論法治環境評估指標體系的構建路徑

李玲玲 李云濱

摘 要：法治社會是構筑法治中國的基礎，建立法治環境評估指標體系可以充分發揮其傳承導向、測度評估、激勵約束、矯正防治功能，發展完善中國特色社會主義制度，推進治理體系和治理能力現代化。以余杭區為代表的區域性法治總體評估模式及以湖北、江蘇為代表的區域性法治專項評估模式為地方法治環境評估指標體系的構建提供了經驗。各地應明確指標體系建設理論基礎，通過構建以公眾為評估主體，評估指標兼顧量化和質性，運用“互聯網+”思維，落實應用機制等多種手段，提升法治指標實效性。

關鍵詞：法治環境;評估指標;路徑

中圖分類號：D920.0 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2021）06-0056-03

法治社會是構筑法治中國的基礎，加強法治城市建設是促進法治中國建設的前提。黨的十八屆三中全會提出要建立科學的法治建設指標體系和考核標準。黨的十九大提出堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。黨的十九屆五中全會提出到二○三五年基本實現社會主義現代化遠景目標，其中包括基本實現國家治理體系和治理能力現代化，人民平等參與、平等發展權利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。加快建立法治環境評估指標體系，是落實黨的十九大工作要求，維護法律權威，實現科學立法、公正司法、嚴格執法、全民守法，推進法治中國建設的現實需要。

一、建立法治環境評估指標體系的必要性

建立法治環境評估指標體系的出發點和落腳點就是發展完善中國特色社會主義制度，推進治理體系和治理能力現代化，實現中華民族偉大復興的中國夢。

（一）發揮傳承導向功能

發揮傳承導向功能是法治環境評估指標體系的外在特征。法治環境評估指標體系是以中國特色社會主義法律體系為基石而建立的，法律體系的構成決定了法治環境評估指標體系的基本性質、結構、內容，可以說法律體系是評估指標體系的“綱”，引領指標體系的發展方向和價值功能的實現;而評估指標體系作為法律體系的“目”，承載著對國家、地區、部門整體法治情況的測度功能，凸顯的是其傳承中國特色社會主義法律體系所蘊含的精神、原則、規則、程序、文化等價值的導向功能。

（二）發揮測度評估功能

發揮測度評估功能是法治評估指標體系的內在價值。法治環境評估指標體系的建立是以推進治理體系和治理能力現代化為中心環節，以實現中華民族偉大復興的中國夢、建成富強民主文明和諧美麗中國為出發點和落腳點，以落實依法治國、依法治市方略為階段任務，通過設立關于“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”等一級指標及其項下的二、三級指標系統形成與中國特色社會主義法律體系相適應的一套科學評估標準，注重發揮專業機構及社會公眾的評估作用，來測度評估國家、地區、部門的法律實施情況，并通過測度評估不斷激勵執行主體提升法治工作水平。

（三）發揮激勵約束功能

發揮激勵約束功能是法治環境評估指標體系的核心價值。一個國家治理體系和治理能力的現代化、法治化程度是本國治國理政水平高低的重要標尺。法治環境評估指標體系通過一系列一、二級指標體系的建立與社會治理緊密聯系，并作為干部考核的重要標尺，干部職級升降、職位任免、獎勵懲處都將與干部本身的法治政績息息相關，改變了以往“唯GDP論英雄”的弊端，努力形成“能者上、劣者下”的良好風氣，從而建立起一套科學合理的激勵約束機制，提升社會治理法治化水平。

（四）發揮矯正防治功能

發揮矯正防治功能是法治環境評估指標體系的實效價值。法治環境評估指標體系的建立以維護憲法和法律的權威為最高標準，以維護社會公平正義、穩定社會秩序、增進人民福祉為基本目標，通過對地區法治環境開展定期或不定期的評估來總結經驗、樹立典型、推廣先進，同時對在法治指標評估過程中發現的問題進行梳理，及時發現矛盾、分析原因、確定責任、提出對策，以便對在立法、行政、司法、法律監督、守法方面存在的各種偏離法治軌道的現象進行矯正防治，切實發揮法治環境評估指標體系的矯正防治功能。

