少數民族地區扶貧績效評估

林海華 林海英 包家辰

摘要：現階段我國扶貧工作的重點是從精準扶貧向精準脫貧的推進，少數民族地區作為打贏脫貧攻堅戰“最后的堡壘”，其扶貧績效的好壞決定能否實現如期脫貧。因此，對少數民族地區進行績效評估十分關鍵。以少數民族地區的貧困特征為切入點，結合少數民族地區實際，構建扶貧績效和貧困程度評估指標體系，運用因子分析法，利用內蒙古自治區的數據對少數民族地區貧困程度和扶貧績效進行評估。結果表明，家庭收支能力低和健康保障不夠是導致已脫貧貧困縣返貧的主要原因。不同貧困程度的貧困縣致貧原因不同。較貧困地區的致貧原因主要為家庭收入較低、生態建設能力弱;深度貧困地區的致貧原因主要為基礎設施建設投入力度不夠和健康保障能力薄弱。因此，為防止脫貧縣返貧，持續鞏固脫貧攻堅的成果，致力于未脫貧貧困縣的如期脫貧，提出高質量打贏脫貧攻堅戰的對策建議，期冀為少數民族地區攻克脫貧攻堅“最后的堡壘”提供重要的指導和借鑒。

關鍵詞：少數民族地區;精準扶貧;扶貧程度;扶貧績效;評估

中圖分類號： F323.8文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2021）05-0018-06

改革開放以來，減少貧困一直是政府和人民關注的核心，也是世界未來發展的重要目標。近年來，扶貧工作作為我國的重點工作之一，取得的成效顯著。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》及《中國農村貧困監測報告（2018）》的內容顯示，2017年的貧困線為2 952元，比2011年提高了416元。依據此標準，農村貧困人口從2011年的 12 238 萬人減少到2017年的3 046萬人，貧困發生率從12.7%下降到3.1%。自2012年年末至今，貧困人口數逐年遞減，且農村減貧人口數年均千萬以上，實現了“東部地區率先脫貧、中部地區逐步脫貧以及西部地區貧困人口全面下降”的良好局面。截至2017年年底，西部地區的農村貧困人口數下降幅度較大，高達679%，農村貧困發生率大幅度下降，從2012年末的17.6%下降至5.6%。目前，少數民族地區 （別稱“民族八省區”）作為西部地區扶貧的重點和難點，自2014年以來，農村貧困人口減貧速度不斷加快，截至2017年年底高達26.9%。民族八省區的貧困人口由2016年的1 411萬人減少至2017年的1 032萬人，下降幅度較大，高達66.9%。自2012年以來，民族八省區農村貧困發生率大幅度下降，截至2017年年底，農村貧困發生率下降至69%，與2012年相比，年均下降2.8%，累計下降14.2%。然而，少數民族地區的致貧、脫貧工作仍存在一定的復雜性和特殊性，是打贏脫貧攻堅戰“最后的堡壘”。目前，全國貧困人口的33.3%居住在民族八省區，14個集中連片特困區中有 11 個在民族八省區，且少數民族地區涵蓋了全部深度貧困的“三區三州”。可見，創新高效地實現少數民族地區的精準扶貧以及評估精準扶貧工作實施效果的方式就是進行扶貧績效評估，精準識別真偽貧困縣和扶貧對象，對少數民族地區的扶貧效果進行綜合評價，從精準扶貧實現精準脫貧[1]。因此，構建少數民族地區扶貧績效評估指標體系和貧困程度評估體系，科學有效地評估精準扶貧的效果，對少數民族地區攻克脫貧攻堅“最后的堡壘”具有重要的推動作用。

