中外自然資源資產管理與核算的比較與啟示

江君琴 韓德軍 甘華軍

[摘? ? 要] 近年來，隨著生態環境的惡化，自然資源資產管理與核算在國際上的理論與實踐研究進程加快。本研究通過比較中外發達國家自然資源管理與自然資源核算，找出我國與國外發達國家之間的差距。研究發現，在自然資源資產管理方面，我國應加強各部門之間的合作，完善自然資源的產權管理，把握自然資源資產管理與核算的關系;在自然資源資產核算方面，實物量核算分階段、核算有側重并且細分資源，編制反映資源與環境的賬戶;建立自然資源資產核算的評價體系。

[關鍵詞] 中外;自然資源資產管理;自然資源資產核算;比較;啟示

0? ? ? 引? ? 言

經濟的發展導致生態環境惡化，對GDP指標核算產生越來越多的質疑，自然資源資產的管理與核算越來越受到國際社會的重視，自然資源資產管理與核算被提升到一定的高度。20世紀初，國際上逐漸形成一定的自然資源資產管理體系，到了20世紀中期，自然資源資產核算在國際上逐漸展開。國外許多發達國家都進行了自然資源資產管理改革與自然資源核算，相較我國進行得較早。因此，本文分析國內外主要發達國家的自然資源資產管理與核算，分析國際上自然資源資產管理的機構、產權管理狀況、管理特征。自然資源資產核算則分析核算主體、核算賬戶及計量方法、核算特征。通過比較國外發達國家自然資源管理與自然資源核算的情況，發現我國在這方面的不足，從而為我國的自然資源資產管理與核算提供一定的理論基礎。

1? ? ? 中外自然資源資產管理

自然資源資產被認為是加以限定的自然資源，是稀有的、有價值以及產權可以明確的自然資源。任何管理都具有特定的主體對象，因此，自然資源資產管理是指由特定的管理主體對自然資源資產實施的一系列管理活動，從而表現出一定的管理特性。因此，本文結合中外發達國家自然資源資產管理機構、產權狀況、管理特征進行中外比較分析。

1.1? ?管理機構

自然資源最基礎的性質為資源性，自然資源資產管理，以資源屬性為基礎，以資產屬性和資本屬性為依托[1]。由于全球化生態危機加重，各國逐漸開始進行政府機構大部制改革[2]，大部制的改革，使得自然資源資產管理得到整合。美國、日本、加拿大等國家進行自然資源資產管理體制改革較早，自然資源資產逐漸由統一的機構管理。類似的國家還有我國。日本與俄羅斯的自然資源資產管理機構較為復雜，分別由多個部門進行管理。實際上，國內外自然資源資產管理都由指定的機構進行管理，不管是由統一部門管理還是由多個部門管理，國內外的自然資源資產管理都趨向于分類化的綜合管理模式。如美國雖然由內政部管理自然資源資產，但是僅靠美國內政部并不能實現對自然資源的完全管理，美國森林、礦產、水利、漁業方面還需要其他部門的合作，如農業部、美國陸軍工程兵團、國家海洋漁業服務部門的合作[3]。我國雖然大部分的自然資源由自然資源部管理，但是仍需協調其他部門進行管理，如水資源仍需水利部門管理。較于其他國家，我國自然資源資產管理機構改革較晚，對自然資源資產整合管理相對較晚，也在一定程度上導致了我國自然資源核算在實踐研究后面比國外落后。

1.2? ?產權管理狀況

產權以所有制為核心，自然資源所有制具有差異，產權管理也具有差異。綜合來看，國內外的所有制分為三種所有制，分別是國家、集體和私人的三種所有制。美國、加拿大自然資源劃分為國家所有和私人所有的二級所有制，日本、俄羅斯等國家屬于國家、集體和私人所有的三級所有制。我國自然資源由于歷史改革原因，所有制分為國家和集體所有。美國、加拿大所有制劃分清晰，對于私人所有的自然資源如土地不加干涉，產權明晰。日本建立了相對比較完整的自然資源物權制度對自然資源產權高效管理。相比之下，我國自然資源產權比較模糊，比如部分國家所有和集體所有的土地行政界限不清晰，集體范圍內又包含國家所有的自然資源，對于這部分資源界限不清;國家所有權以及中央政府委托地方政府代理的處置權、企業的使用權等存在交叉重疊;資源與環境產權模糊。

1.3? ?管理特征

不同國家，由于受到經濟以及不同的國情影響，自然資源資產管理特征存在一定的差異。美國市場機制較完善，一級市場主要負責對土地、海洋能源、國家公園管理、魚類和野生動物的監管，二級市場負責征收、收購、出售、出租等[3]。 加拿大十分重視自然資源的投資經營，在公共管理部門設置專門的公司對土地、石油等國有資產進行有效管理、經營[4]。日本資源緊張，國內資源能源主要依靠進口，因此日本更加注重對國內僅有的自然資源規劃，日本針對海洋、能源、環境制定了各種短期、長期的戰略規劃，并對這些規劃做出適時調整[5]。俄羅斯形成了專門的市場化機制即聯邦局代表資源所有者，向資源開發使用者收取利益作為財政，聯邦署對生態、環境實行一體化管理[6]。從國外自然資源資產管理特征來看，由于生態環境惡化，各國都逐漸重視自然資源資產與生態的同步協調管理。