二、我國法治環境評估指標體系建立的典型實踐

為不斷提高法治建設成效，提升依法治理水平，自2004年起全國各省區市紛紛開始了法治建設評估的探索工作，并呈現出不同特點。大致可分為兩種類型。

（一）以杭州市余杭區為代表的區域性法治總體評估模式

區域性法治總體評估模式以浙江余杭法治指數量化評估為典型代表，主要是針對一個區域整體的法治狀況而建立的評估體系，旨在通過數據化的評估形式來掌握當地的法治建設狀況，并為下一步的法治建設工作明確定位和方向，其結果不作為領導干部績效考核的內容和職務升遷的參考。自2007年起，余杭區作為內地首個助推實踐法治指數評估的地區，開啟了國內法治指數評估的先河。余杭區通過將法治指數量化的方式完成了以往法治定性評估向定量評估的轉化，成功嘗試了余杭法治事務的數據指標形式。

1.評估內容的綜合性。根據余杭區制定的《“法治余杭”量化考核評估體系》（區委[2007]121號）的規定，這套數據指標體系可用“149”三個數字來概括：一個法治指數，主要包括三個層次的指標，其中一級指標9項，包括“黨委依法執政、政府依法行政、權利依法保障、市場規范有序、監督體系健全、民主政治完善、全民素質提升、社會平安和諧”，在此基礎上形成的二級指標27項，三級指標77項;四個“評估層面”包括區本級、區級機關部門、鄉鎮街道、村社區;九種面向老百姓的調查問卷，涉及黨風廉政建設、政府行政工作、司法工作、權利救濟、社會法治意識程度、市場秩序規范性、監督工作、民主政治參與、社會治安等九個方面。

2.評估主體的外部性。余杭區法治建設評估的組織者是余杭區委、區政府。具體實施法治指數評估主要來自四個層面人員的參與：一是公眾評估，即余杭區群眾對法治的滿意度評分占35%;二是專家評估，由江平、李步云、鄭成良等16位國內法學界一流專家組成的“專家組”評分占30%;三是外部組評估，即由非政府機關的教授、律師、企業家、新聞記者等組成的“外部組”評分占17.5%;四是內部組評估，即由來自黨委、人大、政府及司法機構中直接參與法律工作的人員組成的“內部組”評分占17.5%。通過以上評估主體的組成和評分權重可以看出，余杭法治評估更加看重外部評估，具有第三方評估的特點，這有利于發現法治余杭建設過程中存在的問題，并為下一步工作改進打好基礎。

3.評估程序的科學性。余杭區的法治評估主要可以分為三個步驟。一是收集數據。收集的數據主要包括兩類：一類是客觀數據，即針對9項一級指標所獲得的數據，一類是主觀數據，即余杭區的黨政機關的自評數據。二是四類評估主體評估打分。在四類評估主體中按照比例抽取一定數量的人員分別進行公眾評估、專家組評估、內部評估和外部評估。三是評估反饋。通過以上兩個步驟進行法治指數的評估，并發現法治余杭在建設過程中存在的問題并提出整改措施建議等。

（二）以湖北、江蘇為代表的區域性法治專項評估模式

此種評估方式是目前全國多數地區都采取的法治評估方式，其主要是針對地方政府依法行政工作建立的法治政府建設狀況進行的評估，指標體系建立的目的是對政府機關領導干部進行考核，并作為干部職務升遷的依據。

