精準扶貧中信息共享模式的再解構：緣起、經驗與反思

岑朝陽 李勇 顏丹妮

摘要：在我國，社會組織參與扶貧治理有著悠久的歷史，尤其是近幾十年來，各種類型的社會組織都在扶貧治理中發揮了顯著作用。在我國精準扶貧的總體進程中，確定政府與社會組織在扶貧治理中所扮演的角色與肩負的責任，有利于拓展社會組織參與扶貧治理的深度和廣度。通過解構并明晰精準扶貧中的信息共享模式，實現更高效、更安全、更便捷地進行信息共享，有利于重構兼具科學性、規范性和可持續性的扶貧機制，最終打破政府與社會組織之間的信息壁壘，助力精準扶貧平穩有序開展，付諸中國特色社會治理廣泛而深刻的實踐。

關鍵詞：政府；社會組織；精準扶貧；信息共享

中圖分類號：D632.9；F323.8文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）01-0094-06

基金項目：2019年度教育部人文社科一般項目（19A10338020）；浙江省自然科學基金資助項目（LY15G030035）；浙江理工大學科研啟動基金（16102073-Y）。

作者簡介：岑朝陽，浙江理工大學馬克思主義學院碩士研究生；李勇，中南大學馬克思主義學院碩士研究生；顏丹妮，湖北省宜昌市人民政府工作人員。

2013年11月，習近平總書記在湘西考察時首次提出了精準扶貧的概念，總書記要求“扶貧要實事求是、因地制宜，要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。2014年1月，中共中央辦公廳詳細規制了精準扶貧工作模式的頂層設計，推動了“精準扶貧”思想落地。2015年6月，習近平總書記在貴州考察期間提出了“六個精準”要求。社會組織逐漸深入參與扶貧治理，也出現了許多問題，其中信息共享問題就是不可忽視的一點。隨著社會組織在扶貧治理整體過程中參與程度的不斷深化，如何促進政府與社會組織共享信息建設、合理配置資源、提高扶貧效率，在其現實性上成為了亟須解決的問題。然而，在我國大數據發展并不完善的背景下，政府與社會組織信息共享存在著一定的風險，無論是從技術層面，還是從體制層面來看，信息共享都是一個很復雜的過程，能否實現安全共享、利用便捷和提升效率是衡量信息共享建設成敗的關鍵。研究精準扶貧信息資源共享，對于降低信息共享風險，提升政府和社會組織服務效率意義重大。政府與社會組織作為雙主體參與精準扶貧，不可避免地需要及時進行共享信息體制機制的深入改革，以提高扶貧效率。

一、信息共享在精準扶貧進程中的緣起

精準扶貧對扶貧信息的要求除了收集完備準確的有關貧困群體識別的信息外，更重要的是運用扶貧信息指導扶貧實踐。該過程需要整合原始數據以建檔立卡，再將整理的信息分門別類以確定具體化、精準化的扶貧策略。策略實施后需及時反饋扶貧政策實施效果以進行系統信息的更新調整，同時，進行貧困人口的進出管理和扶貧績效考核，而當扶貧主體越發趨于多元化時，就需要及時共享信息，互通有無。

1.扶貧資源合理分配的客觀需要

精準扶貧不能陷入一對一幫扶的行政干預式扶貧模式中，理想的模式應當是全面、準確、客觀地認識導致農戶貧困的各種因素，從而通過科學有效的扶貧手段提高貧困農戶自力更生的能力，使之真正脫離貧困并不再返貧。因此，精準扶貧必須是一個系統的、可持續發展的工程，而不是孤掌難鳴的無效作為。政府單方面無差別扶貧容易造成“一廂情愿”式送溫暖，進而大量的扶貧資源被揮霍浪費以及扶貧項目演變成“半截子”工程。當社會組織作為主體之一參與到扶貧治理中時，有利于促進政府與社會組織進行信息共享，主要基于兩方面的考慮：一方面，政府可以從特色各異的社會組織手中獲得差異化的扶貧資源，從而更好地進行扶貧工作的統籌規劃，真正做到“六個精準”，實現更加合理地分配扶貧資金、安排扶貧項目等；另一方面，社會組織也能了解更多尚未對外公布的扶貧信息和數據，有利于對有待進一步幫扶的貧困地區和貧困農戶更加深入、準確和全面地了解，并選擇最合適的地區或者農戶進行幫扶，以便更加合理地利用自身掌握的扶貧資源，節約社會成本。

