西安市城中村改造模式研究

胡澤亮

【摘要】本文主要研究了西安市城中村改造的模式。首先，分析了西安市城中村的基本特征、形成原因和產(chǎn)生的問題。西安市城中村在土地利用、居民收入、人口構(gòu)成等方面具有城市的特征，在管理制度、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障等方面仍然表現(xiàn)出原有的農(nóng)村特征，在土地利用、公共設(shè)施、社會治安、村民文化素質(zhì)和社會觀念等方面存在諸多問題?！罢鞯夭徽鞔濉钡恼鞯夭呗?、城鄉(xiāng)二元管理體制、失地農(nóng)民爭取自身利益最大化的行為是西安市城中村形成的主要原因。其次，比較了西安市進(jìn)行城中村改造的三種主要模式。政府主導(dǎo)模式、開發(fā)商主導(dǎo)模式、村集體主導(dǎo)模式在改造主體、改造機制、優(yōu)勢和劣勢等方面存在差異。

【關(guān)鍵詞】西安市;城中村;改造;模式

1、西安市城中村的特征和形成原因

1.1西安市城中村的特征

城中村是位于城市建成區(qū)的農(nóng)村村落。從地理位置上看，這些農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)成為城市的一部分。但是從土地制度、戶籍制度、管理體制、經(jīng)濟組織、社會關(guān)系等方面來看，這些社區(qū)仍然保存著原有的農(nóng)村特征。2019年，西安市三環(huán)以內(nèi)的主城區(qū)分布著292個城中村。本文作者對西安市未央?yún)^(qū)草一村、浐灞區(qū)八家堡村等7個城中村進(jìn)行了走訪調(diào)查?？傮w來看，城中村在土地利用、居民收入、人口構(gòu)成等方面已經(jīng)表現(xiàn)出了非農(nóng)化的特征，而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村民社會保障、文化觀念、社會關(guān)系、管理制度等方面仍然保存著原來的特征。具體來看，西安市城中村具有以下特征：

（1）土地性質(zhì)屬于集體土地，土地利用以出租為主，存在超標(biāo)準(zhǔn)占用土地問題。（2）村民的收入來源主要包括兩類，一是土地和房屋出租產(chǎn)生的租金收入，二是村集體企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生的利潤分紅。（3）外來人口數(shù)量遠(yuǎn)超村民數(shù)量。與周圍的城市地區(qū)相比，城中村的房租相對較低，吸引了大量的外地打工人員前來居住，導(dǎo)致外來人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本村村民的數(shù)量。（4）城中村建筑密集，很多建筑存在質(zhì)量問題。位于市區(qū)的城中村呈現(xiàn)出高樓林立與平房混合的景觀特征，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和管理。（5）道路、電網(wǎng)、下水道等基礎(chǔ)設(shè)施落后。（6）戶籍、社會保障仍然保存農(nóng)村管理體制。

1.2西安市城中村形成的原因

城中村是伴隨著城市化的快速發(fā)展出現(xiàn)的，背后有著復(fù)雜的社會經(jīng)濟、管理體制和利益博弈的原因。西安市城中村的形成原因可以概括為以下三點：

（1）城市化的快速發(fā)展產(chǎn)生巨大的用地需求，“征用農(nóng)村耕地但是避開農(nóng)村居民點”的征地策略是城中村產(chǎn)生的直接原因。上個世紀(jì)90年代以來，西安市城市建成區(qū)面積迅速擴展，為了增加新的城市建設(shè)用地，西安市政府不斷征用主城區(qū)周圍的農(nóng)村集體土地。對于征收成本低的農(nóng)村耕地，政府進(jìn)行了征收;對于征收成本比較高的農(nóng)村村落，政府沒有進(jìn)行征收，這就是“征地不征村”的征地策略。這直接導(dǎo)致了大量農(nóng)村村落被包圍在城市建成區(qū)內(nèi)。