1.評估內容的專項性。為了加強法治政府建設，深入推進依法行政工作，我國以江蘇省、湖北省為代表，根據國務院發布的《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發〔2004〕10號）和《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發〔2008〕17號）等文件，分別制定了本省的法治評估指標體系。其中，《江蘇省法治政府建設指標體系評分細則》設定的一級指標包括依法全面履行職能、提高制度建設質量、行政決策依法科學民主、嚴格規范公正文明執法、強化權力制約監督、依法防范和化解社會矛盾。湖北省的《法治政府指標體系（試行）》在一級指標中增加了一項“行政服務”。在二級指標和三級指標的設定上，各地根據國務院建議稿的50項二級指標和187項三級指標結合本地實際情況有所取舍。如江蘇省二級指標設為29項，三級指標設為124項;湖北省二級指標設為35項，三級指標設為160項。可以看出，各省市的指標設定既保持了與上級的一致性，又根據地方實際體現了一定的靈活性，使各地方政府的法治評估指標體系建設更具科學性、實效性和可操作性。

2.評估主體的內部性。從國務院出臺的意見規定和各個地方政府的規定看出，在現行的體制下，法治政府建設評估的主體主要為上級政府對下級政府進行的內部評估。主要表現為縣級以上人民政府對其所屬部門或上級人民政府對下級人民政府依法行政情況或法治政府建設情況進行的評估考核。盡管我國一些地方已經引入社會人士或專業的第三方評估，但是活動組織權仍在政府內部。

3.評估程序的經驗性。各地的法治環境評估程序可總結為以下步驟：一是本級政府或政府部門根據法治環境評估要求進行自我評估，并形成評估報告;二是本級政府向上一級政府提出法治環境評估請示，或本級政府部門向本級人民政府提出評估請示，同時附上自我評估報告;三是上一級人民政府或本級人民政府組成評估小組，對下級人民政府或政府部門進行審查，提出問題、意見、建議或者要求補充材料;四是上一級人民政府或本級人民政府經過若干程序后正式認可評估結果并將評估結果進行反饋。

三、建立法治環境評估指標體系的路徑對策

法治環境評估指標體系的建立不能憑空臆想，需要以一定的方法論為指導，在堅持可操作性原則、系統性原則、可調整性原則、可比較性原則的基礎上，綜合考量各級指標所占權重，保證指標體系設立的科學性、完整性和有效性。

（一）明確理論基礎，確立指標根基

設立嚴謹科學的法治理論基礎是保持體系內各指標關聯性、獨立性、有效性的前提。法治理論的不足會導致法治指數內各指標間只能是松散隨意的組合，并不能使之形成一個有機整體。以世界正義工程（World Justice Project，簡稱WJP）為代表的國際法治評估開始就注重了法治理論基礎的確立。WJP把形式法治理論和保障權利的實質法治理論作為理論基礎設置指標體系。借鑒先進做法，明確自身的理論基礎，在此基礎上的指標體系設計才能經得住實踐的檢驗和推敲，為指數設計工作打好根基。

（二）評估主體以公眾為主，提高法治體驗性

法治評估要想保證評估結果的中立性、科學性和客觀性，就應由社會中立的第三方評估機構擔任評估主體，并以提高群眾滿意度為最終目標。第三方評估是政府以外的第三方主體通過動員社會各方力量進行的評估方式，符合我國公眾參與的預期。類似余杭法治指標評估主體設計，由中立的第三方評估機構來進行法治指數的設計、測算和運行，地方政府只是作為組織者的角色出現，將更加能夠體現評估結果的公正性。第三方評估機構的選擇，要求必須具有專業的團隊和過硬的技術，如高校、科研院所等，這些單位往往具有大量的人力資源和豐富的調查經驗，更具有承擔設計、計算、運行指標的能力。地方政府作為活動的參與者，將自身擁有的地方法治環境評估的數據信息提供給專業的第三方評估機構，可以避免既做運動員又做裁判員的弊端，同時節省政府工作部門大量的人力、物力資源。

