不同類型貸款項目及招標(biāo)工作的思考

黃松城

摘 要：近年來，我國對國際金融組織貸款和外國政府貸款的利用，一方面為國家重點支持領(lǐng)域的建設(shè)提供了有力的條件、優(yōu)惠的貸款資金支持;另一方面，在項目實施和采購過程中通過與國外貸款機構(gòu)的合作、國際咨詢專家的參與以及對國外先進設(shè)備的引進，為我國國民經(jīng)濟的建設(shè)引入了國際先進技術(shù)、經(jīng)驗和理念，進一步推動了經(jīng)濟和社會的發(fā)展。本文具體闡述國際金融組織、外國政府及金融機構(gòu)貸款項目及招標(biāo)工作中的不足之處，并提出了相應(yīng)的建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：國際金融組織;外國政府;金融機構(gòu)貸款;招標(biāo);思考

中圖分類號：F832.4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）03（b）--03

招標(biāo)采購是國外貸款項目實施的重要環(huán)節(jié)，對于項目能否最終實現(xiàn)既定目標(biāo)和成果至關(guān)重要。利用國際金融組織貸款和外國政府貸款項目的招標(biāo)采購，既要遵守國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)，還應(yīng)符合國外貸款機構(gòu)特定的采購程序和規(guī)則。總體而言，國際金融組織貸款和外貸項目的招標(biāo)采購工作具有審批程序較多、周期較長的特點。

1 不同貸款形式的特點

1.1 國際金融組織貸款

國際金融組織貸款是指國際貨幣基金組織、世界銀行/國際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）、國際開發(fā)協(xié)會（IDA）、國際金融公司（IFC）、亞洲開發(fā)銀行（ADB）、聯(lián)合國農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會和其他國際性、地區(qū)性金融組織提供的貸款。國際金融組織貸款的項目貸款規(guī)模大，單個項目可達一億美元以上;一般利率較低，期限較長;立項審查手續(xù)復(fù)雜，審批內(nèi)容繁多，從項目建立初始至項目最終獲得貸款，往往經(jīng)歷較長時間。

1.2 外國政府貸款

外國政府貸款是指一國政府向另一國政府提供的，具有一定贈與性質(zhì)的優(yōu)惠貸款，包括德國促進貸款、以色列政府貸款、法開署貸款、沙特政府貸款、歐佩克國際發(fā)展基金會貸款等。外國政府貸款屬于主權(quán)外債類，且貸款必須償還，不過有以下因素：第一，外國政府貸款利率低、貸款期（寬限期）長、貸款綜合成本低;第二，按照外債原則，政府采購必須用于采購設(shè)備和引進技術(shù)，而且均采取招標(biāo)方式進行;第三，外國政府貸款主要偏向于政府主導(dǎo)的項目，貸款支持領(lǐng)域包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智能交通等，促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展;第四，具有很強的政府間援助性質(zhì)。

1.3 金融機構(gòu)貸款

金融機構(gòu)貸款是指企業(yè)向商業(yè)銀行和非銀行金融機構(gòu)借入的資金，其中商業(yè)銀行是國家金融市場的主體，因此商業(yè)銀行貸款是企業(yè)負債經(jīng)營時采用的主要籌資方式。商業(yè)銀行貸款以資金雄厚著稱，可面向企業(yè)發(fā)放長期和短期貸款，是企業(yè)負債經(jīng)營時采用的主要籌資方式。但是對比于外國政府貸款和國際金融組織貸款項目，商業(yè)貸款在利率和貸款條件上并不具有足夠的吸引力，但是在項目審查速度上明顯優(yōu)于政府財政性貸款。

2 項目及采購管理

2.1 國際金融組織和外國政府貸款項目及采購管理

國際金融組織和外國政府貸款項目及采購管理一般包括前期準(zhǔn)備、采購組織、合同簽訂和執(zhí)行、項目績效評價四個階段。

（1）前期準(zhǔn)備階段：項目實施單位應(yīng)按貸款方要求及國內(nèi)有關(guān)規(guī)定編報可行性研究報告、資金申請報告和采購清單、采購計劃等文件并完成審批/備案程序;按照規(guī)定選定包括采購代理機構(gòu)、代理銀行等服務(wù)單位。

