基層央行金融監管體系的建設與思考

孟瑤

摘 要：隨著金融市場化、國際化和網絡化的不斷深入，我國的央行金融市場監管體系也逐步變化為央地雙層監管，這也就要求基層央行必須進一步提升監管效率。基于此，首先分析基層央行金融監管體系的現狀，然后進一步分析新時期提升其監管效能的必要性，繼而從外部和內部兩個層面說明其監管效能存在的挑戰和不足，最后從定位意識、法律保障、人才培養和內部交流四個方面提出相關的對策建議。

關鍵詞：基層央行;金融監管;體系建設

中圖分類號：F832? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）09-0051-03

一、基層央行金融監管體系的現狀

金融監管權從中央配置過渡到地方配置是一個長期和漸進的過程，其標志性事件為2017年的全國第五次金融工作會議上，明確了金融穩定發展委員會辦公室設在中國人民銀行，自此之后我國正式進入了“服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革”的新時代。但是整體來看，目前金融監管主要還是一種分業管理的模式，比如涉及具體的金融業務監管的就有數十個單位和部門，這些單位部門往往在中央和地方上的金融監管配置是難以一致的。對于金融監管的牽頭部門人民銀行而言，其在金融監管體系中依舊存在的是以中央為主導的情況，呈現出“中央集權、高度集中”的形式。不可否認的是，基層央行金融監管在面臨壓力和困難的情況下依舊盡可能做出了巨大的努力，彰顯出巨大的力量，也為后續央地雙層監管的改革提供了好的經驗和做法。

二、新時期提升基層央行監管效能的必要性

通過上述對基層央行金融監管體系現狀的梳理和分析，我們可以看出人民銀行已經逐步成為金融監管的主力軍和先鋒軍，那么基層人民銀行也應該進一步提升監管效能，這主要基于以下三個方面的需要。

第一，履行貨幣政策職能的需要。貨幣政策職能是我國人民銀行的本質職能之一。目前，盡管貨幣政策主要還是依靠人民銀行來進行制定，特別是貨幣金融政策的“頂層設計”的主導單位還是中國人民銀行，但是從實際情況來看，貨幣職能的實現或者說貨幣政策的落實還是需要依靠諸多的金融機構進行。而且金融市場的政策執行情況往往是從上到小、效果逐次降低，特別是到縣一級金融貨幣政策大打折扣，在我國某些省份某些市縣金融秩序比較混亂、往往存在很多的個人融資或者非法民間借貸的情況和問題，加大了地方金融風險。因此，為了確保政策落實過程不走樣，就必須要進一步發揮基層央行金融監管的職能作用，通過基層央行來進行金融市場監管，通過科學有序的金融監管獲得最及時、最真實和最準確的金融信息，為后續金融貨幣政策的落實奠定良好的法制市場基礎，為國家制定政策創造好的金融環境，也為貨幣政策順利實現提供可靠依據。

第二，維護金融市場穩定的需要。我國央行是我國金融系統最后貸款人，也是維護我國金融穩定的最后安全線。但是最后的防線并不是毫無底線的“兜底”，更不是毫無原則的“放水”。目前國內少數地區還是存在著“央行”是最后的“央媽”觀念，認為可以不計較貸款風險，反正有國家兜底，這種錯誤思想對整體金融形勢不利。因此，基層央行就必須在此過程中加大監督力度，在過程前提前做出監管預警，結合當地實際情況，強化對地方法人金融機構監管，力求將金融風險湮滅在苗頭階段，將金融市場平穩發展作為重要目標。

第三，保障金融服務效果的需要。央行主要還是從事宏觀政策制定的，而相對缺少微觀操作的精力。商業銀行往往會從自身利益出發，將央行的政策在落實過程中流于形式。因為商業銀行首先考慮的往往是自身利潤點得不得到保障，在自身收入一定的情況下更為傾向于減少其消耗的人力、物力和財力成本，這樣也就降低了金融服務的效果，特別是金融服務作為一項務虛的產品，其基本上沒有一個非常明確可控的量化指標，這也就為后續金融產品的推廣制造了困難。因此，作為基層金融秩序主管機構，基層央行就應該切實加大盡管力度，以及時發現并糾正金融機構規避或損害金融服務的行為，提升金融服務的效果，保障金融消費者權益。