（2）城中村背后的制度原因是城鄉(xiāng)二元管理體制。在我國，農(nóng)村村民屬于農(nóng)業(yè)人口，城市居民屬于非農(nóng)業(yè)人口。我國政府對農(nóng)村村民和城市居民進(jìn)行分類管理，其中的差別體現(xiàn)在很多個方面。在社會保障方面，農(nóng)村村民尚未完全納入國家的社會保障體系。另一方面，我國的城市社區(qū)由社區(qū)居民委員會進(jìn)行管理，管理經(jīng)費納入政府財政支出;農(nóng)村社區(qū)實行村委會管理體制，政府部門不負(fù)責(zé)其管理經(jīng)費，由村集體自籌經(jīng)費。由于城中村尚未進(jìn)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，仍然實行村委會管理體制，城市管理部門難以對城中村進(jìn)行應(yīng)有的監(jiān)督管理，導(dǎo)致城中村建設(shè)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于周圍的城市地區(qū)。

（3）城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民爭取自身利益最大化的行為也促成了城中村的形成。一方面，隨著耕地被政府征收，城中村村民已經(jīng)無法依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植維持生活，不得不尋找新的收入來源。另一方，隨著城區(qū)范圍的擴張，村莊的區(qū)位優(yōu)勢開始顯現(xiàn)出來。村莊的區(qū)位優(yōu)勢所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益成為失地農(nóng)民最大的利益寄托?！罢鞯夭徽鞔濉辈粌H是政府最小化征地成本的理性選擇，也是失地農(nóng)民最大化自身利益的理性選擇。

2、對城中村進(jìn)行改造的必要性

城中村在土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治安等方面存在諸多問題，嚴(yán)重制約著城市的健康發(fā)展，迫切需要進(jìn)行有效的升級改造。結(jié)合作者的實地調(diào)查，西安市城中村的問題主要體現(xiàn)在以下四個方面：

首先，城中村的土地利用未能實現(xiàn)效率最大化。從地理位置上看，城中村已經(jīng)是城市的一部分，這些城中村擁有大量的土地面積，區(qū)位優(yōu)勢非常明顯。對城中村進(jìn)行改造可以充分挖掘土地的市場價值，釋放更多的城市建設(shè)用地，滿足城市發(fā)展的土地需求。

其次，城中村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，景觀環(huán)境差，嚴(yán)重影響居民的生活質(zhì)量和城市形象。在城鄉(xiāng)二元管理體制下，城市政府對城中村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資嚴(yán)重不足，城中村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠村集體進(jìn)行，這造成了城中村道路、排水、衛(wèi)生、教育、文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，降低了居民的居住質(zhì)量和生活水平。

再次，城中村存在大量的社會治安問題，影響社會和諧穩(wěn)定。由于相對較低的房租價格，城中村吸引了大量外來務(wù)工人員租房居住，也吸引了很多本地的低收人群，造成城中村人口流動頻繁、魚龍混雜。

最后，城中村村民文化素質(zhì)和社會觀念難以真正融入現(xiàn)代城市。城中村村民的文化程度相對較低，難以具備城市就業(yè)所需的專業(yè)技能和工作經(jīng)驗。城中村村民還沒有生活方式和文化觀念上融入城市生活，與城市居民存在一定的隔閡。

3、西安市城中村改造概況

2007年，西安市主城區(qū)分布著624個城中村，這些城中村都需要進(jìn)行升級改造。2007年，西安市成立了城中村改造辦公室，全面啟動城中村改造工作。城中村改造就是通過土地征用、房屋拆遷、村民安置、資產(chǎn)處置、村民身份和社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)化等方式對城中村進(jìn)行改造的過程。

自從全面啟動城中村改造以來，按照改造思路的不同，西安市城中村改造可以分為兩個歷史階段：第一，以“政府主導(dǎo)、市場運作”為主的階段（2007-2014年）。在該階段，西安市政府掌握全市改造工作的主動權(quán)，西安市城改辦負(fù)責(zé)全市改造工作的監(jiān)督和管理，各區(qū)城改辦負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)改造工作的組織和管理;同時注意發(fā)揮市場機制的作用，吸引開發(fā)商參與到改造工作，發(fā)揮開發(fā)商的資金優(yōu)勢和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢。第二，以“政府主導(dǎo)、政府投資”為主的階段（2014年以來）。在這個階段，政府仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用，改造資金轉(zhuǎn)為政府投資為主。政府成立改造建設(shè)公司，完成城中村改造的各個具體環(huán)節(jié)，同時吸引市場資金進(jìn)入到改造工作。