（2）采購組織階段：項目實施單位應(yīng)當(dāng)按照國家相關(guān)法律規(guī)定、貸款法律文件的規(guī)定組織采購活動，包括完成編制招標(biāo)文件編制、發(fā)布公告、評標(biāo)和合同授予等工作。

（3）合同簽訂和執(zhí)行階段：項目實施單位應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件有關(guān)規(guī)定與中標(biāo)人簽訂合同、合同審批或備案、合同執(zhí)行、驗收等工作。

（4）項目績效評價階段：運用科學(xué)合理的評價方式、評價標(biāo)準(zhǔn)以及評價指標(biāo)，從借、用、還三個環(huán)節(jié)，對貸款項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度、貸款項目的實施效果以及可持續(xù)狀況等進行評價。

2.2 金融機構(gòu)貸款項目及采購管理

金融機構(gòu)發(fā)放貸款時將遵循既定的程序制度，目的是為了保障資金的安全性、流動性和效益性，使貸款政策得到最恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行，通常包括對貸款的審核與檢查、簽訂貸款合同、放款的償還、有問題貸款的催收和注銷。

3 國際金融組織貸款和外國政府貸款項目招標(biāo)采購中存在的問題

3.1 協(xié)調(diào)難度較大

國際金融組織貸款項目與外國政府貸款項目在地方公共資源交易中心開評標(biāo)活動協(xié)調(diào)難度大，開標(biāo)與評標(biāo)活動無法嚴(yán)格按照貸款機構(gòu)的規(guī)則與要求實施;對于經(jīng)協(xié)調(diào)后不需進入地方公共資源交易中心的國際金融組織貸款項目，評標(biāo)工作協(xié)調(diào)難度也并不輕松。根據(jù)國內(nèi)相關(guān)政策，依法必須招標(biāo)的工程項目，按照權(quán)限屬地管理的原則，一般應(yīng)統(tǒng)一進入各級公共資源交易平臺進行交易。而地方公共資源交易中心的開評標(biāo)流程與國際金融組織貸款項目的采購流程有很多相沖突的地方，從辦理進場手續(xù)到開標(biāo)與評標(biāo)規(guī)則，所參照的國內(nèi)外規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)不一致，在進場備案過程中經(jīng)常需要花費額外的時間與地方交易中心就一些國內(nèi)與國際采購規(guī)則不一致的問題進行解釋和協(xié)調(diào)。特別是在評標(biāo)環(huán)節(jié)中，由于地方公共資源交易中心專家?guī)熘谐槿〉脑u標(biāo)專家平時參加的評標(biāo)工作基本以內(nèi)資項目為主，對于國金和外貸項目不甚了解，對其采購規(guī)則和評標(biāo)規(guī)則也非常陌生、不予認(rèn)可，評標(biāo)專家堅持使用其慣用的國內(nèi)評標(biāo)規(guī)則、拒絕采納貸款機構(gòu)的規(guī)則和意見的情形時有發(fā)生，因而導(dǎo)致評標(biāo)工作僵持、暫停、延長甚至重評的局面。對于一些經(jīng)協(xié)調(diào)后不需要進入地方公共資源交易中心開評標(biāo)的國際金融組織貸款項目，由于評標(biāo)專家一般都是從國內(nèi)政府采購專家?guī)熘谐槿〉恼少忣悓＜遥u標(biāo)時也不時發(fā)生上述情形。

