美國防部吸引非傳統承包商進入軍品市場的利器

李宇華 張代平 魏俊峰 袁政英

摘要：其他交易授權（OTA）合同是美軍吸引和激勵非傳統承包商進入軍品市場的重要制度。作者應用管理學、情報學、系統分析理論和方法，研究分析了其他交易授權合同的時代背景、政策制度設計、運行機制、生態構建等方面的做法和經驗，提出了三方面啟示建議。

關鍵詞：其他交易授權合同；采辦管理；合同管理；技術聯盟

其他交易授權（OTA）合同作為一種非常規的交易締約模式近幾年在美國防部大行其道，成為美軍吸引和激勵非傳統承包商，特別是中小創新企業進入軍品市場的重要制度和合同方式，在美軍高超、人工智能、導彈防御等高技術快速研發和裝備采辦領域發揮了重要作用，其在時代背景、政策制度設計、運行機制、生態構建等方面的做法和經驗，值得研究借鑒。

一、冷戰的產物，在第三次抵消戰略下以創新發展

其他交易授權合同是指美國會授權，允許聯邦機構采取除傳統合同、資助或合作協議外的另一類締約方式開展的交易活動。它不必遵守《聯邦采辦條例》等政府法規的繁瑣要求，采取一事一議的方式由協議雙方談判簽訂，具有對承包商資質要求少、簽訂程序簡便靈活、協議履行快捷高效等特點。

其他交易授權合同創立于1958年的冷戰時期，為應對當時唯一戰略競爭對手蘇聯航天領域高科技高速發展威脅，美國國會首次賦予國家航空航天局（NASA）簽訂其他交易授權合同的權力，可以采用不受傳統采辦法規制度限制的采辦方式和合同方式，快速發展美國軍事和民用航天技術，以對抗蘇聯的航天科技發展。1989年，美國會授權國防部高技術管理機構DARPA使用研究類其他交易授權合同，加速高技術項目研發進程，標志著美國防部開始引入這種締約方式。1996年，國會把其他交易授權合同的范圍擴大到整個國防部。很長一段時間內，國防部使用其他交易授權合同的金額和協議數量規模都很小。

自2015年國防部實施第三次“抵消戰略”以來，尤其是近幾年在應對中、俄等大國競爭的背景下，為全面提升高技術研發與國防采辦效率，美國開展大量使用其他交易授權合同，2015年國會將其他交易授權合同從暫時性立法授權轉變成永久性立法授權，2018年國防授權法又規定科技研究類和原型樣機類項目視情優先考慮采用其他交易授權合同簽約。據統計，從2015財年到2019財年，國防部采用其他交易授權合同的原型樣機類合同金額從9.5億美元增長到77億美元，增長了712%，且在新品研發上絕大多數都采用了“其他交易授權”原型研發合同。從合同類型來看，約82%的其他交易授權合同開支投向研發領域，產品和服務類其他交易授權合同開支則分別增長了124%和280%，增幅明顯。

總之，其他交易授權合同有產生和發展的時代背景，是冷戰大國航天科技領域競爭的產物，之后在國防部一些特殊的領域和部門試點，近年來在第三次抵消戰略、全方位應對中國高科技飛速發展時代背景下，在全軍范圍內得以廣泛應用，并有了創新發展。

二、突破傳統采辦制度限制，廣泛吸引創新力量

長期以來，非傳統承包商進入國防科技領域和軍品市場面臨著國防專用成本審計系統、繁瑣流程以及知識產權歸屬三大障礙。使用其他交易授權合同，國會立法授權各部門，直接突破了這些制度障礙，旨在最大范圍的吸引民間創新企業。