1 文獻綜述

學者們對少數民族地區扶貧問題進行了定性與定量研究，針對少數民族地區精準扶貧定性方面的研究，汪三貴等提出少數民族地區扶貧開發工作中存在的問題和對策建議;董永波等提出少數民族地區精準扶貧的路徑選擇;陸春萍等提出少數民族地區精準扶貧模式的戰略選擇。而針對少數民族地區精準扶貧定量方面的研究，楊浩等以四川高原藏區和涼山彝區貧困縣為例，從經濟發展、社會效益和生態環境等方面構建精準脫貧評價指標體系，對少數民族地區的脫貧進程進行定量評價[9];劉傳熙等以廣西壯族自治區巖茶鄉龍臺村為例，從農村經濟發展、農村生態發展、生態環境改善和村“兩委”建設等方面構建精準扶貧績效評價指標體系，開展扶貧績效定量評價[10]。綜合已有文獻可知，大多數研究集中在精準扶貧開發工作的對策建議和發展模式上，對精準扶貧績效進行定量評價的研究較少，且少有針對不同貧困程度評價少數民族地區扶貧績效方面的研究。因此，本研究以貧困程度與扶貧績效評價的相關理論為基礎，依據少數民族地區的貧困特征，構建扶貧績效評價指標和貧困程度評價指標體系，并以內蒙古自治區（簡稱內蒙古）為例，運用因子分析法，對少數民族地區的貧困程度與扶貧效果進行評估，并提出高質量打贏脫貧攻堅戰的政策啟示，進而實現如期全面脫貧。

2 少數民族地區扶貧績效評估指標體系的構建

2.1 指標體系構建

目前關于貧困程度的評估方法應用較多的有瓦茨貧困測度方法（Watts方法）及雙臨界值貧困測度方法（AF方法），這些方法的數據來源主要通過實地調查獲取。由于我國少數民族地區分布廣，受人力、物力、財力等限制，使用這2種方法進行評估存在一定的困難。因此，本研究結合少數民族地區貧困人口的特征，通過績效評估的相關理論（如人力資本理論、收入分配理論、經濟關系相關理論、貧困評估理論等），重點挖掘少數民族地區貧困人口自身的脫貧能力和發展能力，從經濟、交通、教育、人力資源[9]、生態文明建設[10]、信息化等視角構建貧困程度評估指標體系，從經濟效益、社會效益、生態效益[11]3個方面構建扶貧績效評估指標體系。

2.1.1 構建貧困程度評估指標體系

貧困指標體系主要從基礎資本貧困、人力資本貧困、信息資本貧困、生態資本貧困4個方面，共構建4個一級指標和22個二級測量指標（表1）。

2.1.1.1 基礎資本貧困

經濟貧困作為貧困的根源，是基礎資本貧困中最關鍵的貧困指標。而隨著人們對生活質量的要求越來越高，交通基礎設施建設的覆蓋程度也越來越重要。因此，基礎資本貧困主要涵蓋人均耕地面積、公路里程數等5個二級指標。

2.1.1.2 人力資本貧困

一般而言，人力資本貧困主要揭示貧困問題和致貧原因。人力資本貧困指標主要從貧困人口的受教育程度、身體健康狀況、能力素質等方面構建教育支出、新農合未覆蓋率、農業機耕總動力等9個二級指標。

2.1.1.3 信息資本貧困

信息化普及程度、信息化基礎建設等是測量信息資本貧困的主要測量指標。信息資本貧困主要由移動電話用戶數、郵政業務量等4個二級指標組成。

2.1.1.4 生態資本貧困

生態文明建設情況、生態環境保護情況等是衡量生態資本貧困的主要方面，生態資本貧困指標主要由營造林面積、節能環保支出占總財政支出比等4個二級指標組成。

2.1.2 構建扶貧績效評估指標體系

本研究基于少數民族地區貧困特征，結合王碧玉等關于農村反貧困評價指標體系，構建少數民族地區的扶貧績效評價指標體系。指標體系主要是由經濟效益、生態效益、社會效益3個一級指標組成，由人均GDP、人均糧食擁有量等9個二級指標構成（表2）。

2.2 數據來源及研究方法

2.2.1 數據來源

本研究主要選取內蒙古自治區的數據，以內蒙古調整前的31個貧困縣為研究對象，原因在于內蒙古自治區在少數民族地區貧困縣的退出方面作出了榜樣。截至2020年3月，內蒙古的31個貧困縣已經全部成功“摘帽”，說明內蒙古的扶貧開發工作效果顯著，精準扶貧和脫貧攻堅工作走在了其他少數民族省份的前列，有可供其他少數民族地區借鑒的經驗。