3.2 采購合同變更頻繁

國際金融組織貸款項目與外國政府貸款項目后期執(zhí)行過程中，采購合同變更頻繁，采購內(nèi)容與實際需求的匹配度降低，如進行大范圍或?qū)嵸|(zhì)性的采購內(nèi)容變更，又會與國內(nèi)相關(guān)法規(guī)產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致項目單位后期合同與項目管理困難。首先，這是與國金貸款和外貸項目的特點相關(guān)的。國金貸款和外貸項目總體實施周期較長（平均5～6年），前期程序較為復(fù)雜，涉及國內(nèi)外多個部門的協(xié)作聯(lián)動，從可研報告和資金申請報告的編制和報批、貸款機構(gòu)的評估到正式批準(zhǔn)貸款、貸款協(xié)議和轉(zhuǎn)貸協(xié)議的簽訂和生效、招標(biāo)文件、評標(biāo)報告和采購合同通過貸款機構(gòu)批準(zhǔn)，直到最后采購合同的簽訂和生效，平均跨度至少3年左右。而根據(jù)我國相關(guān)法規(guī)，項目實際采購內(nèi)容應(yīng)與可研報告和資金申請報告中的清單內(nèi)容相一致，不得超出其范圍。因此，到了采購合同執(zhí)行階段，項目實際需求常常與項目前期規(guī)劃和已招標(biāo)的內(nèi)容發(fā)生了不同程度的變化，如不在可研和資金申請報告規(guī)定的清單范圍內(nèi)進行相應(yīng)的采購內(nèi)容調(diào)整和合同變更，很難實施。其次，國金貸款和外貸項目前期報批過程中，由于業(yè)主缺乏經(jīng)驗和重視或迫于時間壓力等各種原因，可行性研究報告和資金申請報告的規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容常常深度不夠，對于實際使用需求的預(yù)見和考慮不足，前期設(shè)計過于粗糙，導(dǎo)致項目后期實施過程中不得不進行不同程度的采購內(nèi)容和數(shù)量的變更調(diào)整，否則將無法匹配業(yè)主當(dāng)下最新的使用需求，降低了外貸資金的使用效率。對于設(shè)備采購，由于新產(chǎn)品和技術(shù)更新?lián)Q代速度快，資金申請報告中所列的擬采購設(shè)備在招標(biāo)完成時很可能已經(jīng)面臨淘汰，或是已不再適應(yīng)業(yè)主單位最新的使用需求，甚至不再需要，最終不得不取消這些設(shè)備的采購，而這些閑置出的資金又不能被用于采購業(yè)主單位需要的、資金申請報告范圍之外的其他設(shè)備，從而導(dǎo)致貸款資金使用的不充分和浪費。

3.3 投標(biāo)人超低價中標(biāo)

國際金融組織貸款項目與部分外國政府貸款項目中超低價中標(biāo)，導(dǎo)致后期變更頻繁，或項目無法正常實施。首先，國內(nèi)工程交易項目市場本就亂象叢生，加之國際金融組織貸款項目與部分外國政府貸款項目采用的是最低評標(biāo)價法中標(biāo)，投標(biāo)人為了贏取項目不擇手段，不惜通過超低價格獲得中標(biāo)，企圖通過后期合同變更或者其他手段實現(xiàn)盈利。而由于急于招標(biāo)和開工以完成項目時間計劃等原因，業(yè)主和設(shè)計院提供的前期設(shè)計和工程量清單往往編制匆忙、不夠細致、工程量清單和圖紙不一致，使得投標(biāo)人有機可乘，利用工程量清單和圖紙的漏洞在投標(biāo)時通過不平衡報價等方式報出超低價格，而在合同實施過程中通過大幅度的工程量變更找回利潤。根據(jù)國外貸款項目的規(guī)則和慣例以及其對“成本原則”的重視，對于超低價格，雖然允許評委會對投標(biāo)人進行進一步的價格分析和澄清，但除非有非常確鑿的證據(jù)證明投標(biāo)人提供的是不合理的低價，否則很難進行廢標(biāo)。此外，在評標(biāo)過程中，國外貸款機構(gòu)主張，應(yīng)僅基于投標(biāo)人在投標(biāo)文件中提供的資質(zhì)和業(yè)績等證明文件進行評審，而不應(yīng)該熱衷于通過外部手段進行“證偽”，因此在評標(biāo)時很難對投標(biāo)人的實際信譽情況和履約能力進行進一步了解和鑒別并將其作為評審依據(jù)。

3.4 招標(biāo)采購程序差異

國際金融組織貸款項目和外國政府貸款項目的招標(biāo)采購不同程序地受到貸款國/國際金融組織政策和我國對外關(guān)系的影響。國金和外貸項目的貸款方為外國政府（或其委托的金融機構(gòu)）或國際金融組織，項目實施過程中必然會在某些方面受到貸款國國內(nèi)政策和國際關(guān)系的影響，造成項目方案調(diào)整、項目延遲甚至取消的情況。以美國進出口銀行主權(quán)擔(dān)保貸款為例，美貸項目的實施程序為：完成招標(biāo)并與中標(biāo)人先行簽訂采購合同后，待中美雙方協(xié)商確定了貸款條件和貸款行并簽訂貸款協(xié)議后，采購合同方可生效實施。2016年，受美國國內(nèi)政策影響，美國進出口銀行主權(quán)擔(dān)保貸款停止，導(dǎo)致國內(nèi)很多美貸項目被迫延遲直至取消，或者轉(zhuǎn)而采用國內(nèi)資金進行采購。根據(jù)我國相關(guān)政策，利用國際金融組織貸款和外國政府貸款項目采用國際招標(biāo)方式采購的進口設(shè)備，可以享受免征關(guān)稅和進口增值稅的優(yōu)惠政策。近兩年，受中美之間加征懲罰性關(guān)稅事件的影響，我國對于部分美國進口產(chǎn)品加征懲罰性關(guān)稅，導(dǎo)致一些合同采購設(shè)備中包含相關(guān)被加征關(guān)稅的美國進口產(chǎn)品的國外貸款項目受到影響，業(yè)主單位需要就這些進口設(shè)備繳納額外的高額稅款，無疑增加了業(yè)主單位的成本。