一是突破了成本制度和簽訂流程限制。傳統國防部合同簽署必須遵守《聯邦采辦條例》和《聯邦采辦條例國防部補充條例》以及國防部其他的相關規定，這些政策制度專業性強，法規內容復雜，程序繁冗，專業人員都很難稿清楚，使眾多非傳統承包商望而卻步。美國會授權國防部在使用其他交易時，可以不必遵守上述規定，具體條款與承包商協商確定，國防專用成本審計系統是否建立也可與承包商進行協商。因此簽訂周期大幅縮短，一般只需要一個月左右。

二是突破了知識產權制度限制。知識產權是企業勢必捍衛的命根，原有采辦環境下，美國防部有時會要求企業放棄知識產權，并轉交給其他企業，以降低采辦成本，這成為眾多非傳統承包商拒絕國防部合同的最大因素。除了在其他交易授權合同上給予靈活性以外，2019年10月16日國防部還發布第一份專門針對知識產權的國防部指示DODI5010.44《知識產權的獲取與許可》，指令要求國防部采辦助理國防部長負責國防部知識產權獲取、許可和管理政策和指導方針的制定和實施，提出建立國防部知識產權服務小組，強調尊重和保護私營部門的知識產權，并以公平合理的價格獲取必要的知識產權交付物和相關的許可權。這份指示與其他交易授權合同疊加使用，勢必成為加速非傳統承包商進入國防科技領域和軍品市場的一針“強心劑”。

三、采用靈活多樣的機制策略，激發企業創新活力

在其他交易授權合同的具體實施環節上，國防部也做出了明確而且富有靈活性的規定，采用多樣的運行機制和采辦策略，確保其他交易授權合同不背離國防部的初衷，吸引非傳統承包商進入軍品市場，將最新的民用創新技術轉化為作戰能力，同時又不失彈性和靈活性。

一是承包商選擇策略上重點針對非傳統承包商。國防部規定使用其他交易授權合同必須符合以下四種情況：一是至少有一家非傳統國防承包商或非營利性研究機構作為項目的核心參與者；二是所有重要參與者都是小企業或非傳統承包商；三是原型開發項目總成本的至少三分之一來自非政府來源的資金；四是國防采辦執行官認為可以使用其他交易授權合同的情況，但必須做出書面說明。2016到2018財年國防部總共簽署了1250個其他交易授權合同，其中88%授予了非傳統承包商或非營利性研究機構。盡管也有11%的協議授予了傳統承包商，例如洛克希德·馬丁公司、洛克達因公司等，其他都以第三種情況，即承擔三分之一以上的項目成本，但是其分包商中都有非傳統承包商或非營利性研究機構重度參與。

二是靈活選擇競爭策略，兼顧效率與公平。傳統國防部合同都必須遵守 1984年《合同競爭法》的相關規定，使用其他交易授權合同的項目盡管可以不必遵守上述規定，但國防部2017年1月發布的《原型樣機項目其他交易指南》中明確：使用其他交易授權合同的項目仍然需要遵守競爭和公平的原則，在協議簽署過程中要充分考慮競爭。2016到2018財年國防部總共簽署72億美元的其他交易授權合同，其中69%為非競爭，競爭比例不高的主要原因是在原型樣機類其他交易授權合同對后續生產做出規劃的前提下，承包商完成原型樣機類協議后，無需再競爭即可直接進入后續生產，此舉雖然在生產環節不符合公平競爭原則，但可極大節約資金、時間及人員成本。

三是采用靈活的合同評審策略，降低項目風險。國防部規定合同簽署之前，都需經過評審，使用其他交易授權合同的項目也不例外。但是對于如何評審，國防部目前還沒有統一明確的規定。各部門根據項目不同情況，都制定了各自靈活的規定。例如空軍研究實驗室和DARPA規定協議簽署官員需要制定采辦規劃文件，文件內容包括預計成本、項目目標和進度，以及申請經費類型和金額等。空軍研究實驗室還要求一個120億美元的其他交易授權合同制定一個制造程序文件以降低生產風險。DARPA則要求對于沒有競爭的其他交易授權合同，簽署協議的官員需要以備忘錄形式說明理由，證明不采取競爭能夠節約成本或是促進技術創新。