（三）評估指標兼顧量化和質性，符合地方法治實際

法治環境評估指標體系是一個有機整體，要厘清評估主體、評估對象和評估程序三個系統要素，也要注意各要素間的相互制衡并形成有機整體。針對當前地方法治指標體系實踐過度量化的問題，要注重指標量化和質性的互補。

一是指標量化要有一定的預見性。作為法治環境指標評估的基礎和前提，如完善的制度體系、鮮明的政策導向和良好的社會環境均要以量化的設計和權重的分配來實現指標的量化。

二是在法治實踐過程中遇到的關鍵節點、重大問題要結合定性研究的方法。定性研究可以通過實地調查、個案走訪、會議訪談、參與觀察等多種方法來實現，為指標的量化明確價值取向，對各地在法治建設過程中出現的各種熱點、難點問題進行剖析，實現單靠定量研究無法比擬的優勢。

三是區分投入、過程、產出、效果指標，合理設置主觀指標和客觀指標。如組織機構健全、法律公共服務產品充足屬于投入指標;科學立法、規范執法、決策合法等屬于過程指標;各種判決、裁決屬于產出指標;社會安定和諧、市民素質提升、公共秩序良好、群眾滿意度高等屬于效果指標。客觀指標應更多地應用于投入、過程、產出階段，主觀指標則更多應用于效果階段。

（四）運用“互聯網+”思維，實現法治評估智能化

法治評估需要通過分類整合現代治理體系中各環節各領域的數據，并通過特定的計算程序最終得出結論。數據的龐雜、計算程序的復雜給法治評估工作帶來了難題。互聯網時代的到來為法治指數的評估轉型帶來了機遇。可以預見，我國未來的法治指數計算將通過應用大數據、云計算等智能方面獲得突破。誠然，大數據的計算方式無法依靠幾個人的單打獨斗完成，需要跨學科、跨領域的協同作戰方式。

一是建立法治環境評估基礎數據庫。按照評估標準和要求將各類評估信息輸入數據庫，數據將通過人工加智能的方式進行歸類整理。

二是分類整合關聯數據。進行法治評估的地方政府及部門將按照評估的標準和程序將相關數據錄入，系統將自動根據指令對輸入數據進行計分排名，并分析出當前法治工作存在的問題或短板，歸納總結原因并自動提示改進措施。

三是結果反饋并責令整改。根據政府部門的責任劃分，將系統得出的數據結論分別進行反饋，責令問題部門進行整改，及時解決問題。

四是修正評估指標體系。通過數據的收集、計算、結果反饋信息對法治環境評估指標體系的指標內容和權重進行修正和優化，使法治評估指標體系既符合當前法治建設的總體要求，又能滿足法治建設工作實際需要。

（五）落實應用機制，提升法治指標效用性

法治指標體系的核心價值是發揮激勵約束功能，改變“唯GDP論英雄”的弊端，完善其應用機制，可以提升法治指標體系的效用性。

一是將法治指標評估與其他考核機制銜接。法治指標評估結果應與地方政府及部門領導政績考核、群眾滿意度測評等結合，建立各種考評機制的結果互認機制，避免出現多頭考評、重復考評等，切實發揮考評機制整體的“指揮棒”和“風向標”作用。

二是實現評估信息公開制。通過建立法治信息共享平臺，將開展法治評估的評估主體、對象、程序，使用的評估方法，數據的收集與采納，指標權重配置及評估結果等重要信息通過信息共享平臺進行公示，實現法治信息公開化，保護公眾知情權。

三是提升評估結果的效用性。2016年，中組部、中宣部、司法部、人社部聯合印發了由中央全面深化改革領導小組審議通過的《關于完善國家工作人員學法用法制度的意見》，提出把法治教育納入國家工作人員入職培訓、晉職培訓的必要內容，探索建立領導干部法治素養和法治能力測評指標體系，將測評結果作為提拔使用的重要參考。落實該意見精神，將法治指標評估結果納入領導干部政績考核指標體系，作為領導干部職務升遷的重要依據。

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