“后扶貧時代”易地扶貧搬遷的實踐困境及政策優化

[摘要] 基于貧困鄉鎮Y鎮的研究顯示，當地易地扶貧搬遷政策實踐過程中出現了“雙重脫嵌”的困局。搬遷貧困戶一方面脫離了原有生活的村莊社區，另一方面又沒能完全融入新的移民安置社區，出現了同所遷出村莊、新遷入安置社區之間雙重脫離與斷裂的矛盾關系，具體表現為搬遷貧困戶的政治參與脫嵌、生計系統脫嵌與社會網絡脫嵌三個方面。而這背后是“人—地—戶”三者的脫域與重構、壓力型體制下政策間的銜接缺位、搬遷的城市化導向與鄉土文化流離等多方面因素的作用。進入“后扶貧時代”，鞏固脫貧攻堅成果與防范返貧成為未來扶貧政策的重點。因此，本文進一步提出了一些具體政策建議：要重視易地搬遷貧困戶后續生計的維持，做好扶貧政策和其他政策之間的銜接，以及尊重當地文化傳統與再造社會團結等，以期能夠進一步完善和優化未來的扶貧政策。

[關鍵詞] 雙重脫嵌? 易地搬遷? 精準扶貧? 實踐困境

[基金項目] 本文為國家民委民族研究青年項目“民族地區2020年后貧困形勢變化與扶貧治理轉型研究”（許漢澤主持，編號為2019-GMC-028）的階段性成果。

[作者簡介] 許漢澤，南京航空航天大學人文與社會科學學院講師，博士，研究方向為農村減貧與發展。

[中圖分類號] C913.7

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2021）02-0029-13

作為中國特色扶貧政策的易地扶貧搬遷最早可以追溯到20世紀80年代初期在寧夏西海固與甘肅定西、河西所開展的“三西”移民開發工作。這項工作主要是將“一方水土養不起一方人”地區的貧困人口搬遷到生存發展條件較好的地區，使其能夠通過搬遷擺脫貧困、實現穩定長效脫貧。2001年，內蒙古、貴州、云南、寧夏4省（自治區）開展了易地扶貧搬遷試點，隨后又陸續擴大到全國17個?。ㄗ灾螀^、直轄市）。①2011年之后，在城鎮化的背景之下易地扶貧搬遷政策首次提出了非農安置的新方向。而在扶貧搬遷的基本原則上經歷了從最初的“群眾自愿、政府引導”到“政府主導、群眾自愿”再到“中央統籌、省負總責”，在此項政策的演進過程之中政府主導的作用越來越凸顯。②

精準扶貧戰略實施以來，易地扶貧搬遷更是被看作脫貧攻堅的“頭號工程”和“標志性工程”。易地扶貧搬遷作為精準扶貧“五個一批”的重要內容，在脫貧攻堅時期發揮了重要的減貧作用?！度珖笆濉币椎胤鲐毎徇w規劃》明確提出，五年內要對近1000萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷。截至目前，“十三五”規劃建設的安置住房完工率達96%以上，搬遷建設任務已取得決定性進展，已入住建檔立卡搬遷群眾800多萬人，已有700多萬建檔立卡貧困搬遷人口實現了脫貧摘帽，取得了巨大的減貧成效。③但是，由于存在時間上的周期性，隨著易地扶貧搬遷政策的推進與實施，此項政策的實踐困境和負面影響也開始逐漸暴露出來，出現了“搬富不搬窮”④、扶貧移民的社會適應困境⑤、制度抗爭⑥和生計風險⑦等問題。從目前政策實施狀況來看，易地扶貧搬遷“搬出去”的數量指標按期完成已經不成問題，但是如何實現搬遷貧困戶的穩定長效脫貧仍然面臨較大挑戰。十九屆四中全會明確指出要“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果”。習近平總書記于2020年3月在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話也提出，“要加大易地扶貧搬遷后續扶持力度”。因此，對易地扶貧搬遷貧困戶的后續扶持和政策可持續性的探討在當下具有重要的現實意義。

