耕地保護和耕地占補平衡的現狀及對策研究

陳澍欣

摘要 耕地是最為寶貴的自然資源，事關糧食安全民生大計。隨著糧食安全問題備受國人關注，黨中央、國務院對耕地保護工作、糧食安全問題給予了前所未有的重視，如何進一步加強耕地保護，改進占補平衡，是促進經濟社會持續健康發展的當務之急。在此背景下，針對耕地保護與占補平衡的現狀及對策進行研究。

關鍵詞 耕地保護;耕地占補平衡;糧食安全

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A 文章編號：2095–3305（2021）05–0159–03

近年來，糧食安全問題備受國人關注，黨中央、國務院對耕地保護工作、糧食安全問題給予了前所未有的重視，保障糧食安全，主要保障耕地安全。因此，堅守18億畝耕地紅線在當前和今后相當長時期內將是自然資源管理的重中之重。

福建省素有“八山一水一分田”之稱，全省宜耕土地面積占土地總面積的21%，人均耕地面積0.51畝，低于1.3畝/人的全國平均水平。因此，福建省耕地資源匱乏，先天條件不足，未來將面臨耕地數量不斷減少、質量持續降低、占補平衡難度加大、耕地結構調整等諸多挑戰，應該實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規做好耕地占補平衡，規范有序推進農村土地流轉，牢牢堅守好耕地保護這條事關國家安全的紅線。

1 區域概況

福建省地處東海之濱，位于23° 33'～28°20'N，115°50'～120°40'E之間，背山面海，處于亞熱帶地區。東北與浙江省毗鄰，西北與江西省接界，西南與廣東省相連，東南隔臺灣海峽與臺灣省相望，陸地總面積12.14萬km2（未含金門和馬祖等島嶼），東西寬540 km，南北約550 km。地勢西北高，東南低，呈“依山傍海”態勢，境內山地、丘陵面積約占全省總面積的90%;地跨閩江、晉江、九龍江、汀江四大水系，屬亞熱帶海洋性季風氣候。

2 耕地資源現狀

2.1 分布及構成情況

2018年底，全省耕地總面積133.63萬hm2，主要分布于南平、三明、漳州、龍巖、寧德、福州和泉州市，合計面積123.7萬hm2，占比92.56%。從地域分布來看，全省耕地主要分布于沿海地區，占比54.95%。

按利用方式不同可分為水田、水澆地及旱地，其中以水田為主，占比82.94%，其次為旱地，占比13.9%，水澆地面積較小，僅占比3.16%。

2.2 坡度及質量情況

坡度1級耕地（2°以下）面積39.44萬hm2，占比29.51%;坡度2級耕地（2°～6°）面積27.93萬hm2，占比20.90%;坡度3級耕地（6°～15°）面積32.55萬hm2，占比24.36%;坡度4級耕地（15°～25°）面積20.98萬hm2，占比15.7%;坡度5級耕地（25°以上）面積12.74萬hm2，占比9.53%。

在耕地質量等別方面：國家自然等主要分布在5～8等地，面積為114.21萬hm2，占比85.44%;國家利用等主要分布在6～10等地，面積為114.03萬hm2，占比85.32%;國家經濟等主要分布在6～10等地，面積為110.45萬hm2，占比82.64%。總體上，耕地質量處在高、中等地水平。

3 耕地占補平衡實施情況

從2018年8月起，福建省采用的占補平衡為“占一補一、占優補優、占水田補水田”，并實行占補平衡三類指標（耕地數量、水田、耕地產能）核銷制。2010—2019年，福建省經審批建設占用耕地5.756 7萬hm2，均嚴格落實耕地占補平衡，通過實施土地整治項目，共新增耕地6.366萬hm2，連續20年實現耕地占補平衡，確保全省耕地、永久基本農田保護面積穩定，促進了土地資源的可持續利用和社會經濟的可持續發展。

4 耕地保護工作總體情況

4.1 主要做法

4.1.1 嚴格落實耕地保護責任 每年年初，省、市、縣、鄉四級政府層層簽訂耕地保護目標責任書，共同推進耕地保護各項責任目標的落實。同時出臺了考核辦法，將考核結果，作為領導干部綜合考核評價、生態文明建設目標評價考核、糧食安全省長責任制考核和領導干部自然資源資產離任審計的重要依據。