指標體系中涉及的人均GDP、人均糧食擁有量、人均耕地面積、人均農作物播種面積、新型養老保險覆蓋率、非農業勞動力數量、節能環保支出占總財政支出比是根據2019年《內蒙古統計年鑒》和《中國縣域資料》的相關數據計算所得。飼養牲畜數、人均可支配收入、衣著消費支出、文化消費支出、農業增加值、居民儲蓄存款余額、公路里程數、R&D經費支出、中等職業學校在校人數、教育支出、衛生機構床位數、老人社會福利機構數量、農業機耕總動力、移動電話用戶數、固定電話用戶數、互聯網用戶數、郵政業務量、設施農業占地面積、營造林面積、機收面積等指標的數據來自2019年《內蒙古統計年鑒》和《中國縣域資料》。綠色植被覆蓋率、森林覆蓋率、貧困發生率、新農合未覆蓋率等數據來源2019年內蒙古扶貧工作報告及各旗（縣）政府工作報告。

2.2.2 研究方法及步驟

少數民族地區扶貧工作是一項系統工程，對于貧困程度和扶貧績效的評估是復雜的、多層級的、多要素的綜合評估。在研究方法的選取上要能夠對比分析相關指標對各個貧困縣的影響程度，客觀地對內蒙古的31個貧困縣的貧困程度和扶貧績效進行排名，并確定其貧困程度和扶貧效果。而因子分析法恰好能夠根據數據特征，客觀有效地對數據進行比較分析，通過因子降維處理，確定評價指標中影響少數民族地區各個貧困縣貧困程度和扶貧績效的因子排名。因此，本研究選取因子分析法作為少數民族貧困程度評估和扶貧績效評價的方法。

2.2.2.1 數據檢驗

為了驗證采用因子分析法對貧困縣的貧困程度和扶貧績效進行評估的科學性和合理性，本研究運用KMO檢驗和Barlett球形度檢驗判斷選取的指標數據使用因子分析的適應性。一般而言，KMO的值取值在0.6以上，表示該指標數據適合采用因子分析進行數據分析;而低于0.6，則表示不適合。

2.2.2.2 因子命名

依據特征值≥1，累積貢獻率越接近100%（一般要求大于等于80%）的原則提取公因子[13]，進而確定公因子數。利用旋轉后的載荷矩陣中的載荷值清晰地解釋每個因子，篩選出每個指標所屬載荷值最高的因子進行歸類，根據歸類的各個指標的共性對因子進行重新命名，從而得到各個指標對應新的因子名稱。新的因子名稱作為集合每個剩余的代表性指標，能充分體現內蒙古調整前的31個貧困縣的貧困程度及扶貧效果。

2.2.2.3 計算因子得分

因子的得分多少是關系到該貧困縣的貧困程度高低以及扶貧效果的好壞。因子得分可通過公式（1）計算得出，再根據得分的高低進行排序，即可以得出內蒙古調整前的31個貧困縣的貧困程度排名和扶貧績效排名。

F=F1f1+F2f2+…+Fnfif1+f2+f3+…+fi。（1）

式中：F表示綜合得分;Fn表示第n個因子的得分;fi表示第i個因子的權重。

3 實證結果與分析

依據因子分析的步驟，對內蒙古的31個貧困縣的貧困程度和扶貧績效進行實證分析。

3.1 數據檢驗

本研究利用SPSS 21.0軟件，對內蒙古調整前的31個貧困縣貧困程度的22個二級指標和扶貧績效的9個二級指標的數據進行KMO檢驗和Barlett球形度檢驗（表3）。可見，貧困程度各指標KMO檢驗結果為0.622，扶貧績效各指標KMO檢驗結果為0689，且P=0.000，說明貧困程度和扶貧績效的指標數據均可以采用因子分析進行分析。

3.2 因子命名

3.2.1 貧困程度因子命名

根據因子分析法的步驟提取貧困程度的公因子，對其22個二級指標進行主成分分析可知，前5個運行結果的特征值分別為7.853、4.305、2.114、1.384、1.193，特征值均大于1，累計貢獻率為83.52%，說明提取的5個因子能夠包含原統計指標的絕大部分信息，因此提取的公因子為5個（表4）。

