城市社區網格化管理風險及防范策略

爨翼龍

[摘 ?要]網格化管理下沉并整合社會治理資源，積極踐行社會利益訴求，強化服務導向，提高基層社會治理的效率，已然成為城市社區管理的重要抓手。但在網格化管理的實踐過程中，自上而下的管控思維和傳統的條塊治理方式潛藏著弱化居民自治、形式化治理的風險。社區網格化管理的防范策略在于科學定位網格化職能邊界，完善政策法規，在基層社區構建多元主體的共治格局，實現從單向度的行政化治理向參與式治理轉型。

[關鍵詞]網格化管理;社會治理;風險

[中圖分類號]D630 ?[文獻標識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2021）05-0075-06

一、研究背景

網格化管理最早出現于北京東城區的“萬米單元網格管理”。[1]主要做法是以一萬平方米為網格單元，將全區劃分為1593個網格，依托信息技術將網格內的基礎設施等城市部件和日常城市管理事件進行動態編碼定位管理，在每個網格內配備城市管理人員實時巡查，發現問題及時上傳，并建立“監督”和“調度”兩個軸心，實現對轄區內公共事務的程序化、閉環處理。隨后，該模式在全國擴散開來，涌現出了如上海市長寧區的“問題導向模式”、浙江省舟山市的“網格化管理，組團式服務”、深圳市的“社區網格化服務工作的外包”等典型模式。目前，網格化管理已經成為我國基層社會重要的管理模式與管理工具。

梳理相關文獻，針對城市社區網格化管理的研究主要集中在對城市社區管理模式和創新方式兩方面的研究。從城市社區管理模式上來看，主要有兩種觀點。一是網格化管理對社會治理的發展具有重大意義。竺乾威認為網格化是信息技術在城市管理上的應用，是對無縫隙政府的突破。[2]周連根認為網格化是對基層維穩長效機制的新探索。[3]二是指明網格化管理的進一步發展方向。劉湖北等認為網格化管理目前存在科層化、短期化、強制化所導致的運行困境，提出推進網格化管理向網絡化治理變革。[4]從創新方式視角來看，主要有三種觀點。一是制度創新，葉敏認為網格化管理通過創新城市管理方法和構建協同治理機制，有效克服了科層制下社會治理的碎片化和協同失靈。[5]二是實踐創新，學者們通過個案分析、對比分析的方式探索網格化管理的共性與個性，為網格化管理的持續發展提供實踐創新經驗。三是技術創新，李鵬、魏濤認為GIS、GPS、RS技術和部件管理方法、事件管理方法的融合應用是網格化管理的基礎，推動了網格化管理的創新發展。[6]綜上可見，在如何進行城市社區網格化管理方面，學者們進行了多元化的探索，但大多側重于宏觀層面的研究，依據實證材料進行微觀研究的不多，缺乏對城市社區網格化管理過程中產生的風險以及防范策略的研究。

近年來，我國對城市社區網格化管理的實踐和學術研究主要集中在發達城市和典型社區的模式研究和經驗推廣上，對于發展中城市的研究樣本較少，而面向發展中城市的研究才是對中國大多數城市發展的理論借鑒和發展參照。Z區作為Z市近年來規劃建設的中心城區，規劃面積370平方公里，下轄12個鄉（鎮）辦事處和3個園區，入住人口142萬人，是Z市快速城鎮化發展的典型代表地區。同時，Z區也是河南省最早一批開展網格化管理試點的地區，本文將Z市Z區作為研究對象，通過對Z市Z區網格化管理實踐的考察，探究城市社區網格化管理在實施過程中所蘊含的風險，并試圖探索防范策略，為學界對城市社區網格化管理的研究奠定基礎，為發展相對滯后，仍然在城鎮化進程當中的地區提供借鑒。

