“以人為核心”導向下的城市舊城改造規劃途徑探討

【摘要】黨的十八屆三中全會強調要“推進以人為核心的城鎮化”，舊城改造也需要從“以經濟為核心”的模式轉向更深層次的“以人為核心”的模式，更加重視滿足人的需求。本文從“以人為核心”的角度出發，以目標為導向，探索“以人為核心”導向下的舊城改造的本質及舊城改造過程中如何體現“以人為核心”。

【關鍵詞】新型城鎮化;舊城改造;以人為核心;本質

1、引言

2019年6月，李克強總理在主持召開的國務院常務會議上，部署了“推進城鎮老舊小區改造，順應群眾期盼改善居住條件”的行動。據各地初步摸查，目前全國需改造的城鎮老舊小區涉及居民上億人，面對舊城改造量大面廣，任務繁重的困境，如何保障城市的可持續發展，如何統籌好經濟建設與滿足人的需求，如何贏得群眾對舊改工作的支持？——“以人為核心”的舊改途徑是解決這些問題的關鍵。

2、“以人為核心”的舊城改造概念內涵及本質要求

2.1概念內涵

老城區是自然生長、歷史疊加的復雜有機體。一方面體現了一座城市的文化內涵和底蘊，城市的歷史文脈和人文精神，另一方面也反應了基礎設施落后，服務設施不全、環境設施缺乏的現實狀況。“以人為核心”旨在滿足人民對美好生活的向往，體現對人的尊重、關心、愛護和重視，切實保障人的各方面的權益，而舊城改造主要以提升老城區居民生活質量，城市品質，優化城市經濟、產業結構及土地存量開發為目標。

如果將“以人為核心”和“舊城改造”的內涵進行融合外延，“以人為核心”的舊城改造便是考慮怎樣滿足老百姓對美好生活的期待，又保留老百姓對一座城市的記憶和文脈;怎樣改造思考基礎設施和環境設施，切實提升老百姓的生活品質;怎樣在舊城改造中，做好拆遷、安置、規劃和建設等環節，贏得群眾的支持和理解;思考舊城改造既見“物”，又見“人”，實現經濟、社會和人的可持續發展。

2.2本質要求

舊城改造對推動我國城鎮化建設方面效果顯著，舊改地區，城市面貌煥然一新，對經濟建設也起到了積極作用。總結各地舊城改造經驗，我們可以發現，成功的舊城改造，基本形成了以“改善居住環境，優化產業結構，延續城市文脈，塑造城市空間”為導向的改造模式，體現了舊城改造的本質——“以人為核心”。

2.2.1改善人的生存環境

我國從實施舊城改造以來，改造方式、手段、思路等都在不斷發展變化。但是，舊城改造以改善人的生存環境的初衷始終未變：年久失修的危房得到修繕;亂搭亂牽的電力安全隱患得到消除;坑洼泥濘的道路得到修補;消防通道貫通，生命通道穩固，居民賴以生存的環境得到了極大改善。

2.2.2提升人的生活品質

老城區往往是因為基礎設施落后，行政辦公，醫療教育逐漸外遷，造成老城區的功能性衰落，生活在老城區的居民往往享受不到城市發展所帶來的成果。而舊城改造通常會根據實際情況，補充相應配套設施，居民生活、購物、就醫、入學的需求基本能得到滿足。同時，樹入園、地變綠，開窗有景，出門見綠;器材置、地變軟，抬腿可健身;路變硬、標識立，停車有規矩，出行有秩序;煤變氣、水變清，四季可洗塵;違建拆、通道亮，安全有保障;文物留、底蘊現，文脈可延續等等，與生活息息相關的生活環境得到極大改善，老城區從“老舊”迎來“新生”，居民生活品質明顯提升。

2.2.3滿足人的生產需求

舊城改造不僅是物質環境的改造，更是生產環境的改造。通過完成老城區功能轉型和升級，挖掘土地潛力，筑巢引鳳，引進企業，為居民自主創業創造條件，實現了居民在家門口就能就業的愿望。

3、“以人為核心”導向的舊城改造路徑與策略

3.1秉承“尊重前人，關懷今人，眷顧后人”的規劃理念，推動舊改人本思潮的回歸[6]

3.1.1尊重前人，是舊城改造的基礎

2019年4月15日，巴黎圣母院大火，見證了法國歷史，有著852年歷史的中軸塔在火中坍塌，無數人扼腕嘆息，或許直到這一刻，很多人才意識到文物古跡對一座城市的重要性。舊城區是建立在自然和歷史發展基礎上之上的，也是前人留給后人的財富，舊城改造要以保護為前提，加強對城市歷史文化的延續、加大對民族傳統的保護。只有在“尊重前人”基礎上的舊城改造，才是符合當前社會價值取向的改造。

3.1.2關懷今人，是舊城改造的核心

我國當前社會的主要矛盾已經變成了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國的經濟供應不錯，但是一些社會服務、公共服務卻大量的短缺，特別是老城區尤為突出。舊城改造規劃設計時，除了要充分尊重民意以外，也要發揮規劃師的“制衡”作用，在完善原住民及其他公眾對于功能，空間等的需求的基礎上，給予改造規劃新的詮釋與演繹，對騰出用地的利用方面，應積極向科技、教育、衛生等社會公共服務設施傾斜。