4、西安市城中村改造的主要模式

城中村的改造過程涉及到多個方面，主要包括政府發(fā)揮的角色和作用、改造主體由誰承擔(dān)、如何籌集充足的改造資金、如何確定合適的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)、如何穩(wěn)妥推進(jìn)拆遷工作、如何變更原有的土地性質(zhì)、如何變更原有的農(nóng)村管理體制等等。在西安市十多年的城中村改造實踐中，根據(jù)改造主體的不同，主要存在三種改造模式：政府主導(dǎo)模式、開發(fā)商主導(dǎo)模式、村集體主導(dǎo)模式。本章對這三種模式的優(yōu)勢、劣勢和適用情況進(jìn)行詳細(xì)的對比分析。

4.1政府主導(dǎo)的改造模式

在這種模式下，政府既是城中村改造的設(shè)計者，也是城中村改造的開發(fā)者，政府成為完成改造工作的主體。作為城中村改造的設(shè)計者，政府根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃對城中村改造進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計，決定城中村改造的進(jìn)程、范圍和具體方案，自上而下地推進(jìn)城中村改造的各項工作。作為城中村改造的開發(fā)者，政府綜合利用財政手段和其他行政手段，解決城中村改造的資金問題，直接負(fù)責(zé)城中村改造的建設(shè)規(guī)劃、拆遷補償安置、資金管理、房屋建設(shè)和買賣等工作，解決城中村村民的身份轉(zhuǎn)變和社會保障安置等一系列問題。舉例來說，西安市浐?生態(tài)區(qū)、曲江新區(qū)的改造工作采用了這種模式。

這種模式的主要特點在于，在城中村改造的過程中，政府可以充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和規(guī)劃引領(lǐng)作用。例如，在城中村改造之前，政府可以對該區(qū)域進(jìn)行總體的規(guī)劃和布局，對城中村周圍地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和綜合治理，從而提升城中村土地的經(jīng)濟價值。在城中村土地出讓時，可以吸引更多的地產(chǎn)開發(fā)商前來投資，確保城中村改造的順利完成。在這種模式下，政府要負(fù)擔(dān)城中村改造的相關(guān)成本，包括拆遷安置補償、村民就業(yè)安置等。另一方面，改造完成之后，政府可以獲得一定數(shù)量的土地儲備，土地儲備可以進(jìn)行拍賣，產(chǎn)生的土地出讓金形成了政府完成改造工作的收益。

4.2開發(fā)商主導(dǎo)的改造模式

由于城中村改造通常需要大量資金，單純依靠政府部門可能無法完成城中村改造任務(wù)。為了解決城中村改造面臨的資金問題，可以吸引開發(fā)商加入改造工作，發(fā)揮開發(fā)商的資金優(yōu)勢和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢。在這種模式下，政府部門負(fù)責(zé)制定城中村改造的總體設(shè)計，提供一些優(yōu)惠的房地產(chǎn)開發(fā)政策吸引開發(fā)商加入，通過招標(biāo)確定城中村改造項目的改造主體資格。獲得改造主體資格的開發(fā)商通過各種渠道籌集改造資金，完成拆遷補償、回遷安置以及土地開發(fā)建設(shè)等環(huán)節(jié)。與政府主導(dǎo)模式相比，政府部門不再承擔(dān)開發(fā)者的角色，而是發(fā)揮宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)引導(dǎo)的作用。在西安市十多年的城中村改造實踐中，這種模式是最普遍、最常用的模式。

在這種模式下，開發(fā)商與城中村村民成為改造利益博弈的雙方，開發(fā)商希望降低拆遷安置補償標(biāo)準(zhǔn)，村民則希望提高拆遷安置補償標(biāo)準(zhǔn);開發(fā)商與政府之間的關(guān)系仍然體現(xiàn)為土地財政，開發(fā)商獲得了開發(fā)用地，政府部門獲得了土地出讓金。

