益陽市構建相對貧困群體穩定脫貧長效機制的探索*

喻科

摘要：近年來，湖南省益陽市把貧困地區和貧困人口的發展與同步建成全面小康社會作為重大戰略任務，不斷加快貧困落后地區的社會經濟發展。本文在總結益陽市脫貧攻堅取得成就的基礎上，針對當前脫貧攻堅存在的問題，提出了相應的對策建議。

關鍵詞：脫貧攻堅 相對貧困 長效機制 對策建議

*基金項目：2020年湖南省黨校（行政學院）系統社科規劃課題“后疫情時代調動民間投資積極性研究”（2020DX109）、2020年湖南省黨校（行政學院）系統科研協作攻關項目“精準扶貧在益陽”（2020DX204）。

消除絕對貧困、改善社會民生、最終實現共同富裕，是社會主義的本質要求，也是黨和政府的重要使命之一。黨的十八大以來，湖南省益陽市委、市政府堅決貫徹中央戰略部署，把貧困地區和貧困人口的發展與同步建成全面小康社會作為重大戰略任務，通過精準扶貧不斷加快貧困落后地區的社會經濟發展，目前已如期實現脫貧攻堅目標，并積極探索構建相對貧困群體脫貧的長效機制。

一、益陽市脫貧攻堅取得的成就

（一）脫貧攻堅既定目標如期實現

2014年，益陽市有國家級貧困縣1個（安化縣）、貧困村297個、建檔立卡貧困人口38.8萬人，貧困發生率為9.9%。隨著精準扶貧的有效推進，益陽市扶貧事業取得巨大成就，2014年至2018年，逐年減貧5.81萬人、5.07萬人、6.96萬人、8.52萬人、10.09萬人；2017年退出貧困村141個、2018年退出貧困村122個；2018年12月安化縣通過湖南省貧困縣脫貧摘帽實地檢查，2019年1月通過湖南省貧困縣脫貧摘帽第三方評估。2019年底，全市297個貧困村已全部出列，未脫貧人口減少到13579人，貧困發生率降至0.35%。2020年，全市以“全面小康決勝年”為抓手，實施“十大脫貧攻堅行動”，強化短板弱項，未脫貧人口如期脫貧，已脫貧人口持續穩定脫貧，確保如期實現全面小康社會的宏偉目標。

（二）農村產業發展基礎得到增強

益陽市推廣“四跟四走”產業扶貧模式，發掘培育特色優勢產業，初步形成安化茶葉、南縣稻蝦米、桃江筍竹、赫山大米、資陽特種養殖、沅江蘆筍蘆菇、大通湖水產的“一縣一特”“一業一態”發展格局。深入推進“萬企幫萬村”活動，組織由180余位企業家、17家異地益陽商會和區縣（市）工商聯系統會員企業組成的陣容強大幫扶隊伍，實施產業幫扶項目80個，全面提升鄉鎮產業發展能力。組織54家市級以上農業產業化龍頭企業對口幫扶61個貧困村，有效帶動貧困戶脫貧致富。鼓勵和發展1200余家新型農業經營主體直接幫扶貧困戶7.18萬戶，激發農民自身發展動力，基本實現“村村有扶貧產業，戶戶有產業幫扶”目標，農村產業發展條件進一步得到改善。

（三）村容村貌得到全面跨越提升

為全面提升農村基礎設施短板，改善農村居住環境，益陽市開展“六大建設”，不斷提升農民的獲得感。重點實施農村公路拓寬改造，改善農村出行條件，不斷提升農村水泥（瀝青）路通暢率。開展農村安全飲水工程，解決農村落后地區生活飲水、生產用水等實際問題，農村自來水普及率達到89.2%。完成76個貧困村的農村電網升級改造，除安化縣5個自供區貧困村改造末完畢外，其余己全部完成年度目標。穩步實施“農村廣播村村響”“中央廣播電視節目無線數字化覆蓋”和“農村公益電影放映”工程，滿足人民群眾對文化多樣性的需求。加大網絡通信建設，行政村光網、4G覆蓋率達到100%。農村基礎設施不斷完善，村容村貌日新月異，農民的獲得感、歸屬感和幸福感得到增強。