3.1.3眷顧后人，是舊城改造的關鍵

對于舊城改造，我們一定要慎重再慎重，要把舊城改造當成最后一次改造，千萬不能根據現有的習慣而做出輕率的推斷。一定要與未來科技進步、土地增值以及文化遺產價格等各種因素綜合起來考慮，一定要將改造區域與整個城市的發展定位結合起來，一定要以動態的，綜合的眼光編制改造規劃。

3.2凝聚最大共識，贏得群眾支持

3.2.1改造規劃開放化

上下水怎么改造，道路方磚怎么鋪設，密密麻麻的管線怎么入地，綠化怎樣恢復……舊城改造的目的就是為了改善居民的居住環境，涉及到方方面面的問題，都要得到最多數居民的支持。規劃要開放化，充分吸收群眾意愿，站在改造區域居民的角度，照顧到居民生存、生活和生產的各各方面，追求居民切身利益最大化。以此充分調動其積極性、主動性、實現改造意圖與意愿的高度統一。

3.2.2改造理念人性化

舊城改造的補償標準、政策、程序等在“陽光下”運行，確保居民的知情權、參與權和監督權，多層面接受居民監督，做到實事求是、程序合法，實現陽光改造[2]。

改造前期，在制定拆遷補償等相關配套政策時，向舊城區居民傾斜，在征地和拆遷過程中維護好拆遷戶利益;改造過程中，充分尊重被拆遷人，特別是對有抵觸情緒的征拆對象，要進行深入細致的溝通，耐心講解，禁止對其貼上“釘子戶”等帶有偏見傾向標簽;改造后期，對改造區域內弱勢和困難群體加大“結對幫扶”力度，形成對就業困難人員動態管理幫扶工作機制，確保就業困難人員“出現一個，認定一個，幫扶一個”，引導弱勢群體自主創業，自力更生，幫助其自我價值的實現。

3.2.3服務意識常態化

對于舊城改造而言，政府和居民是站在不同立場上相互博弈的主體，如果能更好的協調彼此的關系，或許能達到多贏的效果[3]。首先，參與舊城改造工作的干部要端正自己的心態和服務意識，只有把居民的利益放在首位，舊城改造才能贏得民心，要把舊城改造當作德政、民生工程來辦，而不能當作面子工程，政績工程去做;其次，要明確舊城改造為何要改、為誰而改、改造成什么樣子、怎樣去改[4]。最后，政府要掌握舊城改造各利益主體的平衡點，關鍵是不能偏離舊城改造的價值立場，也就是對公共價值的堅持及對弱勢群體的關注。以人為核心的舊城改造要傾聽民意、尊重民意，以真心換民心，把服務意識常態化，凝聚最大共識，才能贏得廣大群眾的大力支持。

3.3建構多維度考量體系，統籌好“物”與“人”的關系

從時間維度來講，舊城改造要對老城區的歷史脈絡，城市文化特色進行界定和梳理，先保護后開發，留住城市記憶，形成特色文化氛圍;從空間維度來講，舊城改造改造的是人的生存、生活和生產空間，改造過程中基礎設施安全可靠，公共服務設施布局合理，綠化景觀設施經濟實用，道路設施便利通暢，以方便居民生活為原則，進行系統性改造;從人的維度來講，舊城改造應著力打造人性化和具有親和力的空間，不但要保留城市底蘊，供人記憶，更要通過空間的打造，形成地方特色，吸引更多的人關注老城區，重新激發老城活力[5]。舊城改造在時間、空間和人三個維度缺一不可。

3.4引導發展社區服務，建立后續長效管理機制。

如果說“以人為核心”的舊城改造內涵是改造人的生存，生活和生產環境，那么引導發展社區養老、托幼、醫療、助餐、保潔等社區服務，就是舊城改造的外延。“以人為核心”的舊城改造需要以滿足居民需求為導向，建立舊城改造后續長效管理機制。

首先，完善服務網絡，積極開展社會救助和社會保障服務、再就業服務和社會幫扶服務，形成相互銜接、優勢互補、項目齊全的社區服務網絡體系。其次，充分利用現代信息技術，建立社區信息庫，提高服務針對性和效率性。再次，積極開展就業指導、法律援助、上門義診、輔助醫療、提供心理和文化輔導等社區保障服務。最后，實現舊城改造區域物業服務基本覆蓋，并且擴大標準化服務覆蓋范圍，提高標準適用性，逐步形成科學合理、層次分明、重點突出、能夠滿足舊城改造后續管理要求的標準化物業管理體系。

總結：

在“存量規劃”的今天，舊城改造以上升到國家空間發展戰略層面，舊城改造面對未來政策變更，規范調整，新技術新科技成果的應用，還有很多值得研究和創新的地方，但是“以人為核心”的原則在舊城改造只會越來越重視，作為規劃人，我們也應繼續探索，從更深層次，更廣度探索符合我國國情的舊城改造途徑。

參考文獻：

[1]何衛東，褚曉武.城市規劃應以人為本[J].江蘇城市規劃，2006，07.

[2]劉兆兵.以人為本，陽光拆遷—成都舊城改造模式淺析[J].現代城市研究，2005，01.

[3]田莉.搖擺之間：三舊改造中個體、集體與公眾利益平衡[J].城市規劃，2018，02.

[4]吳祖貴.舊城改造要以人為本[J].小城鎮建設，2005，01.

[5]程遠州，方敏.老城區，期待激發年輕態[N].人民日報，2016-03-17.

作者簡介：

晏正軍（1986-），男，湖南益陽人，漢族，本科，工程師，從事城市規劃。