三、現階段基層央行金融監管存在的挑戰和不足

現階段基層央行金融監管存在著一些問題和困難，也是下一步金融監管體系改革的重點和難點，本文將其進行分類，分為外部挑戰和內部不足。

（一）外部因素

1.金融市場發展速度較快。近年來，目前隨著“大數據”時代的來臨，各項科學技術在金融產品中運用越來越廣泛。比如“支付寶”“網上理財”等，這就對我們新形勢下的金融監管提出了具體的要求，那就是如何在日趨復雜的金融環境下履行好金融監管的任務，這些都是需要基層央行予以梳理和思考的。特別是金融風險往往通過現實轉移至網絡上，網絡安全與否是各個金融業務的重中之重，更是金融監管的主要著力點和主要戰場之一。就目前而言，各個商業銀行開始有意識的通過銀行網絡中的高新技術發展來防范和規避相關的風險，但是對于基層央行來說，其更需要也更有必要將自身的監管觸角和監管范圍擴展到相關互聯網金融等領域，提升自己的金融監管能力和質效。

2.各類金融業態之間相互嵌套，推升風險控制要求。目前各類金融業務互相摻雜，同樣的金融業務可能銀行機構和非銀行金融機構都在進行經辦，金融行業之間的天然壁壘越來越少見，金融活動危險性加大、隱蔽性加強，這些也逐步成為金融監管的“死角”，這也加大了金融監管難度。這種對于金融監管的考驗主要是擴大了金融監管的范圍，而且關聯性越強的金融業務其金融衍生性更強，更具備隱蔽性和偽裝性，在某種程度上而言，金融本身就是一種資金流動和增值的過程，而如果這種過程有多種來路或者多種去向的話，就業必須要求作為監管部門的中央央行可以在每一個關鍵節點設置相應的監督員，這也就是目前央行，特別是基層央行監管能力無法得到迅速提升的關鍵問題所在。

（二）內部缺陷

1.金融監管意識不強。基層央行的職能定位校調不準容易導致自身工作缺失。目前，隨著“放管服”改革的不斷深入，央行在金融服務中的作用越來越大，但是這也并不是說金融服務就完全與金融監管相隔離。但是對于基層央行而言，其既隸屬于央行系統，同時也是地方政府的組成部門，難免在具體業務操作過程中忽視金融監管的重要性，一味將金融服務列為重點、亮點、特色工作，即使檢查中發現問題也是盡量“大事化小、小事化了”，監管意識和監管行為下滑嚴重，監管效能停滯不前。

2.法律法規相對滯后。目前很多金融監管法律法規已經存在很久，部分內容不能及時反映出現已有的問題和困難，甚至很多檢查項目缺乏更高位的法律支持。這也就給基層央行在進行執法或者監管時創造了很多的法律上的障礙和困難。如《現金管理暫行條例》《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》等已沿用多年，對相關領域的一些業務規范不合時宜，對互聯網金融等新業態、新業務未能有效覆蓋，這些為后續的金融監管就制造了很多的問題和困難。

3.檢查執法深度難以擴展。目前基層央行的監管執法手段還是以人工翻閱憑證輔以數據對比為主，這樣的執法方法難以適應現在金融網絡化、科技化的大趨勢。特別是對于地方而言，大部分地方金融機構的紙質憑證主要還是上繳，留存的非常少，因此檢查執法的手段落后帶來檢查效果的不佳。而且還存在一點就是執法的橫向交流不夠，這也就導致目前很多好的經驗做法無法得到系統內的有力推廣。而且就上下銜接而言，我國央行也是做得不夠充分，比如很少有上對下監管實時細則的文件，很少有上對下實施監管的協作體系等等，這也就導致了各地在針對同一類型的行業金融監管時，往往辦法不一、效果不一、程序不一，這也就在最大程度上對基層央行的監管工作造成阻礙，為后一步的提升埋下了隱患。

4.基層央行可利用的貨幣信貸調控手段非常匱乏。金融調控的主要貨幣政策手段都集中在中國人民銀行的總行手里。基層央行由于本身的職能所限，其能夠運用的貨幣工具基本上沒有，對于地方企業或者地方金融市場的掌控或者監管主要依靠的還是根據上級文件進行執行，這個過程是非常簡單的，也不存在事前監管或者調控的空間，主要還是事前提醒、事后處置等環節。因此，當這些方法無法對地方形成震懾或者調控作用時，政策的效果就會大打折扣。