（四）黨在農村執政地位得到鞏固

益陽市堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，聚焦“兩不愁、三保障”，不斷創新舉措奮力攻堅，脫貧攻堅取得明顯成效，群眾滿意度不斷提升。2020年脫貧攻堅質量回頭看普查調查顯示，安化脫貧攻堅群眾好評率達到98.98%；長塘鎮通溪村部分群眾反映，這是新中國土地改革以來，干群關系最好的時代。嚴格落實“六個一批”、推進“六大建設”、開展人居環境整治等舉措，回應群眾對美好生活向往的需要，及時化解農村積累的社會矛盾和突出問題，解決多年積壓的信訪問題。通過組織基層黨員學榜樣、量身份、明責任、作表率，推進農村基礎設施建設、公益事業建設，進一步鞏固黨在農村的執政地位和基礎。

二、益陽市脫貧攻堅存在的主要問題

（一）產業扶貧缺乏長效機制

1.產業扶貧項目單一化、同質化，面臨較大的市場風險。大部分貧困村都有自己的扶貧產業，初步形成“一村一品”的業態，但仍存在扶貧產業規模小、產業化培育和發展不足、市場競爭力不強等問題，缺少能夠長效增收、穩定脫貧致富的特色產業。例如，“1戶+1畝”扶貧模式中，茶產業受市場因素影響比較大，抵抗市場經營風險不足；稻蝦養殖過程中養殖風險和市場風險雙重影響，容易導致貧困戶收入銳減。

2.政府、企業、貧困戶的三方風險分擔機制不健全。產業扶貧項目運作過程中，主要是采取政府注入產業扶貧項目資金，依托公司（合作社）運作管理，貧困戶參與分紅的利益共享機制。政府用較少的產業扶貧資金撬動社會資本進入扶貧領域，取得巨大的效果。但是，貧困戶享受保底利益分紅，不需要承擔任何市場風險，權責不對；由于市場風險等原因，企業經營難免會遇到困難，相對應的退出機制不健全；扶貧項目運作失敗時，風險追責機制不完善，到期之后剩余資金分配所有權不明晰。

3.扶貧產業發展缺乏主要要素，發展后勁不足。扶貧產業大都是小而散，以作坊式經營為主，缺乏專業營銷推廣人員，市場信息不暢，產品銷售難。很多產業扶貧地處邊遠山區，扶貧產品在生產、加工、包裝、運輸等環節成本過高，存在優質不優價的問題。扶貧項目沒有與市場真正結合起來，只重視前期投入，而缺乏后續保障跟進，農村致富帶頭人嚴重不足。駐村幫扶工作隊參與產業扶貧項目運作管理，利用所在單位平臺優勢能解決部分產品銷售，但駐村幫扶工作隊撤離后，將會面臨產業扶貧項目無人運作管理的困境。

（二）農民主體內生動力不足

1.農民主體地位缺失。在脫貧攻堅中，農民自我發展意識不足，內生動力難以激發，部分貧困群眾被動接受幫扶，缺乏自我發展的內在動因。部分幫扶單位傾向于簡單的物質投入式幫扶，把精準扶貧變成精準救濟，不注重貧困人口自我發展能力提升，客觀上助長了部分貧困戶“等、靠、要”的惰性。

2.利益聯結機制不緊密。很多地方雖然探索了“公司+合作社+貧困戶”的利益幫扶機制，實行“租金+薪金+股金”的多元化幫扶措施，但個別合作社只是一個“空殼”，存在“一股了之”的現象，示范帶動效應有限。龍頭企業處于主導地位，有可能侵害農戶利益，如2019年因稻谷收購價格不高，沅江市某大型龍頭企業為避免自身利益受損，沒有按照簽訂的訂單農業合同履行，損害了種糧貧困戶的利益。

3.負面約束機制不健全。在目標與任務的雙重壓力下，幫扶單位和相關責任人對貧困戶更多是正向激勵為主，為貧困戶提供必要的生產資料和生活物資。但由于缺乏負面的約束機制，客觀上助長了部分貧困戶不合理的訴求。例如，桃江縣大華村一貧困戶有勞動能力，平時好吃懶做，根據政策要求必須納入社會兜底救助，所帶來的結果就是出現“懶人低保”的情形，容易給周邊群眾帶來“攀比”“妒忌”的負面影響。

（三）基層黨組織戰斗力減弱

1.基層組織黨員隊伍老化。農村黨員素質參差不齊，部分村干部的思想觀念與農村工作的新形勢要求不適應，尤其是年紀偏大的黨員，對新的工作方式和要求難以適應。培養發展農村黨員程序多、時間長、指標少，導致村級后備干部的選拔培養與班子新老交替的迫切要求不適應。