一、 文獻回顧與問題提出

目前學術界對于易地扶貧搬遷的研究主要集中在以下幾個方面。第一，對于其歷史演進和政策發展的探討。施國慶將扶貧移民看作異地開發的一部分，并對扶貧移民的內涵、種類等進行了系統的總結與闡釋。⑧陸漢文對我國扶貧移民政策進行梳理之后發現，20世紀80年代以來我國扶貧移民政策逐漸走向常規化、整體化與綜合性，其政策實施也逐漸與新型城鎮化、農業現代化以及生態文明建設相互結合。①第二，關于其政策執行過程的分析。曾小溪、汪三貴指出，易地扶貧搬遷工作過程中存在搬遷對象不精準、住房面積不精準、安置方式不精準、政策銜接不精準以及缺乏搬遷戶參與等問題。②李博、左停通過調研發現，扶貧移民搬遷過程之中行政壓力導致識別不準，部門間缺乏銜接導致治理碎片化，不同主體利益博弈威脅貧困戶生計。③第三，涉及此項政策后果以及后續完善路徑的研究。馬流輝用風險社會視角進行研究后發現，扶貧移民的城鎮化安置帶來了家庭生計風險、社會穩定風險和文化融合風險 。④渠鯤飛等從空間理論和協同治理的視角出發，認為只有實現政府、社區和資本之間的協同，并完成對于貧困的空間因素的改造，才能夠實現易地扶貧搬遷的長效脫貧目標。⑤

由上我們可以看出，以往對于易地扶貧搬遷的研究比較側重于政策本身的演進、執行以及多元主體微觀的互動過程等方面，盡管已經有學者開始關注此項政策所帶來的后續問題，但是對為何會出現易地扶貧搬遷政策實踐困境、應該如何建構扶貧搬遷后續扶持機制等未充分展開研究。我們不能簡單地將易地扶貧搬遷中出現的問題看作政策設計的不合理、執行層面的偏差以及多元主體的互動消解，我們需要明白導致政策困境背后更加深層次的制度性、結構性原因有哪些。針對以上問題，我們認為有必要將易地扶貧搬遷政策放在社會結構之中進行考察，從“制度—結構”視角分析此項扶貧政策實施的意外后果，并試圖解釋具有概括性的分析概念。尤其是2020年消除絕對貧困、進入以鞏固拓展脫貧攻堅成果為主的“后扶貧時代”，扶貧政策的持續性和后續影響成為人們關注的重點。本文主要借用波蘭尼“嵌入性”理論對Y貧困鄉鎮的易地扶貧搬遷實踐進行分析，從搬遷貧困戶與遷出村莊和遷入社區二者之間的結構關系出發，提出了“雙重脫嵌”的解釋框架。本研究在實證調查的基礎上展開深入分析討論，并在最后提出了有針對性的政策建議，以期此項政策能夠得到進一步的完善和更加精準的執行。

二、 田野概況與案例簡介

Y鎮位于秦嶺南麓，屬于秦巴山連片特困地區，距離縣城51公里，下轄20個村和1個居民社區，193個村民小組，總人口3.5余萬人。2017年，經過扶貧信息數據清洗之后，全鎮建檔立卡貧困人口為4877戶16096人，貧困發生率為33.3%。Y鎮共有易地扶貧搬遷1044戶3931人，其中本鎮安置715戶2589人，跨鎮安置329戶1342人。該方案在搬遷方式上堅持“集中安置為主，分散安置為輔”的總體原則，其中集中安置又分為進城入鎮集中安置、中心村或已建安置點續建安置和農村新型社區集中安置三種方式;分散安置主要針對的是貧困村中只能依靠土地生活的貧困戶，建設“交鑰匙”工程①，以解決他們的住房安全問題。而在不同安置方式的比例上，集中安置的占大多數，能達到80%以上，而進城入鎮的上樓安置比例又占到了集中安置的70%。②本文所研究的易地扶貧搬遷主要指的是脫離原有社區的集中安置，因為這一部分人員占大多數，而少量的就近安置以及本地“交鑰匙”工程，由于不涉及生產空間與生活關系的重塑，問題較少，因此他們并不在本文的研究范圍之內。易地扶貧搬遷的集中安置是扶貧干部根據建檔立卡貧困戶的情況研判而具體實施的，指標總數也是相對固定的，貧困戶自身并沒有太大的選擇權。易地扶貧搬遷雖然是以改善貧困戶的生活為政策設計之初的目標，但卻暗含著政府主導、控制和規劃的思維。因此，這從本質上可以被看作一種政府主導的規劃性社會變遷。③

調研發現，Y鎮的易地扶貧搬遷有以下兩個方面的特征：第一，搬遷的時間緊、任務重。該鎮在貧困戶識別后短短兩年之內要完成近4000人的搬遷任務，從2018年集鎮安置社區開工建設到貧困戶入住不到一年時間，而且他們搬遷之后半年之內須將宅基地全部騰退。第二，當地政府對搬遷貧困戶政策扶持力度非常大，要高于國家一般標準。符合當地政策規定條件的群眾通過申請得到易地扶貧搬遷名額后，他們每戶只需人均交付2500元（戶均不超過1萬元人民幣）。在易地搬遷住房的種類和面積方面，按照建檔立卡貧困戶搬遷群眾建房人均不超過25平方米，以60平方米、80平方米、100平方米戶型為主，最大不得超過120平方米，而且搬遷貧困戶騰退宅基地之后還可以享受到人均1萬元的獎勵性補助。筆者在2018年11月和2019年七八月份兩次赴Y鎮開展精準扶貧和易地扶貧搬遷的實地調研，分別對縣鄉扶貧干部、村干部以及易地扶貧搬遷貧困戶進行了訪談，為此我們還專門走訪了Y鎮政府旁邊的兩個集鎮安置社區，匯集了大量的一手材料。

