道缺口110萬平方米，泰山街道缺口200萬平方米，長蘆街道缺口100萬平方米。

3. 居住環境和公共服務配套設施建設有待提高。江北新區直管區內公共服務功能和城市品質尚顯薄弱，還沒有形成集生產、生活、學習、休閑、娛樂等功能為一體的綜合發展空間單元。工業區和住宅區混雜現象較普遍，產業片區缺乏完善的產業配套，體系較混亂。中心城區內仍有大量危房棚戶區需要拆遷改造，拆遷量較大，部分建設年代較早居住小區需要環境綜合整治，改善居民居住環境。安置房小區普遍存在毀綠種菜、亂搭亂建、車輛亂停亂放等現象，與周邊的商業、交通難以形成無縫對接，配套設施欠缺，物業管理不夠完善。

優質教育資源緊缺，師資力量薄弱，學校配建不完善。由于全面二孩政策的實施和外地人口快速地導入，幼兒教育資源緊缺的現象十分突出。據作者調研統計，沿江街道缺口5所幼兒園，泰山街道缺口10所幼兒園;另外，生活性服務業配套有待完善，沿江街道急需1個大型農貿市場滿足日益增長的市民需求。

4. 城市生態環境問題仍然嚴峻，污染防治有待加強。黑臭河道反復的現象仍然嚴重，有待加強水污染治理保護。工業廢氣排放仍處于較高水平，工地和道路揚塵、機動車尾氣等污染排放對空氣質量影響依然突出，科學治霾和系統治霾的效果不明顯。垃圾分類收集設施不足，在資源回收利用和最終處置方式上仍有待改進。南京化工園區及周邊工業污染場地和農業土壤生態修復工作需要加快進行，濕地旱化嚴重，需繼續推進生態防護林種植活動。葛塘河、馬汊河等河道污染嚴重，需盡快啟動河道整治工作。

四、 結論與建議

南京江北新區可在充分認識自身問題的基礎上，借鑒河北雄安新區“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，盡快補足短板，通過優勢指標示范、龍頭企業引領，加快推動以人為核心的新型城鎮化建設，全力打造新發展理念引領的創新發展示范區和城市建設典范。

1. 加快生態環境和公共服務建設。南京江北新區在產業結構、環境保護、資源利用、配套服務建設等方面問題突出。未來三年需植入新興產業，實施綠色發展計劃，加快生態文明示范區建設，構建環境管控長效機制，實施環境總規和規劃環評，確立并嚴守項目環保準入門檻，繼續開展河道整治、雨污分流及污水處理系統、自然生態保護修復等九大類生態環保工程;建設主題鮮明小鎮，實現農業人口有序轉移;完善公共配套，加強對群眾滿意度較低的基層醫療服務、基層公共體育服務、基層公共文化服務、中小學教育等方面的投入，積極發展民生事業，強化城鎮支撐。

2. 積極提升科教和生態示范效應。江北新區具有高等科教資源和自然山水稟賦的比較優勢，新型城鎮化應重點依托其進行“科創”和“生態”的示范帶動，在現有北京、上海、合肥三大科學中心的基礎上，積極推進南京綜合性科學中心主要承載區建設，走以科技創新驅動發展的新型城鎮化道路，作創新發展先行的排頭兵，體現國家級新區示范作用;大力推進綠色城市建設，加強低能耗、低污染、低排放等綠色低碳產業的發展。高品質打造江北核心示范區，著眼于現代化國際新區標準，加快推進CBD地下空間、綜合管廊、綠地金融中心、服務貿易創新發展大廈等一批標志性項目建設，提升新區形象。

3. 做大做強主導產業。進一步聚焦“兩城一中心”，集中力量培育龍頭企業、獨角獸企業，以龍頭企業為引領，帶動產業集群發展。加快以臺積電為代表的千億級集成電路產業集群建設，建設中國芯片之城;重點突出生物醫藥產業，建設基因之城;重點打造揚子江城市群新金融集聚區，推動南京的新金融業態向江北新區集中，建設新金融中心。立足江北實際，突出地域特色，加快建設氣象小鎮和HR小鎮與國際健康服務社區互動項目，打造產學研一體化示范區。大力推動以醫療健康為特色的國際健康城建設，實現健康服務水平走在國家級新區前列，打造國際化窗口。

4. 促進城鄉特色均衡發展。完善城鄉基礎設施，推進城鄉重大基礎設施向農村延伸，加快道路、能源、供水、雨污收集處理、環衛保潔設施、信息網絡的城鄉一體化建設。培育發展特色小鎮，制定實施特色小鎮建設計劃，充分發掘歷史文化、自然資源、區位、產業等優勢，結合產業定位培育發展特色產業小鎮，在聚集產業的同時聚集人口。打造全域美麗鄉村，加大村莊自然與文化資源保護，全面推進美麗鄉村建設，因地制宜推進村莊特色化發展，激發農村發展活力，建設農民幸福生活的美好家園。

5. 推進以人為核心的新型城鎮化。完善公共服務體系，強化基本公共服務保障，大力推進保障房建設，加快農業轉移人口市民化。加大人才培養和引進力度，把人才資源開發放在科技創新最優先的位置，推動高校與國際知名高校合作辦學;加大人才引進力度，引進一批國內外領軍型科技創業人才，吸引專科以上畢業生落戶。創新城鄉社會治理，探索新型城鄉治理體系。

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Quality Evaluation and Improvement Path of New Urbanization Development in Jiangbei New Area

Abstract：This paper constructs a comprehensive development quality evaluation index system of new urbanization which composed of 31 indicators， Doing quantitative comparison and analysis of the top ten new districts and the Jiangbei new district in 2018 by AHP and entropy method，Com-bined with the analysis of questionnaire survey on people's livelihood and happiness， In this way， a comprehensive evaluation of the development quality of the new urbanization in Jiangbei New Area is carried out. Research shows：（1）The overall development of new-type urbanization in the Jiangbei New Area is at the mid-upper stream level， and there is a certain gap compared with developed new areas. The industrial structure needs to be optimized;（2）The dev-elopment growth mode， resource utilization rate， and environmental protection indicators are lagging behind;（3）science， education， culture， health， and residents' living standards have comparative advantages. Finally， the new urbanization promotion path is proposed as speed up the construction of ecological environment and public services; Actively enhance the demonstration effect of science， education and ecology; Enlarge and strengthen the leading industries; Promote balanced development of urban and rural characteristics; Promote a new type of urbanization centered on people.

Key Words：new urbanization; evaluation index system; people's livelihood satisfaction;Jiangbei New District， Nanjing.

作者簡介：王菲華（1982-），女，江蘇省鹽城市人，碩士，南京市江北新區管理委員會建設與交通局，高級工程師，研究方向為城鄉建設;王能洲（1986-），男，四川省綿竹市人，碩士，上海或躍商務咨詢有限公司注冊城鄉規劃師，工程師，研究方向為城市規劃、區域經濟。

（收稿日期：2020-09-05 責任編輯：殷 俊）