二、Z市Z區城市社區網格化管理的現狀

（一）延長社會治理鏈條

改革開放以來，隨著經濟體制改革和社會結構轉型，一方面對單位高度依附的“單位人”開始逐漸擺脫依賴，根據市場規律流動，社會逐漸呈現原子化趨勢[7];另一方面，街道辦和居委會雖承接了原來單位外移的職能以及新出現、新增加的工作內容，但是權力仍然掌握在職能部門手中，街道辦和居委會只能充當行政職能“傳遞者”的角色。這就導致基層組織在應對社會事務方面，力不從心和效率低下。網格化管理在社區下面細分出網格這一層級，延長了治理鏈條，處理社會事務的層級由社區居民委員會轉移到樓棟所組成的網格中，縮小了管理幅度，加強了對社會的管控。Z市Z區的主要做法是，在區域劃分上依據行政區域為單位縱向劃分三級網格，鄉（鎮）一級網格12個、村（社區）二級網格124個、樓（院）三級網格680個。在各級網格領導班子任命上，鄉鎮領導班子擔任一級網格長，副科級以上干部任二級網格長，三級網格長全部都是街道辦在編人員，建立了覆蓋全區的網格化管理體系。網格化管理不僅通過延長治理鏈條加強國家對基層社會的控制，完成對社會的整合，并且通過行政人員的下沉，大大提高了基層社會治理的效率。

（二）打破部門壁壘

在傳統“街居”制度下許多城市管理任務層層下放到街道，但是由于“條塊分割”的存在，街道并沒有相應的執法權，真正掌握執法權的各職能部門只對上級負責就造成了“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。而網格化管理人員的配備遵循兩條原則：一是打破政府條塊之間的壁壘，整合治理資源;二是明確各部門責任，協同治理。如Z市Z區具有社會管理職能的市政、稅務、執法、教育、衛生等13個局（辦）125名工作人員下沉到三級網格，全面參與網格化工作，職責重點是協助網格長解決問題，形成條塊融合。同時，明確各個局（辦）在網格化管理工作中的職責任務，網格承擔著發現問題、服務群眾、協助解決問題的職責，各職能部門承擔解決問題的主要職責，網格對下沉的職能人員有監督、考核的權利。再者，建立聯席會議和聯合執法機制。Z區管委會定期組織條塊融合聯席會議，由各辦事處匯報需要協調解決的復雜疑難問題，各職能部門在會上對問題進行認領，并提出初步處理意見和解決期限，管委會跟蹤督辦。各職能部門工作人員下沉基層，整合了條塊部門的資源，加上聯席會議制度主管領導協調疑難事務，社區服務質量與基層治理水平都得到了顯著提高。

（三）積極滿足社會利益訴求

當今時代，社區居民對公共服務的需求呈現多樣化的趨勢，傳統的靜態管控、被動管理的管理體制已無法滿足社區居民的需求，導致出現了各類社會矛盾。相關研究表明，利益訴求類事件依然構成群體性事件的主體。[8]社會個體表達利益訴求的渠道不暢通，或者缺少表達利益的渠道是其中很重要的原因。因此，網格管理的實施非常重視構建完善的信息收集、處理機制。調查得知，在Z市Z區網格化管理中，具體體現為三項機制。一是信息采集機制。在區級層面，通過給群眾一封公開信、一部熱線電話、一張便民服務卡、一本民情日記的方式，向全區人民宣傳網格化管理工作，收集民情。二是定期巡查機制。Z區成立群眾工作隊61個，并且規定每周二、周五全天，深入社區到三級網格工作，網格巡查，上門入戶，收集民情，推進本部門工作落實，協助基層網格解決疑難問題。三是設置問題處置機制。Z區推行“兩單”辦理制度，通過“交辦單”將網格工作人員上報的問題交給相關職能部門解決，通過“督辦單”將上級反饋、媒體反映的問題交給相關單位解決，并要求及時反饋，確保問題解決取得實效。同時，由區級層面定期開展的聯合會議和聯合執法，有效解決了涉及多部門職責的疑難問題，并化解整治多個重大問題。

（四）構建服務與管理并重的治理體系

傳統的單位制、街居制從管理方式上看都帶有濃厚的管控思維，如限制人口流動，固定職工與單位之間的關系。[9]但是由于經濟社會的發展和人民生活水平的日益提升，提供高質量、多樣化的公共服務就成為了基層社區的迫切要求。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“要以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。”[10]黨的十九屆四中全會也提出，“健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務”[11]。因此，在Z市Z區的網格化管理實踐中，不僅注重市容市貌，對轄區內重點隱患點的排查，強化社會治安管理等“管理”性工作，而且堅持以人為本，把網格化管理的重點放在對社區居民的服務上。