三、 易地扶貧搬遷政策實踐“雙重脫嵌”的三維呈現

波蘭尼認為，人類的經濟活動都始終被嵌入社會之中，而自由放任市場發展的“脫嵌的經濟”和脫嵌的自律市場不會成為現實。①具體來看，嵌入性理論的分析框架包括結構嵌入、關系嵌入、認知嵌入以及文化嵌入②等。易地扶貧搬遷貧困戶與原有社會結構的分離和脫嵌會造成一系列負面社會后果，甚至會導致貧困的再生產。貧困戶長期以來是整體性地被嵌入其所生產生活的村莊社區之中，而易地扶貧搬遷是通過政府主導與強干預的方式將貧困戶搬遷到城鎮周邊的集中安置社區，造成了“雙重脫嵌”的問題。本文所提出的“雙重脫嵌”③主要指的是易地扶貧搬遷后的貧困戶一方面脫離了原有生活的村莊社區，另一方面又沒能夠完全融入新的移民安置社區，出現了與原有社區和新安置社區之間雙重脫離、斷裂的矛盾關系。易地扶貧搬遷貧困戶的“雙重脫嵌”具體表現在以下三個方面。

（一） 政治參與的脫嵌

自20世紀80年代我國農村開始實施村民自治以來，農民政治參與的重要性就凸顯出來。黨的十九大明確提出建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。其中在鄉村振興的過程中，公眾參與尤其是農民的參與是非常有必要的，是實現治理有效目標的重要保障。在精準扶貧之中，包括貧困戶在內的全體村民的參與、監督確保了扶貧資源傳遞與分配的精準。而農民的參與是打破政策體系和制度設置中既有“獲取政治”（the politics of access）和“精英俘獲”的根本，有了政治參與和話語權，農民才能夠平等地獲得資源分配與政策受益的機會。農民的政治參與可以分為正式參與和非正式參與兩種，其中正式參與包括選舉、投票以及參與村民代表大會、村民評議會等等，非正式參與包括參加非正式的諸如道德評議會、村民議事會等自發組織并有發表意見的機會。有學者調研發現，多元主體參與的村民參與制度實現了國家與社會的對接，有利于精準扶貧政策的基層精準實行。④

在Y鄉易地扶貧搬遷集鎮安置點調研發現，搬遷后的貧困戶出現了政治參與缺失的問題，并在社區公共事務上呈現出一種“失語”的狀態。一方面，由于貧困戶被集中安置的社區距離其原村莊較遠，大多貧困戶需要乘坐公交車甚至花幾個小時的時間才能夠返回到原村莊，這樣交通不便使得其回到所遷出社區進行各種正式與非正式的政治參與的頻率大大降低。“搬來后就很少回去了，之前村里開會，村干部還會打電話通知，但是后來他們知道即使通知也不來，就不再通知我了”（訪談記錄ZXY20190801）。另一方面，雖然搬遷來的貧困戶可以同樣享受到社區的各種服務，但是并沒有設立一個面向易地扶貧搬遷貧困戶的有效的政治參與渠道和機制。搬遷貧困戶不能直接參與社區居民代表大會與其他管理活動，甚至對于政策信息本身而言，信息權力①被壟斷，有效信息也只有被少數精英獲取之后再逐漸傳遞給一般貧困戶。他們反映“都是被通知和告訴有啥政策，但是這個政策到底是咋來的，我們卻不知道”（訪談記錄ZXY20190801）?！霸舅麄兘⒘艘粋€微信群，用于政策的傳達與溝通，但是現在加入微信群的人多了之后，有的人亂發信息，由于搭車、拼車的信息比較多，現在卻變成了打車群?！保ㄔL談記錄ZXY20190801）

（二） 生計系統的脫嵌

貧困戶生計的可持續性是其擺脫貧困和實現穩定可持續脫貧的關鍵。關懷國際（CARE）認為，農戶的生計系統包括以下三個方面：擁有的能力（教育、技能、健康、生理條件等）、有形資產和無形資產的可及性以及經濟活動。②對于易地扶貧搬遷貧困戶來講，作為有形資產的房屋僅僅是其生計系統的一部分，而更重要的是能夠有改善其生產、消費和交換環境的長期持續性的生計促進活動。易地扶貧搬遷政策的設計初衷是解決“一方水土養不起一方人”地區建檔立卡貧困人口的生計問題，搬遷只是作為脫貧的手段而非最終的目的，更重要的是有利于貧困人口搬遷之后生計重塑與發展。但是在政策實踐的過程之中出現了貧困戶生計系統脫嵌的意外后果，也就是通過易地扶貧搬遷，部分貧困戶的經濟生活水平不但沒有得到提高，反而面臨生計系統受到損害的困境。