四、組建各種技術聯盟，培育科技創新生態

國防工業基礎是一個大“生態系統”，眾多意欲進入國防科技領域和軍品市場的企業的就是這個“生態系統”中的土壤，組建其他交易技術聯盟，使進入國防科技領域和軍品市場的企業基數加大，生態系統土壤的營養就更加充足，可能提供給國防部的創新技術就越多。

為了廣泛吸引民用創新企業，美國防部授權第三方公司組建針對某一技術領域的企業聯盟，如機器人或人工智能，企業以會員制形式加入聯盟，第三方公司作為中介管理機構一方面為企業提供進入國防科技領域和軍品市場的各種相關服務，如組織培訓、交流、協議條款建議商討等，另一方面作為國防部的總代理商，發布其他交易的項目建議書（招標書）、為國防部挑選適合的企業，以及進行經費支付等。為了吸引更多中小企業加入，國防部授意聯盟對中小企業的會費還給予優惠和減免。截止2020年2月，美軍共創建了30個其他交易聯盟，覆蓋陸、海、空、天、網、電、系統架構、能源、醫學、訓練、制造等領域，主要由先進技術國際公司（ATI）、聯盟管理集團（CMG）、國家制造科學中心（NCMS） 等管理，其中先進技術國際公司管理的聯盟數量和規模最大，截至2019年9月其總會員數已達298個，其中87%為非傳統承包商。2016財年到2018財年，國防部簽署的72億美元其他交易授權合同，有49%通過先進技術國際公司授予了其聯盟中的企業。

總之，技術聯盟在美國防科技創新發展中的地位正日益提升，各類技術聯盟不僅推動了創新成果的軍地轉移轉化，還帶動了科技和產業的發展，帶來顯著的軍事和社會效益。

五、與“中間層采辦”相互配合，加速創新技術轉化應用

“中間層采辦”是美國防部2016年以來開始探索的一種創新采辦方法，在2020年1月國防部發布的新版5000.02指示《適應性采辦框架的運行》中被列為國防部正式采辦程序。主要通過快速原型開發和快速部署兩種途徑實現技術向能力的快速轉化。快速原型開發力爭在5年內制造出可以在作戰環境下進行演示驗證的原型原型樣機；快速部署力爭在6個月內能夠生產，5年內完成部署。例如美空軍高超聲速常規打擊武器（HCSW）采用快速原型開發，2018年4月簽署合同，2019年3月就完成了初步設計審查，2019年6月進行了首次飛行試驗，預計2022財年就能實現初步作戰能力。

其他交易授權合同與“中間層采辦”相互配合，將把美國防采辦送上“急速快車道”。采辦程序與合同簽訂是美國防采辦系統中最核心的組成部門，在整個采辦鏈條中占據決定性地位。采辦程序與合同簽訂的周期直接決定了整個采辦項目的周期。美國防部過去幾十年來平均8年的采辦周期和18個月的合同簽訂周期倍受詬病，專家稱“采辦完成的同時裝備已經落后”。其他交易授權合同與“中間層采辦”的大膽改革，可以說在很大程度上解決這一頑疾。盡管并不是所有采用中間層采辦項目都必須使用其他交易授權合同，但是可想而知，同時采用“中間層采辦”和其他交易授權合同的項目，其采辦項目周期將縮短到驚人的地步。

參考文獻

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[6]DOD Other Transactions Guides，January 2017

[7]DOD Other Transactions Guides，November 2018

（作者簡介：李宇華，軍事科學信息研究中心，副研究員，研究方向為情報研究，國防采辦管理研究與國防科技管理研究；張代平，軍事科學信息研究中心，研究員，研究方向為情報研究，國防科技與國防采辦管理與政策法規研究；魏俊峰，軍事科學信息研究中心，副研究員，研究方向為情報研究，國防科技與國防采辦管理與政策法規研究）