2.信息利用效率提高的客觀需要

一方面，社會組織本身具有非營利性以及專業性，其工作人員在參與精準扶貧的過程中采取的是志愿服務的態度。在參與扶貧治理的過程中，社會組織的相關成員會將工作重心放在問題探究上，將研究貧困人群脫貧問題作為自身職責并提供一對一的服務，當面對特殊問題時也會采用靈活的解決方案。同時，社會組織組成人員本身來源于群眾，會更了解其存在的問題。因而，社會組織可以更好地為貧困人口提供服務，準確把握著力點，為精準扶貧提供重要的支持。可以說，社會組織對于全面、綜合、精細的貧困治理有著顯著的優勢，不同社會組織在不同領域都可以發揮出巨大的作用，而這一切都建立在對貧困戶的信息有著充分了解的基礎之上。因此，深入挖掘掌握在政府手中的扶貧信息就顯得尤為重要。另一方面，政府手中掌握的海量貧困信息，如果不能得到深入細致的挖掘，就會使得扶貧工作停留在表面，從而極大地降低精準扶貧效率。

二、信息共享在精準扶貧進程中的經驗

1.湖北省：合作共建共享模式

湖北省一直致力于加強結對幫扶力度，鼓勵每個或多個社會組織聯系一個村，實行經常性幫扶，幫助貧困村、貧困戶改善生產生活條件，發展生產增收脫貧。同時，社會組織也將自己的幫扶點建設成為修身養性的休閑點和綠色生態農副產品的采購點。以恩施土家族苗族自治州咸豐縣為例，2017年，中央提出東西部對口幫扶，確定了由杭州市余杭區對口幫扶咸豐縣。2019年，余杭區有17個社會組織、4個企業結對幫扶咸豐縣21個貧困村，社會組織和企業的負責人被聘為“名譽村主任”。由“名譽村主任”指導和主持開展各項扶貧發展項目以及公益活動，與村組織密切聯系、全面幫扶。在這個過程中，一個社會組織幫扶一個村，信息的共享實現了雙向無障礙溝通。村組織直接表達需求，社會組織利用自身擁有的資源提供相應的幫助。

需要注意的是，一方面，點對點式的信息共享最大程度上保證了信息的真實性、完整性和及時性，有助于社會組織更精準地采取扶貧幫扶措施，一定程度上緩解了數據冗雜、信息龐大等問題；另一方面，社會組織自身的獨特性決定了其能幫扶的范圍有限，一旦社會組織的優勢與其幫扶的貧困村所欠缺或者待發展的方向并不重合，就容易導致扶貧工作難以開展。因此，前期對貧困村的現狀和社會組織的自身優勢要有準確的把握，才能保證雙方結對后能順利展開后續工作，達到事半功倍的效果。

2.貴州省：社會公開共享模式

貴州省具有貧困范圍廣、人數多、程度深的特點，其扶貧主體在扶貧過程中的壓力也更大。但隨著貴州大數據產業日趨成熟，通過現代信息技術手段助力扶貧的設想有了現實支撐。近年來，貴州進行了運用大數據及平臺助力精準扶貧的嘗試，并取得了較為顯著的成就。2015年12月25日，“扶貧云”在“云上貴州”平臺應運而生，見證了大數據與大扶貧的深度融合。貴州省以“云上貴州”平臺為接口，建立了大扶貧數據交換機制，打破了數據孤島，促進了部門互通、上下聯動。利用大數據平臺，貴州實現了數據共享比對無人化，大幅節省了數據處理的人力物力資源投入。同時，在政務信息共享方面也邁出了一大步，使得公眾用戶和社會企業能夠方便快捷地使用政府綠色數據資源，真正盤活政府數據資源。