扶貧搬遷貧困戶生計系統的脫嵌包括兩個方面：對于遷出社區來講，雖然他們的土地仍然被保留著，但是由于往返不便導致大多貧困戶搬遷之后就沒有再繼續耕種原有的土地。有貧困戶將條件好的土地租給其他人耕種，但是大多數貧困戶的耕地由于土地不連片、細碎化嚴重，并不能找到合適的承包者，就造成了貧困戶搬遷后原有耕地荒蕪的現象。“距離太遠了，總不可能坐公交車去種植吧！山區的土地不值錢，免費給人種也沒人愿意去種！”（訪談記錄ZZR20190728）。而對于集鎮安置社區來講，由于Y鎮的集中安置點位于鎮政府旁邊，周圍并沒有多余的土地用于農業生產，而Y鎮周圍也沒有充足的就業機會來吸納新搬遷來的貧困戶。雖然政府在2019年之初引入了一家毛絨玩具社區工廠，建在集鎮安置社區旁邊，但是從其招工條件來看，用工基本上都是以中青年有勞動能力的婦女為主，而其所提供的工作崗位也是十分有限。一位婦女講道：“看到招聘信息我就去應聘，人家說必須是初中畢業以上的學歷，我小學都沒有念完，哪符合要求呀！”（訪談記錄PGF20190730）。由于本地能夠提供的也是去技能化的簡單性工作，所以地方政府提供的技能培訓對于很多貧困戶來說實際意義并不大。費孝通認為，中國農村生計系統由手工業和農業兩部分構成③，而搬遷后貧困戶難以再兼業從事手工業，以往自給自足的生活資料都需要到市場上購買。受訪的貧困戶大多反映，搬遷之后家庭的收入沒有增加，但是消費方面卻急劇增加?！安衩子望}、水果蔬菜都需要購買，以及其他以前不花錢的現在都要花錢，每個月家庭開支都吃緊！”（訪談記錄PGF20190730）。2019年，中央巡視組反饋意見明確指出了Y鎮脫貧攻堅存在以下問題：“搬遷后就業保障不到位，集鎮安置點產業配套不完善，搬遷對象缺少穩定收入渠道，社區工廠建設推進緩慢，跨鎮安置人員三業落實不到位。”①我們認為，易地扶貧搬遷后貧困戶的日常生活成本增加，這可以被看作“強制商品化”（forced commercialization）②的過程，貧困戶被動卷入了城鎮消費市場，并沒有達到“搬得出、穩得住、能致富”的要求，甚至還出現了搬遷戶又返回原村居住繼續從事農業生產的現象。

（三） 社會網絡的脫嵌

在傳統的農村社區之中，農民并不是原子化的個體，村民之間依靠親屬關系和地緣關系建立起來的是一種非常緊密的社會網絡。作為熟人社會形成機制的社會網絡，形塑了農民的交往行為和日常行動，并進一步維持了他們的人際關系和農村內部的社會秩序。農民可以通過社會網絡來調動發展創新所需的各種資源，并同時有助于其社會資本功能的實現。③對于貧困戶來講更是如此，這些農民在其社會網絡的互動之中所形成的社會資本具有直接的減貧功能。一些學者研究發現，貧困戶借助社會網絡提高了獲得正規金融的可能性進而實現養殖的擴大再生產，社會網絡的強化直接有助于精準扶貧的可持續性。④社會網絡不僅發揮了社會支持的作用，而且也影響著信息傳遞、組織構成和社會創新等，可以說社會網絡在很大程度上影響到農民內生的發展能力。