4.3村集體主導(dǎo)的開發(fā)模式

這種模式的主要特點表現(xiàn)為三個方面：首先，政府的作用是提供改造指導(dǎo)，有針對性地提供一些政策優(yōu)惠和政策便利，同時對城中村改造工作進(jìn)行行政監(jiān)督。同時，具體的改造方案不由政府決定，而是由村集體來進(jìn)行協(xié)商和決策并且發(fā)揮主導(dǎo)作用，這是一種自下而上的改造模式。其次，政府不提供財政支持或者只提供少量的財政支持，改造資金需要由村集體和村民通過自己的途徑進(jìn)行籌集。最后，村集體或村集體成立的改造公司成為城中村改造的開發(fā)者，需要完成改造工作的各項流程，如房屋拆遷、村民安置、商品房的開發(fā)建設(shè)、以及村民回遷等等。完成這些工作之后，村集體將剩余的商品房對外出售，回籠資金可以用于繼續(xù)改造或者基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與其他兩種改造模式相比，這種模式不需要開發(fā)商的參與。村集體與政府之間是一種協(xié)商與博弈的關(guān)系，村集體自主進(jìn)行拆遷、改造和回遷，政府提供相應(yīng)的指導(dǎo)和政策優(yōu)惠?？傮w來看，在西安市城中村改造工作中，采用這種模式相對較少，如蓮湖區(qū)李家莊改造項目。

4.4三種模式之間的比較

通過上文可以發(fā)現(xiàn)，三種改造模式的差異表現(xiàn)在改造主體、改造機制、優(yōu)勢、劣勢等方面，如表1所示。綜合來看，如果政府的財政能力或者融資能力較強、城中村改造有很強的公共目的（如進(jìn)行市政類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）、可供商業(yè)開發(fā)的土地較少，適合采用政府主導(dǎo)的改造模式;如果政府和村集體無力負(fù)擔(dān)改造資金、可供商業(yè)開發(fā)的土地較多，可以采用開發(fā)商主導(dǎo)模式;如果村集體的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，融資能力較強，同時具有較強的土地和房地產(chǎn)開發(fā)能力、可供商業(yè)開發(fā)的土地較多，可以采用村集體主導(dǎo)模式。

5、西安城中村改造模式總結(jié)

西安市城中村在土地利用、居民收入、人口構(gòu)成已經(jīng)表現(xiàn)出了非農(nóng)化的特征，而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障、文化觀念、管理制度等方面仍然表現(xiàn)出原有的農(nóng)村特征。西安市城中村形成的原因主要有三個，第一是“征地不征村”的征地策略，第二是計劃經(jīng)濟時代形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會體制，第三是失地農(nóng)民爭取自身利益最大化的行為等。西安市城中村在土地利用、公共設(shè)施建設(shè)、公共治安、村民文化素質(zhì)和社會觀念等方面存在諸多問題，必須對其進(jìn)行有效的改造。

西安市城中村改造的主要模式包括政府主導(dǎo)模式、開發(fā)商主導(dǎo)模式、村集體主導(dǎo)模式。上述的三種改造模式在改造主體、改造機制、優(yōu)勢和劣勢等方面存在差異。如果政府的財政能力較強，城中村改造有很強的公共目的，適合采用政府主導(dǎo)的改造模式。如果政府和村集體無力負(fù)擔(dān)改造資金、可供商業(yè)開發(fā)的土地較多，適合采用開發(fā)商主導(dǎo)模式。如果村集體不但具有較高的經(jīng)濟發(fā)展水平和較強的融資能力，而且具有較強的土地和房地產(chǎn)開發(fā)能力，可以采用村集體主導(dǎo)模式。在對西安市王家棚村進(jìn)行改造過程中，采用了開發(fā)商主導(dǎo)模式。在這種模式下，開發(fā)商的資金實力和專業(yè)水平將影響城中村改造的進(jìn)度和質(zhì)量，政府政策對開發(fā)商參與改造的積極性有很大影響。

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