4 國際金融組織、外國政府及金融機構(gòu)貸款項目招標(biāo)采購工作的改進建議

4.1 外部因素

（1）與貸款機構(gòu)不同的意識形態(tài)的背景。無論利用多邊國際金融組織貸款，還是利用雙邊外國政府及金融機構(gòu)貸款，由于援助性貸款的性質(zhì)，所以，各貸款機構(gòu)的主導(dǎo)理念和思路是解決招標(biāo)采購而來的產(chǎn)品和服務(wù)是“能用的”，也就是滿足“最低”需求;而我國傳統(tǒng)招標(biāo)采購的模式，尤其在我國目前日益增長的物質(zhì)條件得到滿足的情況下，我們的理念和思路也逐步變成了“好用的”“耐用的”。

（2）與貸款機構(gòu)的不同的采購導(dǎo)則/招投標(biāo)規(guī)則的矛盾。基于上述不同的背景，利用國際金融組織、外國政府及金融機構(gòu)貸款項目招標(biāo)采購工作的采購導(dǎo)則仍是使用“最低評標(biāo)價法”，而我國傳統(tǒng)模式采用的評標(biāo)辦法，更多的則是“綜合打分法”。僅就這一點，在評標(biāo)環(huán)節(jié)中，就與使用款項的項目單位和評標(biāo)專家的理念形成了沖突。

（3）貸款領(lǐng)域?qū)τ诃h(huán)境和社會責(zé)任的要求。為了貼合國際背景下對于環(huán)境保護越來越高的標(biāo)準(zhǔn)，各貸款機構(gòu)逐漸加強了對環(huán)境和社會責(zé)任的要求;而這一點，雖然在我國不斷宣傳和號召之下，普羅大眾都增強了環(huán)境和社會責(zé)任的意識，但在招標(biāo)采購環(huán)節(jié)中對此部分的應(yīng)答和評審仍然不足以達到貸款機構(gòu)的高標(biāo)準(zhǔn)。

（4）貸款機構(gòu)對于EHSH（環(huán)境、健康、安全體系）的要求。結(jié)合上述第三點的要求，各貸款機構(gòu)在招標(biāo)采購的環(huán)節(jié)中加入了對于EHSH（環(huán)境、健康、安全體系）的要求和考核，這對于國內(nèi)投標(biāo)人至項目單位來說，都是既熟悉又陌生的領(lǐng)域，“熟悉”在于國內(nèi)對此部分也是有ISO系列標(biāo)準(zhǔn)的。“陌生”在于將此部分納入招標(biāo)采購環(huán)節(jié)中的考核，有點無從下手，且投標(biāo)要求不能很好地體現(xiàn)出對于EHSH的理解。

4.2 內(nèi)部因素

（1）行政流程和貸款機構(gòu)采購流程的區(qū)別。我國傳統(tǒng)的招標(biāo)采購流程分為政府采購和非政府采購兩類，原則上，都需要進入當(dāng)?shù)氐恼少徎蛘吖操Y源交易中心等場所，也就是我們常說的“場內(nèi)交易”，而“場內(nèi)交易”要求招標(biāo)公告、招標(biāo)文件等的形式和內(nèi)容都要依照當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)規(guī)定，這時就會與國外貸款機構(gòu)的相關(guān)文件范本產(chǎn)生矛盾，包括準(zhǔn)備投標(biāo)文件的時限要求等具體事宜。