對于農民而言，社會網絡依賴于既有的村莊社會結構，在易地扶貧搬遷之后，貧困戶的居住生活空間發生改變，他們直接面臨著原有社會網絡的解體以及新的社會關系與社會網絡難以建立的困境，出現了搬遷貧困戶難以融入新社區的問題。這主要是因為地方政府在政策執行的過程中并沒有將同村或者有親屬關系的貧困戶安置到一起，房屋安置的原則遵循的是嚴格意義上的“公平”“公正”原則，Y鎮集鎮社區的安置分房主要采用的是抓鬮的辦法，這樣的話自然就打破了貧困戶既有的親緣性與地緣性社會網絡關系。我們通過調研了解到，很多貧困戶搬遷之后鄰里關系變得陌生化，鄰居大多是由其他村莊搬遷而來的，他們之間交往的頻率也大大降低?！爸霸诖謇锎蠹医洺４T，現在基本上不出去，村里還有貧困戶好像在另外一個小區，周圍住的都不認識，去串門你把人家地弄臟了也不好，現在住樓房都愛干凈”（訪談記錄WXH20190731）。另外一個問題就是搬遷貧困戶在人情負擔方面并沒有隨之降低，他們雖然搬出來了，但是原有村莊的紅白喜事等人情往來仍在繼續，貧困戶大多反映即使不能親自回村也要找人把人情錢墊付，這也是一筆不小的開支。我們認為，易地扶貧搬遷貧困戶搬遷之后，其原有的社會網絡遭遇解體，不再得到原有社會網絡的支持與互助，單向度的人情往來甚至加劇了他們的經濟負擔;與此同時在集鎮安置社區中，貧困戶新的社會網絡又一時難以建立起來。易地扶貧搬遷貧困戶社會網絡的脫嵌不僅影響其當下的生活，也在一定程度上增加了他們將來返貧的風險。

四、 易地扶貧搬遷政策實踐困境的原因分析

與易地扶貧搬遷政策實施之初所重點關注搬遷對象是否精準以及搬遷過程多方互動博弈不同的是，到了脫貧攻堅決勝階段以及隨著易地扶貧搬遷項目工程的結束，我們應該加強對政策困境背后原因的剖析以及貧困戶后續發展和長效脫貧的研究。我們認為，政府主導的易地扶貧搬遷政策所導致的“雙重脫嵌”困境可以從以下三個方面進行闡釋：首先，“人—地—戶”三者的脫域與重構是導致搬遷貧困戶“雙重脫嵌”的直接因素;其次，壓力型體制與政策之間的銜接缺位是困境產生的政治、制度性原因;最后，搬遷的城市化導向與貧困戶的文化流離是導致“雙重脫嵌”程度更加嚴重的社會、文化性原因。

（一） “人—地—戶”三者的脫域與重構

吉登斯認為，脫域機制是現代性的三大動力機制之一，所謂脫域（disembeding）指的是社會關系從彼此互動的地域性關聯中、從對不確定的實踐的無限穿越而被重構的關聯中“脫離出來”。①易地扶貧搬遷就是通過“抽離化”的空間轉換與再造機制將貧困人口的社會關系從地方性、鄉土性的場景中“挖出來”，然后使社會成員在新的城鎮集中場域之中進行“再連接”或“再重構”的過程。易地扶貧搬遷使貧困戶陷入一種“雙重脫嵌”困境：空間上脫離了原有的村莊社區，又在制度生活上難以融入移民安置社區。其直接原因是“人—地—戶”三者在結構上相互分離與重構。S省現行的易地扶貧搬遷政策，雖然規定易地扶貧搬遷貧困戶的戶籍可以自愿轉移到搬遷地，但是對于Y鎮大多數搬遷貧困戶來講只是人搬入了集鎮社區，他們的戶口、土地等并沒有隨之調整，搬遷出來的貧困戶處于一種“人—地—戶”相互分離的狀態：

第一，易地扶貧搬遷貧困戶“人—地”相分離直接導致了其生計系統脫嵌。雖然貧困戶已經搬遷到了移民安置社區，但是其賴以生存的土地仍然保留在原來的村莊，新社區周圍并沒有可供重新分配的土地。貧困戶“人—地”分離的關系使其在沒有獲得新的生計之前難以在安置社區繼續從事農業生產，失去了農村土地的保障功能。第二，搬遷貧困戶“人—戶”相互分離進一步導致了其政治參與的脫嵌。我們在Y鎮的集鎮安置社區發現，易地扶貧搬遷貧困戶雖然都已經入住，但是大部分人的戶口仍然在原來村莊并沒有轉變為城鎮戶口，很多貧困戶覺得，如果變為城鎮戶口，他們就會失去村民資格而隨之喪失土地的承包經營權。但是另一方面，也正是因為他們還是農村戶口，所以他們不能參與城鎮社區的選舉，沒有政治表達的機會。很多易地扶貧搬遷貧困戶在行政管理上屬于原住地，但是生活地域上隸屬于安置地，出現了多頭管理或者是無人管理的問題。第三，人與地、戶三者的分離是其社會網絡脫嵌的重要原因。雖然土地、戶口所代表的村民資格仍然被保留在原村莊中，但是貧困戶自身已經不在原村莊中生產生活，以往的社會關聯已經斷裂，而新的社會聯系又難以建立起來，因而他們處于一種“懸浮”的尷尬境地。