4.1.2 嚴格實行耕地占補數量質量雙平衡 福建省積極探索補充耕地新機制，通過開發耕地、整理耕地、舊村復墾和高標準農田建設等途徑，加強補充耕地質量建設，實現占補數量質量雙平衡。并嚴格補充耕地任務考核，年度補充耕地任務未完成的縣（市、區），除省級以上重點建設項目外，暫停受理其非農建設占用耕地申請。

4.1.3 嚴格實行永久基本農田特殊保護 一是堅持“保優不保劣、保近不保遠”，優先將集中連片、公路沿線、城鎮周邊的良田劃入永久基本農田;二是推進非農建設用地項目占用永久基本農田論證，引導建設項目不占或少占永久基本農田;三是嚴格審批程序，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，農用地轉用和土地征收需報國務院審批。

4.1.4 嚴格規劃計劃和用途管控 福建省嚴格執行土地利用總體規劃和年度計劃，強化土地用途管制，通過引導城鎮建設、工業項目使用存量土地和低丘緩坡荒灘等未利用地，以達到節約集約利用土地，提高土地利用效率的目的，確保了建設項目盡量不占或少占用耕地。近些年，福建省新增建設占用耕地數量呈逐年遞減的趨勢，建設占用耕地的比例從之前的50%下降到35%左右。

4.1.5 嚴肅查處違法違規侵占耕地 福建省應用移動執法監察系統，通過巡查記錄、數據共享、網上監管，進一步提高了違法違規用地問題的發現率、處置率。同時，對違法占用耕地面積在全省排名靠前或違法用地問題整改不力的縣（市、區）開展警示約談。并加強部門協作配合，建立了聯席會議、案件移送等工作制度，做到既查事又查人，確保土地特別是耕地違法案件查處整改到位[1]。

4.2 重要舉措

4.2.1 大力推進高標準農田建設 黨的“十二五”期間，福建省完成了21.67萬hm2高標準農田建設任務，2016—2018年竣工驗收高標準規模34.324萬hm2（超過下達的30.51萬hm2任務數）。省農業農村廳制定下發了《農田建設補助資金管理實施細則》和《農田建設項目管理辦法》，并建立了按月調度推進制度、對市縣約談制度等，2019年福建省下達高標準農田建設任務8.67萬hm2，完成建設面積9.82萬hm2。

4.2.2 持續推進地力提升工程 2016年以來，通過發展綠肥種植、推廣有機肥、稻田秸稈還田、測土配方施肥等提高有機肥使用，改良土壤，實現化肥減量增效。全省累計示范推廣綠肥種植面積42.73萬hm2、推廣商品有機肥38.87萬hm2、實施稻田秸稈還田50.13萬hm2，推廣測土配方施肥技術652.8萬hm2（次）。

4.2.3 推進建設占用耕作層剝離再利用和受污染耕地安全利用 近些年，省級層面通過發布地方標準，提供技術指導、加強資金保障、納入政府耕地保護責任目標考核內容等手段推進耕作層土壤剝離再利用制度工作力度。2019年福建省實施耕作層土壤剝離150.75 hm2，土方量37.8萬m3，土壤剝離再利用覆土154.45 hm2，土方量29.5萬m3。2019年，省農業農村廳、生態環境廳制定印發了《福建省受污染耕地安全利用總體工作方案》，開展受污染耕地安全利用集中推進區建設，在長樂等12個縣（市、區）建立受污染耕地集中推進區。

4.2.4 加強耕地質量監測、調查與評價 目前福建省已建立和完善耕地質量監測點210個。省農業農村廳利用測土配方施肥、耕地地力監測等項目的調查分析數據資料，每年開展耕地質量動態變化評價，發布年度耕地質量監測和質量等級評價報告。2016—2019年全省耕地質量等級分別比上年度提升0.19、0.11、0.12和0.21個等級。

4.3 工作成效

4.3.1 耕地保護責任得到有效落實 福建省建立了耕地保護政府行政主體責任和“一把手負總責”制度。省、市、縣、鄉四級政府通過層層簽訂耕地保護目標責任書，明確耕地保護行政主體責任，耕地保護責任得到有效落實。