2.后備干部儲備嚴重不足。由于待遇偏低、發展空間有限等原因，在同等條件下很多年輕人寧愿選擇外出務工，不愿意留在家中發展，農村后備力量儲備嚴重不足。例如，沅江市南嘴鎮在7村1社區換屆選舉時，要求滿足村主任和村支書“一肩挑”的條件，結果只有1個村符合要求，其余村竟然沒有合適的接班人。

3.村級集體經濟收入水平不高。多數村集體經濟水平落后，經濟基礎原始積累底子薄，主要依靠出租集體土地、林場等增加村級集體經濟收入。村級集體經濟有稍微好點的，存在產業層次低、產業發展市場化程度不高、產業發展不持久的問題。村級財政剛性支出逐年增加，收入來源卻減少，村級財務缺口大，更多地依靠上級財政轉移支付，為群眾興辦公益事業遇到較大的困難。

（四）扶貧領域面臨潛在風險

1.新增、返貧的風險。精準扶貧工作開展以來，益陽市297個貧困村已全部出列，貧困發生率降至0.35%，但也存在新增、返貧的風險。處于貧困邊緣的農民未全面納入脫貧攻堅范圍，容易出現“漏網”的情況；產業扶貧質量不高，貧困戶長效增收機制不穩定以及因病、因災和因學致貧返貧現象時有發生；有的地方將兜底保障對象提前脫貧，有的貧困村摘帽后工作重視程度降低，投入力度減弱，出現了松懈松勁的情況，滋生了“一摘了之”“一脫了之”的輕松感。

2.小額信貸違約風險。部分建檔立卡貧困戶對扶貧金融政策理解不夠，認為小額信貸是政府免費提供的扶持資金，不需要還本付息，導致小額信貸清收工作量大，甚至極個別貧困戶還存在惡意拖欠貸款和利息的情況。2019年，益陽市到期貸款總量達7.2億元，處于還貸高峰期。根據調研掌握的情況，存在逾期和不良風險形勢嚴峻、分貸統還項目監管壓力增大、清理對象到期貸款處置情況復雜等風險點。

3.社會領域道德風險。當前扶貧領域的政策主要傾向貧困村和貧困戶，政策普惠性不足，對非貧困村和非貧困戶兼顧較少，導致非貧困村和非貧困戶存在感較低，總感覺被“忽視”，導致滿意度不高。例如，貧困戶可以享受義務教育階段費用全免、貧困戶住院治療費用報銷比例超過85%等。而非貧困戶特別是處于貧困線邊緣的困難群體，相關優惠政策無法享受，容易造成心理失衡、互相攀比，社會領域的道德風險也隨之而來。

三、構建相對貧困群體脫貧長效機制的建議

（一）推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接

1.加強政策研究，做好政策對接工作，確保全面脫貧與鄉村振興在政策上實現無縫對接。要貫徹落實習近平總書記2020年9月在湖南考察調研重要講話指示精神，做好扶貧政策的平穩過度工作，針對貧困戶的主要政策不能急剎車，探索實現已退出貧困村、已脫貧人口“四個不摘”機制。全面總結梳理脫貧攻堅期間積累的典型經驗和主要做法，對貧困戶在就業、醫療、資金整合等方面留出過渡期，保持政策的延續性。

2.促進脫貧攻堅與鄉村振興融合發展。要立足于鄉村振興，統籌、整合、完善脫貧攻堅期內相關政策，扎實推進脫貧攻堅與鄉村振興在產業、人才、文化、生態、組織等方面的融合實施，探索實現受益主體由“特惠”到“普惠”轉變、后續扶持對象由絕對貧困到相對貧困轉變、扶貧方式由“輸血”到“造血”轉變的新路徑，加快形成脫貧攻堅與鄉村振興相互支撐、相互配合、有機銜接、深度融合的良好局面。

3.探索具有“益陽基因”的扶貧模式。益陽市是周立波《山鄉巨變》小說的原創地，在脫貧攻堅戰中探索形成了具有“益陽特色”可推廣的“一縣一特”產業扶貧模式，有效帶動貧困戶脫貧致富。站在即將打贏脫貧攻堅戰的歷史節點，建議上級政府給予益陽市更多先行先試的機會。例如，聚焦解決鄉村振興中產業發展、人才支持、要素投入、市場對接等方面先行先試，探索實現鄉村振興具有“益陽基因”的新模式，譜寫湖南山鄉巨變的益陽新篇章。