（二） 壓力型體制下政策之間的銜接缺失

易地扶貧搬遷貧困戶遭遇“雙重脫嵌”的實踐困境的另一個重要原因是壓力型體制下政策之間的銜接缺失。壓力型體制是理解目前中國基層政府運作邏輯的關鍵，也就是通過自上而下的“政治化機制”層層施壓，迫使地方政府短期內動員所有力量投入上級所關注的中心任務的完成上來。①在2020年必須脫貧的壓力之下，Y鎮所在的H縣將易地搬遷作為完成脫貧任務的一種重要手段來看待，易地扶貧搬遷被當地政府作為“八個一批”②的重要內容按照年度被分解到每個鄉鎮和村莊來具體執行，并伴隨著嚴格的考核與督查，如果項目進展速度跟不上的話，就會被立即問責與限期整改。為了完成易地扶貧搬遷任務，鎮政府還專門成立了“兩房辦”，主要負責易地扶貧搬遷和危房改造兩個方面的工作推進。

包括扶貧政策在內的農村政策都是作為一個整體而存在的，而且在這個整體性的“政策叢”之內的不同政策之間存在很大的“政策連帶”與“政策關聯”效應，也就是某一政策的調整會影響到其他政策的實施效果。如果一項政策突然發生變化，那么非常容易導致政策之間的不匹配，甚至引發“政策縫隙”③的出現，進而引發社會的不穩定。在限期脫貧的壓力之下，易地扶貧搬遷受到了高度重視，其實施和投入的力度也在短期內加大。但是與之相匹配的農村戶籍制度、土地制度和村民自治制度等都沒有做出相應的及時調整，出現了“雙重脫嵌”的困境。此外，地方政府在易地扶貧搬遷政策的推行過程之中，在上級的強壓力與考核問責的倒逼之下，依照“不出事”的避責邏輯，選擇了以完成任務為工作中的首要目標導向。具體表現就是地方政府僅僅重視貧困戶入住率、宅基地是否騰退到位等表面可量化的形式工作，而忽視了貧困戶的生計提升、政治參與和社會網絡重構等隱性的難以考核到的后續發展問題。

（三） 搬遷的城市化導向與文化流離

易地扶貧搬遷政策實施的過程實際上暗含的是一種城市化偏好的導向。①我們所調研的H縣領導不僅將易地扶貧搬遷看作脫貧攻堅的重要抓手，而且還將其作為提升城鎮化水平和有效改善人居環境的重要手段。以Y鎮易地扶貧搬遷為例，該鎮一開始就將搬遷安置點選在了鎮政府旁邊的集鎮社區，并將貧困戶集中安置在了兩個新建的移民小區之中。規?；邪仓脤е铝素毨襞c本地居民的區隔，現代小區式的生活方式也使其消費支出大幅度增加。城鎮化的集中安置方式一方面完全打破了原來農村社區自給自足的小農生活生產方式，另一方面在貧困鄉鎮本身就業機會不多的情況下，Y鎮也難以為貧困戶提供充足的工作崗位。因此，對于可行能力不足與生計脆弱性的貧困戶來講，城鎮化導向的安置方式并不意味著能夠脫貧致富，如果不重視其后期的發展，就會出現“沒有發展的安置”。

從國家的視角來看，整齊劃一的安置方式便于操作和監管，但是這種城鎮化的集中安置方式難以適應貧困人口的多樣化需求②，尤其是造成了對傳統村莊習俗、鄉土文化不可忽視的沖擊。從鄉土文化的視角來看，城市化偏好的搬遷模式容易忽視鄉土文化因素。“熟人社會”“差序格局”“守望互助”等都是基于鄉土社會長期社會互動而形成的文化傳統，但是城鎮集中化的安置方式無論是在空間上還是在文化上都打破了貧困戶的傳統，使貧困戶在血緣和地緣上都與原來農村社區之間產生了斷裂，但短期內又難以與城鎮文化相適應，從而出現了文化流離的現象。而貧困戶的文化流離反過來又會影響易地扶貧搬遷最終的效果。Y鎮當地農村地區流行著人在50歲之后就會為自己的后事提前準備棺槨的習俗，棺槨一般會被放在房屋的大堂中，但是搬遷之后的樓房沒有了存放棺槨的空間。這就是為什么Y鎮貧困村之中很多年齡較大的貧困人員不愿意搬遷到集鎮社區的樓房居住以及不愿意騰退宅基地的原因，這背后的文化因素不可忽視。