3.2.2 扶貧績效公因子命名

同理可以提取扶貧績效的公因子，對其9個二級指標進行主成分分析可知，前3個運行結果的特征值分別為3.505、1527、1.170，值均大于1，累計貢獻率為8891%，說明提取的3個因子能夠包含原統計指標的絕大部分信息，因此提取的公因子為3個（表5）。

3.3 計算因子得分

根據因子分析的步驟及公式，進而得出內蒙古調整前的31個貧困縣貧困程度的5個因子和扶貧績效的3個因子的綜合得分和排名（表6）。

由表6可知，第一，因子綜合得分排名靠前，貧困程度較低，扶貧績效較好，其中綜合排名前11的貧困縣已于2019年3月退出貧困縣行列。但蘇尼特右旗、阿爾山市、扎賚特旗、林西縣、察哈爾右翼后旗的家庭收支能力因子得分較低。貧困程度指標中的寧城縣、阿爾山市、扎賚特旗、林西縣、喀喇沁旗的健康保障能力因子得分較低。第二，貧困程度和扶貧績效綜合得分排名居中的化德縣、卓資縣、察哈爾右翼中旗、正鑲白旗、察哈爾右翼前旗的家庭收支能力因子得分低;鄂倫春自治旗和巴林左旗的生態建設能力因子得分低。第三，貧困程度排名靠后的貧困縣中，莫力達瓦達斡爾族自治旗、正鑲白旗、察哈爾右翼中旗、太仆寺旗、科爾沁右翼前旗、鄂倫春自治旗、商都縣、興和縣的基礎設施建設因子得分低;突泉縣、巴林左旗、科爾沁右翼前旗、商都縣的健康保障能力因子得分低。

4 結論與政策啟示

4.1 結論

本研究以內蒙古自治區為例，運用因子分析法對內蒙古調整前的31個貧困縣的貧困程度和扶貧績效進行評估，結合少數民族地區貧困縣的實際，依據評價結果得出如下結論。

4.1.1 家庭收支能力低和健康保障不夠是導致已脫貧貧困縣返貧的主要原因

已脫貧貧困縣的綜合得分排名較高，但部分貧困縣的家庭收支能力和生態建設能力在整個因子排名中排名靠后，說明這些貧困縣的家庭收支能力仍較弱、生態建設能力較差、生態保護意識薄弱、健康保障不夠，這些都是導致貧困縣返貧的直接原因。

4.1.2 不同貧困程度的貧困縣致貧原因不同

貧困縣的貧困程度排名越靠后，說明貧困程度越高，實現脫貧就越困難。貧困程度排名居中的貧困縣即較貧困地區的致貧原因主要為家庭收入較低、生態建設能力弱;而貧困程度排名靠后的貧困縣即深度貧困地區的致貧原因主要為基礎設施建設投入力度不夠和健康保障能力薄弱。所以，不同貧困程度的致貧原因不同。

4.2 政策啟示

綜上，結合少數民族地區扶貧實際，提出少數民族地區打贏高質量脫貧攻堅戰的政策啟示。

4.2.1 鞏固成果，防止返貧

高質量打贏少數民族地區脫貧攻堅戰，關鍵要防止脫貧戶“再次貧困”。因此，要持續鞏固少數民族地區的脫貧成果，堅持貧困縣“摘帽”，但“不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監管”，建立脫貧縣的“回頭看”機制，開展脫貧戶普查工作，實施動態監測，關注返貧貧困戶，及時將其納入新的貧困戶，繼續實施幫扶政策，從而實現“真脫貧”“脫真貧”。

4.2.1.1 穩收入，見長效

脫貧戶返貧的主要原因之一是家庭收支能力較差，要確保已脫貧貧困戶的增收后勁十足。第一，加速市場化進程，培育新型市場主體，以家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體為依托，適當引入訂單農業、入股分紅、小農戶托管等形式實現脫貧戶增產增收，提升其獲得感、幸福感、安全感。第二，發展市場化的鄉村集體經濟，選拔農村經營帶頭人，農戶家庭與私營主協同合作，促進集體經濟與家庭經營融合式推進，形成“集體統籌、全民共享”的集體經濟格局。第三，制定新型農業經營主體的相應條件，使符合條件的脫貧戶享受一定的貸款減免政策。第四，打造少數民族地區農產品品牌，增加綠色優質農產品供給，推進脫貧戶持續增收。第五，縣域特色農作物、經濟作物的優質高產，建立主要農作物、經濟作物縣長負責制，推行“高產村”的獎勵政策，讓脫貧戶穩產穩收。第六，繼續深化教育扶貧，加強職業技能培訓，加大農民工穩崗支持力度，讓有能力的脫貧戶用“一技之長”補齊就業短板，防止因失業導致脫貧戶返貧。