通過分析“云上貴州”系統平臺架構，一方面，可以看出“扶貧云”所體現的信息共享更多的在政府內部，在貧困戶建檔立卡的基礎上，關聯其他扶貧相關行業部門數據。而政府與社會組織之間并未真正實現信息共享，社會組織所能得到的信息與普通大眾相同。另一方面，政府所能得到的社會組織的信息，也只有公開披露過的。這種公開共享模式使得雙方能從對方處獲得的信息范圍最大化，但同時信息具體化被大大削弱。另外，這種依賴于信息系統的共享模式對系統平臺的構建提出了很高的要求，不同層級的機構或個人所能閱覽的信息必須有所區別和側重，在防止信息泄露的基礎上最大程度地保證政府與社會組織之間信息高效準確地進行共享。

3.陜西省：項目分類共享模式

陜西省民政廳委托陜西省社會工作協會作為第三方機構，統籌協調全省社會組織參與脫貧攻堅行動，通過政府購買服務的方式，利用陜西省社會工作協會搭建交流共享平臺，使不同類型的社會組織都能參與到扶貧治理中，在各自擅長的領域發光發熱，從而探索出適合陜西省發展的“政府主導+協會協調+社會組織參與”聯動的平臺服務模式。陜西省社會工作協會根據不同社會組織自身的定位，將其分門別類，包括教育扶貧、健康扶貧、產業扶貧、易地搬遷扶貧等領域，同一項目類型的社會組織之間可以實現信息共享。同時，政府根據扶貧信息庫，對各貧困戶及貧困村的情況進行同樣的分類。此后，由第三方機構陜西省社會工作協會為同一項目組的雙方搭橋，從而實現政府與社會組織的無障礙溝通與信息共享。

該模式使得政府與社會組織之間的信息共享得到了很好的實施，一方面，此種模式對第三方機構提出了很高的要求，需要對數量龐大的社會組織進行篩選、排查、分類，以確保信息共享順利進行，避免因人為因素造成的信息泄露等問題出現；另一方面，該模式下，社會組織參與扶貧更多的是協助，由政府主導，而非雙方平等合作。扶貧項目由政府牽頭，負責統籌資金規劃、人員配置，社會組織從旁協助，接受調配。

三、信息共享應用于精準扶貧進程中的反思

厘清政府與社會組織信息共享的主要風險，是確保精準扶貧信息共享安全的前提和基礎，也是實現精準扶貧科學化的關鍵舉措。通過大數據平臺助力精準扶貧，實現信息共享已經成為一種必然趨勢，但需要注意的是：大數據帶來了便利，也必然帶來了更多風險。

1.警惕信息共享過程中的各類風險

（1）信息共享的數據風險

一方面，數據具有敏感性。不可否認的是，雖然社會組織在精準扶貧中有著種種優勢，但其自身仍然存在一些問題。我國目前的社會組織類型多樣、數量龐大，但缺乏統一的規范，組織內部制度體系不健全，其治理能力和人員素質參差不齊。因此，在實現信息共享的過程中，政府內部存儲的龐大的數據信息容易被泄露。盡管如今針對數據安全的法律法規在不斷完善，但仍然存在著滯后性。在這種情況下，扶貧對象的隱私安全存在極大的隱患。

另一方面，數據具有滯后性。首先，數據本身并不是一成不變的，在扶貧治理的過程中會不斷被更新，然而原生和更替的數據在共享中卻往往不容易被區分。若只保留最新數據，可能會造成數據的浪費，使得扶貧成果的評定缺乏數據對比；而均保留，又會造成數據冗余，使得信息共享難度加大。同時，數據在政府部門之間、社會組織之間、政府與社會組織之間流轉，會不斷被補充，最終出現各式各樣的版本，數據的可靠性無法保證。沒有真實可靠的數據就無法實現高效便捷的共享。其次，扶貧信息本身會呈現出復雜的結構，如若放任這類形式狀態并不統一的數據相互規劃與整合，在其現實性上就可能會產生新的信息壁壘。