五、 比較視野下易地扶貧搬遷政策的優化路徑

對于移民搬遷來講，雖然都面臨空間上的位移和生計方面的重塑，但是具體來看，易地扶貧搬遷與工程移民搬遷、生態移民搬遷以及自發移民搬遷之間有很大的區別。與工程移民搬遷比較起來，易地扶貧搬遷更加突出民眾的自愿性;與生態移民搬遷相比較，易地扶貧搬遷扶貧的功能更加凸顯;而較之自發性移民搬遷，易地扶貧搬遷則具有政府的組織與主導。③從歷史的視角來看，肇始于20世紀80年代初的“三西”農業建設計劃，在之后被作為常規化的扶貧手段。尤其是脫貧攻堅以來，易地扶貧搬遷作為精準扶貧“五個一批”的頭號工程來實施，政府主導與干預的程度也愈發強化，成為政府規劃的一部分，并與當地城鎮化的發展戰略相結合。H縣為了完成扶貧任務甚至有將其他類別搬遷指標壓縮并挪用到易地扶貧搬遷之中的傾向①。由于易地扶貧搬遷不僅是脫貧的必要手段，還有著追求“致富”的發展性目標，所以我們認為易地扶貧搬遷的政策實踐從本質上來講是政府主導的發展主義思想在扶貧領域中的一種呈現。與其他類別的移民搬遷比較起來，脫貧攻堅之中的易地扶貧搬遷最大的特征就是貧困戶搬遷之后仍然在戶籍、土地、社會關系等方面與原有農村社區保持關聯，表現出“人—地—戶”相互分離的尷尬，出現了“雙重脫嵌”的問題，給后期的政府管理帶來了難題。基于以上的實證分析我們提出以下政策建議，以期此項政策的執行過程能夠得到優化：

第一，要充分重視易地搬遷貧困戶后續生計的發展，加強搬遷后扶持。在脫貧攻堅限期脫貧的壓力之下，很多地方政府在推行易地扶貧搬遷政策的時候，往往僅僅重視數量化的任務完成，過分重視搬遷戶數和入住率等指標，而忽視了對搬遷貧困戶后期生計的扶持。貧困戶的生計系統具有很大的脆弱性，并不僅僅是讓其搬遷出來、改善居住環境，就可以使其擺脫貧困，所以地方政府應該實現從重視搬遷過程到重視貧困戶后期生計發展的轉變。在具體的措施上，一方面要充分利用搬遷貧困戶原有農村社區內的各種閑置資源，結合推進集體產權制度改革、土地制度改革，將貧困村宅基地、土地、林地等資產通過合作社或集體經濟的方式盤活，持續深化“三變”改革創新，增強搬遷農戶資產收益扶貧效能;另一方面，要在安置城鎮地區為搬遷貧困戶創造新的就業機會，通過招商引資，引入適合當地發展的社區工廠，通過技能培訓等提高貧困戶的就業技能，通過勞務輸出等使其能夠融入全國勞動力市場。通過城鄉互動、遷出農村與遷入城鎮兩頭“雙輪驅動”②多管齊下的措施，政府在就業方面應該與市場主體相結合，創造多元化的工作崗位與機會，特別重視為留守婦女以及留守老人創造彈性就業崗位，使其既能夠照顧家庭又能夠獲得市場收入，促進貧困戶生計的可持續發展。貧困戶生計的可持續發展離不開政府的干預幫扶，有關部門還需要激發貧困戶發展的內生動力，使其能夠主動去尋找甚至創造新的就業機會。

第二，要做好易地扶貧搬遷政策與其他涉農政策之間的銜接。影響易地扶貧搬遷政策實施效果的因素很多，政府不只是單向度地加大扶貧資金投入力度、提高政策優惠程度，更重要的是政策的設計與實施過程還要與其他農村政策相匹配。易地扶貧搬遷是一項涉及經濟、政治和文化的綜合性整體工程，需要與不同的部門打交道。因此，我們建議現在亟待研究易地扶貧搬遷之后貧困戶的戶籍、農村土地、村民資格以及房屋產權歸屬等后續問題。以城鎮集中安置貧困戶的戶籍為例，如果搬遷后立即使其變為城鎮戶口的話，他就沒有農村戶口與村民資格了，這意味著隨著他的土地承包經營權收交村集體，其生計將會遭遇風險。但是如果他仍然是原來農村戶口的話，那么在遷入社區后將沒有與之相應的政治參與和選舉的權利，而政治參與權利的缺失就會使其難以真正地融入新社區。所以需要進一步研究易地扶貧搬遷的后續問題與政策銜接，我們建議在政策操作層面應該采取分類治理與“階梯式安置”的方法。分類治理就是對于不同類型的搬遷貧困戶要采取不同的政策，根據其家庭實際情況與個人意愿來處理其戶籍和土地等問題，而不是一刀切。所謂“階梯式安置”的策略主要針對目前貧困村中的老年人口不愿意搬遷出來，也不愿立即騰退舊有的宅基地，我們可以在政策實施的過程中給他們設置一個政策緩沖期與適應期，等其子女在遷入社區有了穩定的生計之后再對其宅基地進行有序騰退，在政策周期內也充分考慮到不同群體的真實需求。如果采取強硬的措施的話，就非常容易引發社會矛盾沖突，引起農村秩序紊亂，也只有在堅持原則的基礎上進行分類治理，才可能最大限度地實現政策目標。