（2）評審規(guī)則的不同造成理念融合的困難。與上述第一條有同源而來的矛盾還包括評審過程中不同的評審理念和規(guī)則造成的巨大沖突。利用國際金融組織、外國政府及金融機構(gòu)貸款項目招標(biāo)采購評審原則都要遵循“最低評標(biāo)價法”，也就是在其他評審因素均實質(zhì)性滿足招標(biāo)文件的要求時，投標(biāo)報價的低價占有優(yōu)勢;而我國傳統(tǒng)招標(biāo)采購模式更為普遍的是使用“綜合打分法”，力求在實質(zhì)性滿足招標(biāo)文件的同時，選擇各個評審因素均有優(yōu)勢的結(jié)果。

（3）采購效率和經(jīng)濟效益的考慮。在利用國際金融組織、外國政府及金融機構(gòu)貸款項目招標(biāo)采購評審的過程中，如遇到需要澄清的事項，則會給與較長的合理時間供投標(biāo)人應(yīng)答，這就造成了評審過程的長時間中斷，以及對于“最低評標(biāo)價法”中惡意低價的應(yīng)對，都無法很好地體現(xiàn)采購效率和經(jīng)濟效益。而我國傳統(tǒng)的招標(biāo)采購模式在采購效率和經(jīng)濟效益方面，反而應(yīng)答迅速。

4.3 改進建議

結(jié)合上述的外部、內(nèi)部因素，并考慮實際操作中的規(guī)范動作，針對國際金融組織、外國政府及金融機構(gòu)貸款項目招標(biāo)采購工作的改進建議可以概況如下。

（1）為相關(guān)備案環(huán)節(jié)中的政府采購或者公共資源交易中心解釋、或者協(xié)助項目單位溝通利用國際金融組織、外國政府及金融機構(gòu)貸款項目和我國傳統(tǒng)模式在招標(biāo)公告、招標(biāo)文件、發(fā)售招標(biāo)文件的時限等環(huán)節(jié)的現(xiàn)實差異，以便尋求相關(guān)部門的理解。

（2）為招標(biāo)采購環(huán)節(jié)中的項目單位、評標(biāo)委員會等在評審環(huán)節(jié)，先行講解利用國際金融組織、外國政府及金融機構(gòu)貸款項目和我國傳統(tǒng)模式的評審環(huán)節(jié)的差異，包括采購導(dǎo)則中的不同理念、評審辦法、評審規(guī)則、澄清和補遺的處理、評標(biāo)報告的編制等。

（3）在開標(biāo)和評標(biāo)之間加入清標(biāo)的環(huán)節(jié)，也即在評標(biāo)委員會開展評審活動之前，由招標(biāo)代理和項目單位先行整理、核實投標(biāo)文件中的符合性檢查、初步評審、資格審查等文件，在評標(biāo)委員會到位時，即可對各投標(biāo)文件的響應(yīng)性有了初步的印象和反饋，可以大大提高采購效率。

（4）對于何種類型的問題需要進行澄清，應(yīng)該有初步的判斷。能夠在最快的合理時間內(nèi)解決的，不應(yīng)當(dāng)拖延，也即對于利用國際金融組織、外國政府及金融機構(gòu)貸款項目的評審規(guī)則在合規(guī)性的要求下，靈活處理一些非主要問題，對此的靈活應(yīng)對，將大大提高采購效率和經(jīng)濟效益，不造成無謂的資源浪費。

（5）對于在招標(biāo)采購環(huán)節(jié)中經(jīng)常性出現(xiàn)的普遍問題，在招標(biāo)文件編制環(huán)節(jié)或招標(biāo)文件發(fā)售環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)給予充分的認(rèn)知和預(yù)判，及時與貸款機構(gòu)、項目單位、潛在投標(biāo)人等環(huán)節(jié)做好充分的溝通和預(yù)告，能夠在一定程度上減少評審環(huán)節(jié)出現(xiàn)微小偏差和瑕疵，而造成效率低下。

5 結(jié)語

綜上所述，找出國際金融組織、外國政府及金融機構(gòu)貸款項目招標(biāo)采購工作的改進建議，我們需要先分析造成利用國際金融組織、外國政府及金融機構(gòu)貸款項目招標(biāo)采購工作與國內(nèi)招標(biāo)采購傳統(tǒng)方式不同的因素，正是這些因素和理念，導(dǎo)致了它們不同于傳統(tǒng)招標(biāo)采購模式，也正是我們需要在招標(biāo)采購工作中需要額外關(guān)注的環(huán)節(jié)。

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