（五）實施精細化管理

網格化管理中信息技術的應用所帶來的治理績效的提升是顯而易見的。如城市部件管理法和事件管理法在網格化管理中的應用。部件管理法就是利用GIS技術將轄區內的基礎設施按照地理坐標定位在網格地圖上，然后通過網格城市管理平臺對這些基礎設施進行分類管理。而事件管理法是對動態的城市事件的管理，按照事件的分類，明確其責任單位和處置時限的一種管理方法。信息技術和管理方法的應用使城市信息清晰化，保證了信息的即時傳遞，保證了監控的有效性和處置的及時性，實現了城市社區管理的精細化。但是信息平臺建設和后期維護所需資金龐大，對于財政不寬裕的中西部地區來說應用這一技術仍不現實。目前，信息技術在Z市Z區的應用程度并不高，但是Z市Z區也在努力實現精細化管理。首先，明確一、二、三級網格責任，建立“一級排查、逐級研判、逐級解決”的常態化工作機制。同時，建立“一事一表”檔案和掛賬銷號制度，網格員遇到所有問題都應記錄臺賬，如遇不能處理的問題，第一時間上報網格化信息管理平臺，由上級網格協調解決，對已解決的問題及時銷號。其次，保障落實責任。建立督查考核獎懲機制，制定考核標準，按照周檢查、月排名、季獎懲、年總評的方式，通過各項指標完成率、工作組明察暗訪、群眾投訴、網絡媒體等方式對各級網格進行考核。最后，將考核結果與其評先評優、責任追究掛鉤，以此來實現對各級網格的監督管理。

三、Z市Z區城市社區網格化管理的風險

（一）網格化管理的全責導向，導致居民自治的弱化

網格化管理作為地方政府基層管理的創新實踐，最初應用于社會治安巡邏、城市管理等領域，隨后擴展到社區管理、食藥安全、黨建、勞動保障等領域。在Z區，三級網格長一般兼任居委會主任，網格的管理內容涵蓋了市場監管、城市管理、黨建、治安維穩、計劃生育、勞動保障等，涉及的職能部門多達15個，呈現出“無網格，不治理”的發展趨勢，即網格化管理可以被應用到城市管理的任何領域，網格化的實施范圍被大大擴散了。[12]基層網格日常不僅需要執行社區常規的巡查任務，還需要完成各職能部門交代的工作，網格員每日在各種調查表格之間疲于奔命，“上面千條線，下面一根針”是Z區基層網格的真實寫照。網格泛化雖然能解決條塊資源協同聯動，但是想要解決城市基層管理中的所有問題顯然不切實際，重要的是網格化的全責導向加重了政府負擔，不利于市場、社會力量的培育。尤其是社區居民發現網格長的出現，使涉及自身利益的問題快速得到解決，這就傳遞給社區居民一種信號——通過撥打網格電話反映的問題能夠得到更為有效的解決，從而對網格長產生嚴重的依賴。同時，其基層社會組織本該具有的“自我管理，自我服務”的能力弱化，社會的自治空間進一步被壓縮。

（二）網格化管理的內整合困境，導致基層治理的不可持續

在社區治理中，網格化管理通過增加網格化指揮中心這一層級，進行信息統合和問題研判，同時依據問題類型劃分責任，將相關職能部門和網格集合起來處置問題，以實現條塊聯合，以塊為主的內整合，力圖破解傳統基層治理條塊分割、各自為政的現象。但在實際中，網格指揮中心的協調能力較弱，能夠聯動、協同的公共管理事務十分有限。調查中發現，Z區三級網格在遇到復雜問題不能解決時，需將問題上報到二級網格指揮中心，而屬于鄉（鎮）的二級網格指揮中心在行政級別上一般是平行或者略低于職能部門，但在管理功能定位上又高于條線部門，對其擁有派單、監督和考核權，這就導致行政層級定位與管理功能二者之間發生沖突。一旦二級網格協調不暢，只能繼續上報到一級網格指揮中心，造成大量事務堆積到一級網格。作為一級網格長的轄區“一把手”就要花費大量的時間和精力，通過聯席會議制度或者周例會協商處理。通過細分網格，建立網格員日常巡查制度，網格化管理雖然大大加強了問題的發現能力，但是依舊延續了傳統的條塊管理方式，并沒有改變科層結構中的層級設置與權力向度，不能從根本上破除條塊之間的協同困境。網格化管理缺乏對于城市管理體制的深層次改革，使得網格管理對內整合停留在表層，對外的功能存在虛置，致使原本在基層網格解決的事務要靠轄區領導出面協調解決。