第三，應該尊重當地的文化傳統，再造社會團結。中國農村減貧取得顯著成績，國家主體性和社會文化主體性都不可忽視。①因此，易地扶貧搬遷的政策實踐不能以破壞農民的社會文化主體性為代價。農民在生于斯長于斯的村莊社區中形成了一整套的鄉土習俗與文化傳統，而其文化傳統在易地扶貧搬遷中受到了直接的沖擊。其實，我們不應該將貧困村中的文化傳統看作“貧困文化”的一部分。恰恰相反，農村社區的文化傳統和習俗中的很多元素構成了對“貧困文化”的消解，實現了反貧困的正功能。村莊之中的“熟人社會”“家族關系”等都是貧困戶社會網絡的重要方面，可以轉化成社會資本來應對外部環境的變化與不確定性。尤其是少數民族地區的獨特文化以及“非物質文化遺產”等可以直接為其帶來經濟收益，更應該得到重點保護。因此，在易地扶貧搬遷的政策執行中，我們一方面要重視對村莊傳統文化和村民傳統習俗的保護與傳承，另一方面要在遷入社區內再造社會團結與社會網絡，最好將有地緣關系或者親屬關系的貧困戶安置在同一小區內而不是將其分散安置。貧困戶在搬遷入住后，政府以及物業要引導他們多參與小區內部的活動以加強互動聯系，通過建立鄰里之間的親密關系來營造社區的歸屬感，促進社會團結。只有重新進入新的共同體中而不再遭遇排斥，貧困戶的社會文化主體性才能得到激活，最終使他們實現從“要我脫貧”到“我要脫貧”的轉變，實現易地扶貧搬遷貧困戶的長效穩定脫貧。

六、 結論與討論

易地扶貧搬遷自20世紀80年代實施以來便被作為反貧困的一項重要手段，尤其是在脫貧攻堅時期其重要性更加凸顯出來。在對易地扶貧搬遷投入力度加大的同時，政府的主導作用也在進一步加強。目前易地扶貧搬遷的任務將要完成，“搬得出”的問題基本解決，但是距離“穩得住、能致富”的政策目標還存在不少差距。我們調研發現，在Y鎮扶貧搬遷過程中， 在政府的強干預下，出現了搬遷貧困戶政治參與缺席、生計系統脆弱以及社會網絡弱化等問題。本文主要從“制度—結構”角度出發對Y鎮的易地扶貧搬遷集鎮安置社區進行了考察，提出了“雙重脫嵌”的分析概念來解釋易地扶貧搬遷的政策實踐困境，指出Y鎮易地扶貧搬遷盡管從出發點上是為了改善貧困戶的生活居住環境，但是在實際的搬遷中并沒有充分考慮到鄉村社會結構和社會生活生產狀態，而是脫嵌于鄉土社會的。搬遷貧困戶不僅脫嵌于鄉村的集體與私人生活，而且脫嵌于安置社區的社會治理過程與社會關系網絡。此外，本文從“人—地—戶”三者的脫域與重構、壓力型體制下的政策銜接缺失，以及搬遷的城市化導向與鄉土文化流離等方面，對其背后的原因進行了深入闡釋。

進入“后扶貧時代”之后，鞏固脫貧攻堅成果與防范已脫貧戶返貧成為未來扶貧政策的重點。就作為“五個一批”之一的易地扶貧搬遷政策而言，我們認為，到了脫貧攻堅的后期階段，地方政府工作的重點應該轉向搬遷人口的后續扶持。易地扶貧搬遷并不是將貧困戶搬遷出來并為其建好住房就能夠實現其脫貧，更重要的是搬遷之后的可持續發展問題。因此，今后的易地扶貧搬遷政策應該在貧困戶后續生計發展、不同政策之間的銜接配套、傳統文化保護以及貧困戶社會網絡再造等方面多做工作，要加強搬遷社區治理、優化管理服務、引導搬遷人口參與當地社區管理和服務、不斷提升搬遷群眾的融入度等。貧困戶不僅要在生活空間方面發生改變，更要在生活和生產方式上實現成功轉型，才有助于鞏固拓展脫貧攻堅成果。最后需要說明的是，易地扶貧搬遷政策的減貧成效是有目共睹的，本文并無意于否定易地扶貧搬遷政策所取得的巨大減貧成績，也并不是對政府主導的易地扶貧搬遷政策持批判否定態度。我們主要是通過對Y貧困鎮易地扶貧搬遷政策執行偏差進行研究，從而揭示出其背后深層次的原因與機制，以期今后此項政策的實踐能夠得到優化，真正實現“搬得出、穩得住、能致富”的目標。

（責任編輯：徐澍）