（二）做好產業扶貧與產業興旺有效銜接

1.優化頂層設計，做好產業規劃。對貧困地區來講，要依據當地的資源稟賦、政策環境、市場條件等做好產業發展規劃，做到前瞻性、科學性以及市場性有機結合，增強產業項目發展的可持續性。例如，依托產業扶貧積累的產業基礎、市場經驗以及扶貧產業項目，可以升級納入鄉村振興產業興旺的發展規劃，在政策支持、品牌培育、產品銷售等方面繼續加大支持扶持力度。

2.挖掘優勢資源，提高產業競爭力。相對于城市來講，農村有廣闊的生產基地、有獨特的自然人文景觀以及廉價的農副產品等方面的優勢。因此，貧困地區要依據自己的資源優勢，找準適合發展的“特色”主導產業，發揮比較優勢。在具體產業發展上，以市場為導向，以工業化思維運營管理，走專業化和品牌化的發展道路，提高產業的市場競爭力。

3.拓展產業鏈，推進三產融合發展。貧困地區主要產業大多是農牧業為主，二三產業發展培育不足，需要樹立“大農業”觀念，充分利用農村的自然資源、社會資源、文化資源等，除圍繞傳統的種養業做文章之外，還要發展農副產品特色加工、鄉村生態和休閑旅游等新產業新業態，推動農村一二三產業融合發展，用全產業鏈條思維鞏固、提升鄉村產業。

（三）激發相對貧困群體自我發展動力

1.黨建引領轉觀念。由精準扶貧向鄉村振興過渡中，需要不斷強化基層黨組織建設，提升貧困戶自我發展能力。在組織保障上，選優配強村“兩委”負責人，鼓勵新型職業農民、種糧大戶以及農村致富能手返鄉創業者參與基層治理，通過加強基層黨組織建設，讓基層黨組織當好黨的形象代言人。在觀念引導上，通過采取脫貧模范戶評選表彰等活動，引導貧困戶改變“坐、等、靠”的觀念，提高貧困戶自我發展意愿的主體意識。

2.集體壯大強家底。要激發貧困戶的自我發展能力，需要千方百計地發展壯大村集體經濟。要加快深化農村集體產權制度改革，壯大集體經濟，通過資源內部化定價使之成為可交易的資產，實現戶戶有股份、家家有分紅；積極探索多元化集體經濟發展模式，探索獨資生產經營、參股聯合經營、資源承包經營等方式，促進村級集體經濟穩定增收、可持續發展，激發貧困戶的內生動力。

3.利益聯結激活力。要不斷創新發展模式，組織農戶與企業、合作社、基地抱團發展，逐步建成“公司+農戶”“合作社+農戶”“基地+農戶”等多種生產經營模式，完善利益聯結機制，推動農戶增收致富。在勞務合作聯結機制方面，要為貧困戶提供就業崗位，增加工資性收入；在收購補助聯結機制方面，要增強貧困戶常態化、長效化增收能力；在產業托管聯結機制方面，要增加合作社或村級以及貧困戶的財產性收入。

（四）構建相對貧困群體的識別化解機制

1.構建相對貧困主體識別機制。要依據相對貧困線，根據其收入水平、健康狀況、社會保障等信息建立個人社會信息系統，重點關注擺脫絕對貧困后仍具有返貧風險的群體，非貧困村的老弱病殘等特殊困難群體，非貧困村流動性、有貧困風險的農民工群體，依據建檔立卡數據，構建相對貧困評價指標體系。開展“邊緣戶”救助行動，及時掌握家庭突發大病、大災支出較大等原因導致生活困難的邊緣戶，明確監測責任人，根據實際情況采取救助措施。

2.探索解決相對貧困群體化解機制。要加大工作力度，建立相對貧困群體動態評估數據庫，做好常態化工作不掉隊、常態化關注不減弱等。例如，嚴格“兩防”（防范返貧和新生貧困），鞏固“兩業”（產業和就業），確保“三保障”（教育、醫療和住房安全），拓展“消費扶貧”渠道，多措并舉鞏固脫貧成果。建立小額信貸清收四級預警機制，根據貸款期限、貸款規模、主要用途等采取相應的措施，提前介入監管，對不按期償還貸款的企業和個人依法清收并調整政府各項扶持項目，實現貸款發放和貸款清收風險可控。培育鄉風文明，倡導和諧、友愛的社會風氣，通過開展扶貧政策和脫貧典型宣傳，提高群眾的滿意度。

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（作者單位：湖南省益陽市委黨校統戰理論教研室）

責任編輯：欣文