4.2.1.2 保健康，重質量

脫貧戶返貧的另外一個原因則是健康保障能力較弱，要重視健康扶貧質量，重點加強村（嘎查）醫生隊伍建設，通過優厚的政策吸引一部分高校醫學畢業生到少數民族貧困地區工作，填補少數民族地區脫貧縣醫生人才庫缺失的空白。提高新型農村合作醫療覆蓋率，實施醫保對象動態精準管理，適當提高社會救助和保障的標準，繼續提高醫療補貼的比例，確保脫貧戶不會因為大病救助花費過多，導致因病返貧。

4.2.2 靶向用力，如期脫貧

決勝少數民族地區脫貧攻堅“最后的堡壘”，關鍵是持續推進深度貧困地區的保障，補齊輕度貧困地區的短板。要厘清貧困戶的致貧問題、致貧原因，要瞄準突出問題和薄弱環節集中發力，有的放矢，靶向施策，如期實現全面脫貧。

4.2.2.1 深度貧困重保障

少數民族地區的深度貧困地區作為脫貧攻堅“最后的堡壘”，必須攻克，才能確保如期脫貧。深度貧困地區致貧的主要原因有基礎設施建設和保護力度不足、健康保障能力薄弱2個方面。

第一，加強基礎設施建設，共建“美麗家園”。要加大少數民族深度貧困區的公共基礎設施建設，有序推進深度貧困村（嘎查）的村通硬化道路建設。加大對基礎設施的維護和保養力度，可適當增加維護保養補貼，加強基礎設施保護監督力度，提高貧困戶的主人翁意識。加快深度貧困區的飲水工程建設，全面改善“飲水難、飲安全水難”問題。不斷改善居住地周圍基礎設施建設，有序推進貧困地區村（嘎查）“廁所革命”，共建 “美麗家園”。

第二，消除醫療衛生空白點，做到“應保盡保”。從國家層面、政府層面撥付健康保障專項資金，適當提高少數民族地區貧困戶的合作醫療財政補助力度，降低個人繳費標準。在醫療救助和保障范圍上做到應保盡保，應兜盡兜，減輕貧困戶的醫療救助壓力。充分發揮村（嘎查）衛生室的醫療優勢，建立貧困村（嘎查）的醫療救助點，填補貧困村醫療服務的空白。

4.2.2.2 輕度貧困補短板

輕度貧困地區致貧原因主要為家庭收入較低和生態環境保護意識薄弱。

第一，發展產業富民，拉動消費扶貧。產業發展是促進農民增收的有效途徑，加大民族特色產業發展力度，適當將村（嘎查）集體建設用地以租賃、入股的形式用于發展民族特色產業，增加貧困戶的收入。加快少數民族貧困地區主要農作物的成本保險和收入保險的辦理，實現貧困戶的“保本、保收”。優化新型貧困戶的融資、信貸、擔保的程序，讓有創新、有能力的貧困戶能夠通過自主創業的形式增加收入，激發脫貧內生動力。加速少數民族地區村（嘎查）農業現代化進程，落實好貧困戶購買農機的優惠政策，讓貧困戶受益增收。挖掘民族特色文化，發展“舌尖上的民族文化”，增強民族文化保護意識，保護好民族村（嘎查）等傳統民族文化建筑，開發新的民族旅游業，優先培養貧困戶導游人員，增加貧困戶收入，拉動旅游消費扶貧。

第二，增強環保意識，推進生態扶貧。大力發展生態扶貧，增強貧困戶的環境保護意識，注重草場保護，推行草場承包經營合作制，推進草場沙化治理新舉措，設立生態安全保護區域，尤其是礦產資源豐富的少數民地區，要嚴禁開展采礦、采伐等破壞生態環境的活動。

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