四、基層央行加強金融監管體系建設的對策建議

第一，轉變監管理念，增強執法意識。正如上文所述，提高基層央行金融監管能力是非常有必要性的，這既是其履行貨幣政策職能的需要，也是做好維護金融市場穩定的需求，更是可以保障金融服務質量的有力措施。特別需要注意的是，金融服務和金融監管并不是自相矛盾的，并不是要求金融服務就完全放棄了金融監管，放松不等于放任，特別是在目前金融市場變化日益頻繁的“互聯網+”時代，所有的金融管控措施或者貨幣政策都必須要努力適應這一變化趨勢，特別是要將監管放在更為重要的地位上予以重視。因此基層央行就必須進一步明確自身的定位，不能因噎廢食，不能舍本逐末，不能隔靴搔癢，要能夠更快速、更敏感地進行金融市場監管和監控，樹立“有重大問題發現不了是失職，發現問題不處理即為瀆職”的監管責任意識，加強監管，主動作為，樹立必要的監管權威。通過重點監管和日常監管相結合、普查和抽查相結合等措施，提高金融監管執法的意識和水平。

第二，完善法律法規，為基層央行金融監管體系的建立和健全夯實法律基礎、提供法律保障。一方面，要盡快修訂與現實情況不符的法律條款和具體款項，特別是對《現金管理條例》等具體法規應該及時將業務發展新流程納入其中，以便基層央行在金融監管過程中做到“有法可依，有法可循”。同時，應對容易引發金融矛盾和金融問題，不適應現在金融市場發展的，或者對阻礙目前金融市場發展的法律法規予以廢止，減少這些不合理規定對正常業務的束縛。另一方面，應該緊跟目前的發展新形勢，通過制定新的法律法規，努力將諸如對支付寶、微信、阿里巴巴等一些金融產品的監管立法，避免出現金融市場的監管真空，不讓不法分子有跡可循。總而言之，就應該將法律法規成為金融監管，特別是基層央行金融監管的“保護傘”，讓金融市場所有金融活動能夠更公開更透明更具有法律性。

第三，完善考核機制，增強主動監管的內驅力。要想進一步構建完整可行性強的基層央行金融監管體系，就必須重新構建良好的考核體系，特別是改變重視服務、輕視監管的考核體系。這要從兩個方面做好：一是從央行總行層面，在年度對各地央行考核中要體現出對地方金融市場監管的考核要求，比如從年度考核權重上適當向金融監管方面進行傾斜，比如提升金融監管的分值。二是在系統內部干部考核中，也是可以適當提升這一部分權重;并且建立和完善綜合執法檢查考核獎懲機制，建立完善綜合執法檢查人才庫，充分發揮監督人員的主觀能動性，提升其工作積極性。

第四，完善培訓機制和內部溝通機制。一是加強培訓。基層央行要不失時機地結合目前地經濟發展趨勢，特別是結合金融市場發展新趨勢、新動向，提升人才培養的針對性和目的性，有效強化對監管能力和監管效率的提高。二是加強內部溝通交流，要從制度上解決“各行其道、各管一攤”的局面，加強系統內部對于先進經驗的分享和交流，適當組織不同地區的基層央行監管人員橫向交流、聯合辦案或者跨地區交叉檢查等，進一步豐富基層央行金融市場監管的交流層級，促進提升整體的交流水平。

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The Construction and Thinking Of the Basic-level Central Banks Financial Supervision System

MENG Yao

（The Peoples Bank of China Shuangcheng Sub-branch，Harbin 150100，China）

Abstract：With the continuous deepening of financial marketization，internationalization and networking，my countrys central bank financial market supervision system has gradually changed to central and local two-tier supervision，which also requires the grassroots central bank to further improve the supervision efficiency. Taking this as the research theme，first analyze the current situation of the basic-level central bank financial supervision system，and then further analyze the need to improve its supervision efficiency in the new era. The third part explains in detail the specific aspects of its insufficient supervision efficiency from both external and internal levels. Finally，based on the above analysis，some policy suggestions and reflections are put forward from four aspects： orientation awareness，legal protection，talent training and internal communication.

Key words：basic central bank;financial supervision;system construction