2018年我國自然資源部建立以來，自然資源資產規劃管理逐漸得到重視，也注重對生態環境的保護，但自然資源資產的市場化管理相對缺乏。例如，我國土地市場相對完整，土地市場分為一級與二級市場，但是我國的其他資源市場化程度不高。各類自然資源的有償使用制度的建立不到位、產權主體界定不清晰與監管不到位等導致我國自然資源資產的市場化程度相對較低。

2? ? ? 中外自然資源資產核算

自然資源資產具有特殊的價值，不同于一般的資源。本文主要分析三個部分，分別是核算主體、核算賬戶及計量方法、核算特征。國際上，挪威較早開始自然資源資產核算，此外，德國、加拿大、美國等發達國家的自然資源資產核算也具有較大的借鑒意義。

2.1? ?核算主體

自然資源核算最基本的目的是為了摸清自然資源現狀，自然資源核算主體不同，影響著自然資源的實際統計情況。在國外，發達國家如德國、加拿大、挪威以國家統計局核算為主體，美國則是以聯邦統計分析局為核算主體。而我國，根據黨的十八屆三中全會的會議指示，由于進行自然資源資產核算也是為了要發揮對政府工作的審計監督，因此，我國的自然資源核算主體主要是中央政府和地方政府。國外先進發達國家核算主要是核算公有部分的自然資源資產，我國包括了國家、集體所有的自然資源資產核算。相比之下， 我國自然資源核算主體核算的對象較為多元化。

2.2? ?核算賬戶及計量方法

美國、德國、挪威、加拿大都建立了官方的核算賬戶，我國官方的自然資源資產賬戶缺乏。美國在1992年建立了官方核算賬戶，賬戶分為資產類賬戶、生產類賬戶[7]。美國是經濟大國，主要側重對石油、天然氣的核算。德國環境與經濟核算體系由三部分組成，環境壓力、環境狀態、環境反應[8]。由于德國的資源較少，主要是對土地和森林的核算。挪威主要由物質資源賬戶、環境資源賬戶構成，核算側重于森林、漁業、礦產、能源[9]。加拿大核算分為自然資源存量核算、物質能源流量、環境保護支出核算，主要核算林木、土地、能源等。加拿大賬戶核算，尤其是林木核算十分詳細，建立了林木核算實物賬戶，統計林木的數量、層次、構成以及地區[10]。到目前，我國仍然沒有公布官方自然資源核算賬戶，各類自然資源資產的核算包括存量、流量、價值量核算至今沒有統一，處于不斷的探討與試點階段。

從核算賬戶上分析，國外自然資源資產核算側重本國國內與經濟發展具有較大關聯的自然資源。從核算方法上分析，國內的學者孔含笑總結了國際普遍采用的方法，即市場法、收益法和成本法[11]，各個國家仍然側重不同的方法。美國市場機制完善，多采用市場價值法進行核算。加拿大高度重視自然資源資產核算，對各類自然資源資產的核算方法較有針對性。挪威和德國，基于投入產出這一經濟生產關系，分析自然資源資產在經濟發展中的聯動變化，這也是自然資源資產核算的目的——納入國民經濟核算體系，對我國具有較大的參考價值。我國也采用市場法、成本法、收益法等方法核算，但我國由于市場機制不健全，國內較多采用收益法核算。嚴金明把自然資源資產核算方法分為兩大類：一類是權利清晰、市場成熟的核算方法;另一類是權利不清晰、市場不成熟采用的核算方法[12]。總之，國內目前并沒有形成統一的核算方法，可以借鑒國外發達國家的先進經驗，根據各類資源的特性，制定適應本國國情的合理的核算方法。

2.3? ?核算特征

各個國家根據本國的國情、國家的重視程度，核算具有不同的特點。美國的自然資源核算分為不同階段的核算，自然資源核算在本國內同時采用了部門與行業核算，通過部門與行業核算[13]，相互調整、互為補充。挪威與德國側重實物量核算。加拿大對各類的資源核算側重不同的方法，對各類資源劃分較細、核算方法具有針對性。加拿大自然資源核算在國際上較為完整，值得我國借鑒。我國的自然資源資產核算處于理論探索階段，核算方法沒有達成共識，對自然資源核算主要是從資源大類劃分，如土地、森林、礦產等，核算相對粗略。我國可以借鑒國外發達國家自然資源資產核算的經驗，根據本國國情，制定我國的自然資源資產賬戶。

3? ? ? 自然資源資產管理與自然資源資產核算的聯系

3.1? ?兩者從不同方面對自然資源資產實施保護與可持續利用管理

自然資源資產管理是基于宏觀方面對自然資源資產的管理，自然資源資產管理主要是負責頂層設計方面的框架結構，如建立自然資源資產管理機構、自然資源資產法制管理、清晰界定自然資源資產的產權、完善市場機制。而自然資源資產核算側重于微觀方面對各類自然資源資產的核算。從二者的目的來看，最終的目的都是一致的，都是為了對自然資源進行保護，實現資源的可持續利用。