（2）信息共享的平臺風險

當前，我國正處于“互聯網+”與大數據時代，其理念和技術已廣泛應用于精準扶貧，扶貧信息資源的呈現、管理、共享以及利用將越來越廣泛地依靠數據平臺實現。數據平臺是信息共享最重要的樞紐，其安全舉足輕重。然而，我國數據平臺的建設仍存在很多問題。

第一，由于受限于信息系統設計者的專業水平和細心程度，一些系統最終呈現出來的平臺會存在技術缺陷或者漏洞，易被他人利用。而且軟件開發者或許會為了今后工作的便利，留有一定的“后門”，這也為入侵者非法訪問和盜取信息提供了機會。相關研究表明，大部分服務器上都有三種以上的漏洞，入侵者可以利用這些漏洞獲得網絡信息系統的控制主動權。同時，平臺內部工作人員出于各類原因泄露數據都將使得未授權人員訪問信息系統或者直接獲取信息有機可乘，這就可能造成扶貧信息的丟失和泄露。

第二，雖然中央政府建立并使用了統一的精準扶貧工作平臺，但各省市又根據自身情況建立了單獨的平臺，平臺之間的資源整合從實際運作情況上看并不高效。政府相關部門和社會組織都有各自的信息平臺，由于資金和技術投入以及建設模式的差異，各類信息平臺的建設良莠不齊，信息對接困難。另外，針對不同地區、不同組織、不同情況，需共享的信息也各有側重，這就需要更強大的信息處理平臺。

第三，缺乏專業化人才。依靠數據平臺實現的信息共享對工作人員自身的素質提出了更高的要求，尤其是系統的建設與維護人員，不僅要具備熟練處理扶貧相關事務的能力，還要對操作計算機和應用網絡了如指掌。而從政府公務員的整體隊伍來看，存在知識老化、創新力不足、缺乏全才等問題，缺乏綜合性專業人才使得信息資源共享的進展依然較為緩慢。

（3）信息共享的管理風險

第一，無論是政府還是社會組織，都存在部分工作人員共享理念欠缺，導致信息孤島問題嚴重，共享缺位現象廣泛存在。一方面是因為各部門和組織人員都對自身掌握的信息把控意識過強，出于對自身利益的考慮，不愿意與其他部門或組織共享，使得自己失去主動權。擔心信息共享的結果并不利己，信息的共享過程并非等價置換。另一方面是因為對于信息共享復雜過程的畏懼而不愿意進行嘗試，同時，也擔心即使耗費大量時間和精力實現信息共享，也無法達到預期的效果，而對結果不抱有樂觀態度。

第二，信息共享存在著管理體制機制不暢的問題。在農村精準扶貧工作中，政府與社會組織合作不僅面臨著法制困境，而且面臨著法治困境。在法律規則缺失和人治大于法治的現狀下，扶貧工作基本由政府指導進行，具有較強的隨意性，使得信息共享進程受到較大的影響與制約。信息如何提供、實施、呈現、監管以及保障與問責等問題，并沒有明確的制度規范，使得在實際操作過程中工作人員應對問題時沒有統一的準則。相對地，社會組織依托群眾自發組織起來，與當地的人文環境相輔相成，這就使得社會組織彼此之間在特色、規模或組織架構等方面都差異明顯。因此，在政府與社會組織合作的過程中實現信息共享，需要因地制宜，考慮到社會組織的特殊性。由于缺乏可參考和借鑒的案例，目前各地都在積極摸索中。