（三）網格化管理的目標導向，導致出現“選擇性”的治理手段

目前，目標責任制在我國社會治理中廣泛應用，例如在環境治理中所推行的“河長制”，城市管理中推行的“路長制”等。同樣，基層治理中所運用的網格化管理也具有“目標導向”的運作邏輯。Z區網格化管理的“目標導向”主要體現在以下兩個方面。一是Z區各級網格的績效考核都有其相應的量化標準。主要以問題發現率、處置率、上報率為主要內容進行考評。二是考評結果與政治、經濟獎懲掛鉤。對先進單位和個人予以通報表彰，并作為干部提拔、任用的重要依據，對后進單位予以通報批評和警示。同時，設立了人均每年3000元的社會管理考勤獎，依據考評結果分月兌現。網格化管理的目標導向雖然有利于明確各部分職責，加強激勵，但是也容易誘發“選擇性”的治理手段。

1.社區事務的“選擇性”執行。網格員為了完成考評指標的要求，在上報問題的時候，只上報能夠解決的問題或者是容易解決的問題。對于社區網格來說，一些不好處理的問題，上報后最終還會被派到“塊”里解決，如果社區網格解決不好還會影響考核。因此，某些涉及多個部門的問題，特別是一些疑難問題，網格員一般選擇不發現、不上報。一些上級網格為了避免量化考核指標完不成，也會“關照”一線網格員不要在網格平臺上報這些處理不了的問題。

2.網格為完成考核，存在治理手段運用不當的行為。網格有時為了達到目標甚至不考慮過程手段的公正性、正當性和合法性。例如，在Z區某基層網格為避免上級進行食藥、衛生檢查時發現不合格現象，會提前通知證件不齊全的早餐店關門以躲避檢查。與當地社區網格工作人員訪談得知，這些小商小販大多是一直以此為生的本地社區居民，由于在市區辦理餐飲許可證要求店面、設備等硬性條件，這對于小成本生意來說難以負擔，但如果強制他們關門等于斷了人家生路，引起上訪或其他沖突事件更麻煩。顯然，這樣的方式雖然在考核方面合格，但是并沒有解決實際的問題，并且形式化治理的風險容易導致社區矛盾的積聚，存在引發重大惡性事件的可能，同時也與網格化管理主動回應社區居民訴求，為社區居民提供服務的初衷相背離。

四、城市社區網格化管理的風險防范策略

網格化管理運行中所蘊含的風險究其根源在于基層政府社會治理過程中自上而下的管控思維和傳統的條塊治理方式。網格化管理的運行使得城市基層政府的力量在縱向和橫向兩個維度同時得到最大程度的擴張，因此，單一倚重行政化力量的網格化管理在一些規范性、淺層次性的技術管控類事務處理上具有較大優勢，但在處理復雜的、深層次的治理服務類事務方面弊端明顯，無法形成長效機制。[13]社區網格化管理的風險防范策略在于科學定位網格化職能邊界，完善政策法規，在基層社區構建多元主體的共治格局，實現從單向度的行政化治理向參與式治理轉型。

（一）科學定位網格化職能邊界，消解網格泛化

1.厘清基層政府管理職能邊界。在基層社會治理中，應當轉變傳統政府大包大攬的思想，厘清政府與社會的職能邊界和職責權限，充分釋放本該屬于社會組織和市場力量的參與空間，發揮政府在基層社會治理中的主導作用，引導其多方治理主體積極參與社會治理，使自上而下的政府管理與自下而上的社會自治之間達成良性互動與密切配合。