3.2? ?同時受到國內資源、環境、經濟的制約與影響

各個國家的自然資源資產管理與核算，不是千篇一律，而是根據各國的情況不同，同時受到國內資源、環境、經濟等因素的影響產生了差異。如德國的自然資源由于相對匱乏，經濟的發展使得環境污染嚴重，因此，德國的自然資源資產管理重視資源的可持續利用管理與規劃管理，自然資產核算側重土地、森林、環境核算。

3.3? ?自然資源資產高效管理有助于核算的實施

自然資源資產管理是對自然資源結構性的整體框架管理。資產管理機構的整合，使自然資源核算具有了明確的管理主體。自然資源的產權管理，尤其是自然資源所有權、收益權、處置權等權利的管理有助于自然資源資產實物量、流量的核算。總之，自然資源資產管理從整體上為自然資源核算提供便利。

3.4? ?自然資源核算是自然資源資產管理的基礎手段

核算最基礎的作用就是了解自然資源的現狀，自然資源資產核算為自然資源資產管理者提供較為詳細的自然資源狀況。有助于自然資源資產管理者了解到微觀方面的自然資源資產現狀，尤其是自然資源資產的價值、存量、流量變化，從而在宏觀方面制定科學合理的自然資源資產管理決策。因此，自然資源資產核算成為自然資源資產管理的一種必要而基礎的手段。

4? ? ? 對我國的啟示

4.1? ?自然資源資產管理應加強各部門之間的合作

我國的自然資源資產管理起步較晚，雖然自然資源大部分整合到自然資源部管理，由自然資源部負責全民所有的自然資源資產管理，但是目前自然資源資產主要還是土地、礦產、海洋資源，其他的自然資源資產沒有完全整合，比如我國的水資源仍然是由水利部門負責，土地的部分仍由農村農業部門管理。我國可以借鑒美國、日本、俄羅斯的自然資源資產管理經驗，如日本的海洋管理沒有設立專門的部門，各個部門之間仍需要進行綜合協調管理。據各類資源的特性及人們的需求，加強部門之間的協作。

4.2? ?完善自然資源產權管理

我國自然資源部分產權管理不到位，相對國外比較模糊，首先是所有權主體界定，尤其是農村集體所有權主體界定問題，由于我國農村基層組織的改革問題，實際上難以找到確定的主體。其次是國家所有權與地方使用權的沖突，地方政府往往趨于各自利益最大化原則，大量占取自然資源資產的收益，加上資產監管不到位，導致國家所有者的利益大量被剝奪。明晰的產權有助于市場管理，自然資源也只有經歷市場化轉變，才實現從資源到資產、資本的轉變，由于資本具有保值和增資的作用[12]，完善產權的管理變得更加緊迫。

4.3? ?把握自然資源資產管理與核算的關系

不管是自然資源資產管理還是核算，最終都是為了保護資源，實現對自然資源的可持續利用。自然資源資產管理從整體上制定自然資源資產保護的框架，而自然資源核算為自然資源資產管理者提供了決策的基礎信息。二者同時受到國內能源、經濟、環境的影響，我國應該注重二者之間的聯系，結合國情，從自然資源資產管理部門劃分、產權建設、市場機制方面等方面為自然資源核算做好制度方面的規定，而自然資源核算作為了解自然資源狀況的基礎手段，也為自然資源資產管理提供決策信息，因此，自然資源資產管理與核算具有內在的聯系，不管是哪一方面，我國都應該深入研究。

4.4? ?實物量核算分階段、核算有側重并且細分資源

我國自然資源核算較晚，自然資源核算還沒有形成統一的技術、方法、體系。因此，我國可以借鑒德國以及挪威的方法，優先開展實物量核算，價值量的核算逐步完善。我國資源豐富，短時間內核算每一類資源都有難度，可以先核算對經濟、環境等與人類生活緊密關聯的資源，如土地、礦產、水資源。此外，細致劃分我國的各類自然資源，對于林木、礦產、土地資源進一步細分。林木依據是否具有重要價值劃分、生長期的長短劃分，礦產依據是否具有重要戰略價值劃分[13]。我國關于自然資源賬戶的理論探討則更多的是從各類資源進行核算，缺乏各類資源子賬號編制，這相對國外先進國家顯得有些粗略。

4.5? ?編制反映資源與環境的賬戶

美國、加拿大、挪威都參照聯合國環境與經濟核算體系，編制了同時反映資源與環境關聯的賬戶。編制資源與環境有關的賬戶，自然資源變化反應在經濟發展過程中，體現資源與環境的變化關系，從而制定適應經濟發展的計劃方案。

4.6? ?建立自然資源資產核算的評價體系

目前，我國缺乏完善的自然資源資產管理評價體系。評價體系的實施有助于后續對自然資源核算工作的跟蹤與指導，我國可以借鑒美國、德國建立各類自然資源資產的增值以及可持續評價，有利于對自然資源核算的持續監控。

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