第三，信息共享的風險管理意識不強。各地現有的信息共享平臺大多數均由政府委托企業承建，使得安全隱患問題普遍存在。承建方的資質問題和服務商的管理問題會使得數據安全無法保障，易出現信息泄露。政府與社會組織之間的信息共享，必然也是將平臺建設與維護外包，雖然省時省力，但相應風險也會有所增加。風險管理的基本程序在其現實性上應當包含：風險識別、風險估測、風險評價、風險控制和風險管理效果評價等環節。政府將平臺建設和服務外包后，并沒有進行詳細的標準化的風險管理，一旦承建商方面出現問題，根本無法及時進行風險規避，補救效果也不可知。在風險管理的整個過程中，政府和社會組織都是缺位的，既不能提前預知防范風險，也不能事后及時補救降低損失。

2.明晰規避信息共享風險的路徑

（1）樹立信息共享安全理念

一是要樹立數據資產安全觀。政府部門和社會組織都要深刻認識到數據就是資產，深入挖掘看似不重要的數據信息，盤活信息資源，做好信息資源的規劃和管理，確保共享信息資源的高質量。二是樹立信息資源共享觀念。相關工作人員自身對于信息資源共享的理解和態度，都將直接影響其在信息資源共享過程中的責任心，最終影響著信息共享效果。無論是政府還是社會組織，都要以為貧困人員謀福利、為貧困地區謀發展為基本理念，放下不愿共享的心理負擔，積極主動分享自身擁有的信息資源。三是樹立主動應對共享風險常態化的思想觀念。政府和社會組織都要充分認識到各類風險都是廣泛存在的，不能掉以輕心，要加強對共享風險的常態化監控并提升自身應對風險的能力。

（2）健全信息共享機制

在宏觀把握信息情況的基礎上，根據科學的標準，制定能適應絕大多數情況的信息資源分類最優指標體系，是非常必要的。明確扶貧信息資源共享中的權責關系，對共享信息的范圍、類別、時限等進行界定；明確需要保護的信息和保護要求，使得共享過程中的共享與保密有法可依，減少矛盾產生。地方上也要根據具體情況，因地制宜構建信息共享體系，在上級要求下進行特色化建設，在保障貧困戶利益的基礎上，靈活處理數據的分類管理與共享。

（3）加大信息共享監督力度

首先，對政府和社會組織開展信息共享工作的積極性進行監督，做好思想工作，使每個成員都能意識到信息共享的必要性，杜絕陽奉陰違現象發生。其次，對信息共享進程進行監督，根據科學有效的評估標準判斷共享工作是否平穩進行，如若中途出現偏差，能否達到預期目標，最終能否順利實現方便快捷的信息共享。最后，對信息共享的結果進行監督，客觀評價信息共享帶來的利弊，科學評估信息共享建設的投入和產出比，對整個共享過程開展績效評估，為之后的信息共享建設提供現實依據。

（4）加強信息共享人才隊伍建設

人才隊伍建設可以分成兩類，一類扎根基層，一類專注頂層。基層組織始終戰斗在脫貧攻堅工作一線，無論政府與社會組織合作的過程如何，最終都需要依靠基層人員去實現。只有提高基層組織工作人員的工作能力，才能使得信息共享的理論設想得到落實。因此，需要注重對基層工作人員的技能培訓，加強其信息共享理念，為確保信息共享過程中信源的真實性、準確性、完整性提供強有力的支撐。培養既懂政務又懂技術的儲備人才，也有利于規避服務外包所帶來的一系列風險。

在精準扶貧領域，社會組織越來越多地參與進來，承擔起了自身的社會責任，政府與社會組織合作共同治理的優勢也日趨凸顯，兩者通過數據平臺進行信息共享是必然趨勢。然而，不可否認的是，在數據共享過程中還存在著重重困難。在一定程度上，政府與社會組織的信息共享與政府內部政務信息共享相似，需要借助數據平臺進行，打破彼此之間的信息壁壘。通過解構并明晰精準扶貧中信息共享模式，實現更高效、更安全、更便捷地進行信息共享，有利于重構兼具科學性、規范性和可持續性的扶貧機制，最終打破政府與社會組織之間的信息壁壘，助力精準扶貧平穩有序開展，付諸中國特色社會治理廣泛而深刻的實踐。

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實習編輯：肖麗芬