2.科學定位網格化的職能邊界。目前，“上面千條線，下面一根針”是網格化管理實施中基層的真實寫照，網格化管理雖然能明確責任，提高網格內問題的解決效率，但是并不能包攬所有職能部門的事務。在Z區的城市社區管理中，類似基礎設施的維護、市容市貌的管理這些技術管控類事務，網格化管理發揮的效能較好，而涉及需要多部門共同處理的治理服務類事務則弊端明顯。網格化管理的本質是依托數字信息技術，通過對轄區網格內的主要部件和事件的巡查來發現問題并即時上報，由指揮中心協調相關職能部門解決問題。轄區內基礎設施等部件的標示、歸屬劃分和有效反饋是網格化管理效能發揮的前提。所以，網格化管理的職能重心更多應放在市政設施的維護和市容市貌的管理這些技術管控類事務，而為避免網格職能過載，應對社會治安綜合治理等治理服務類職能進行剝離和分解。[14]

（二）構建共治格局，走向參與式治理

1.培育社會資本，提升多元主體的治理能力。在基層社會治理實踐中，任何單一的力量都無法獨自面對如今復雜多變的公共事務問題，必須走向合作。目前，社會組織尚不成熟，公民參與意識和能力不足是基層社會網格化管理中的突出問題。為此，有學者提出將培育培力型社會組織和服務型社會組織作為政府連接個人的組織橋梁。[15]第一類培力型社會組織，例如，社區內各類興趣愛好者團隊，這種自發組織的社區團隊有效地使“原子化”的居民聚集起來，并且可以培育團結型社會資本，增強社會個體參與社會事務管理的積極性和能力。第二類服務型社會組織，例如社區內的老人服務中心、家政中心等提供專業服務的社會組織。這種類型的組織具有長期在社區駐扎，服務于本社區居民、擁有社會專業服務資源的特點，可以培育橋接型社會資本，并且通過契合社區居民的實際需要參與到社區事務的管理當中。這些基于社會組織所培育起來的社會資本可以使基層社會成為一個自治能力持續提升、善于互助合作、積極參與公共事務的共同體。

2.尋求多元治理主體間的利益契合。奧爾森認為，在共容利益邏輯下行使權力會帶來社會的穩定、繁榮與發展，而在狹隘利益邏輯下行使權力會帶來社會的衰退、暴動甚至是崩潰。[16]Z市Z區的網格化管理實踐還是以“控制”導向為主，以“不出事”為行為準則，這就導致在政府與網格工作人員和社區居民之間，利益是離散的。因此，要著力構建網格化管理不同參與主體之間的利益共同體，使其利益目標趨向一致，使政府在社會事務的管理過程中出于自身利益的考慮，自愿地按社會的意愿行事。同時，個人也會出于自身利益最大化的考量，主動地配合政府行為，從而打造共建共治共享的社會治理新格局。

3.權力下放。積極推動政府“賦權予能”釋放社會活力，充分意識到雖然政府在現階段社會事務管理中起主導作用，但主導的含義在于“掌舵”而不是“劃槳”。為此，政府要供給社會組織參與社會事務管理中所需的必要資源，開放更多的領域讓市場和社會組織能夠參與其中，同時，拓寬其參與社會公共事務管理的渠道，真正做到給予社會組織、公民參與治理過程的權利和空間。

（三）完善政策法規，保障網格化管理實施的長效性

目前，社區網格化管理的有關政策并不健全，應著手完善網格化管理中所涉及的法律、法規和條例，用法律、法規保障網格化社會管理的長效實施。

1.健全相關法律規定。以法律條文合理界定政府、居委會、社會組織的權限與職責，規范社會管理主體之間的關系，以保障基層社區的“自治”屬性，最大限度地激發社會活力，防止政府在網格化管理實踐中的“錯位、越位、缺位”。

2.制定合理的網格化開展方案。網格化管理法規作為一級以下網格因地制宜、創新實施網格化管理的指導性文件，應該確定其網格化開展的總體目標、實施原則、工作程序、組織結構、人員編制、資金來源、績效考核、部門協調等核心問題，以確立網格化管理的合法性和保障網格化管理的長效實施。

3.完善社區民主管理制度。推行社區議事、社區聽證、居務公開、民主監督、服務公開、民主評議等社區民主管理制度，提高社區居民參與社區事務的積極性，保障居民參與社區自我管理的權利。

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責任編輯 ?王 ?雨