4.3.2 連續多年實現耕地占補平衡 2019年福建省完成補充耕地0.41萬hm2，補充耕地數量超過建設占用耕地數量，連續20年實現耕地占補平衡。并且嚴格按照“占優補優、占水田補水田”落實耕地占補平衡，做到耕地質量不降低，水田面積不減少，實現耕地數量、質量的雙平衡。

4.3.3 完成永久基本農田、基本農田儲備區劃定 福建省劃定了107.3萬hm2永久基本農田，超過國家下達的任務數量，劃定后，全省永久基本農田平均等別比劃定前提高0.03個等級;水田面積較劃定前提高1.87%，坡度15°耕地面積較劃定前提高0.25%，確保了劃定質量。同時劃定永久基本農田儲備區1.89萬hm2。

4.3.4 有效增加耕地面積，提升耕地質量 2018年，福建省驗收各類土地整治項目規模3.56萬hm2，新增耕地0.39萬hm2，總投資額19.99億元。通過土地整治，提升了耕地質量，改善了農民生產環境，也為城鎮化發展騰出了新的用地空間。同時全省耕地質量等級比上一年度提升了0.12個等級。

4.3.5 健全激勵約束機制，有效調動社會各方積極性 福建省將耕地保護考核指標納入糧食安全省長責任制考核、生態文明建設目標評價考核、領導干部自然資源資產離任審計重要內容，并實行建設用地指標分配、農用地轉用、土地征收審批和土地整治資金下達與地方政府保護耕地情況掛鉤，督促地方政府落實耕地保護各項工作。

5 存在的主要問題

5.1 耕地保護工作形勢嚴峻

5.1.1 耕地拋荒嚴重，增加保護難度 由于市場糧價的低迷，種植糧食效益低下，大量的農村勞動力向城市轉移，加上農村土地流轉市場未真正形成，以及受福建省地形限制，部分耕地被迫拋荒，福建省的農作物播種面積已由2008年的205.32萬hm2下降到2018年162.14萬hm2，在一定程度上增加了耕地保護難度。

5.1.2 耕地保護與耕地“非糧化”“非農化”矛盾突出 在市場需求和經濟效益的雙重驅動下，很多地方在發展養殖業、經濟種植業的時候，需占用大量的耕地，來完成配套設施用地的建設，因此，耕地出現了“非糧化”“非農化”的現象，且正呈現增長趨勢。福建省非糧食播種面積占比由2000年的占34.54%增長到2018年的48.59%，耕地保護與耕地“非糧化”“非農化”的矛盾尤為突出。

5.2 占補平衡難度加劇

5.2.1 城鎮化進程加快，耕地占用需求居高不下 福建省城鎮化水平，由2000年的42.0%上升到2018年的65.8%，比全國城鎮化平均水平高6.2%。據相關規劃預測，到2030年，福建省城鎮化水平將達到75%左右。隨著城鎮化進程加快，大量的建設項目落地，耕地占用需求只增不減。因此，未來福建省的耕地保護與保障發展的矛盾依然突出，堅守耕地紅線與保障社會發展的壓力依然存在。

5.2.2 后備資源不足，未來難以實現占補平衡 占補平衡制度實施多年，相對集中連片，易于開墾的后備資源已所剩不多。福建省作為國家生態文明試驗區、先行示范區，會更注重生態環境的保護，未來將限制重要生態區位內后備資源的開發。目前各地都有部分后備資源與生態環境沖突，如政和縣有14.45%、龍海市有14.92%的后備資源與省級及國家級公益林沖突，因此，福建省未來可開墾后備資源已不足，占補平衡難以實現[2]。

5.3 新增耕地存在不真實、與各類規劃沖突等問題 通過對儲備補充耕地項目進行全面核查，發現在項目后期管護階段，由于不夠重視，缺少地力培肥，造成耕地地力不斷下降，且很多耕地位于偏遠地區，耕作不便利，直接就地撂荒，形成了事實上的“占優補劣”，還有些耕地直接就被改為了魚塘或種植效益較高的經濟作物。

另外，由于土地整治項目大多是在區位條件好，易于實施的地方優先進行，而這些地方往往也是各類建設項目優先選址的位置，這就造成了一些整治項目剛實施幾年就與土地利用總體規劃等規劃沖突、與非農建設項目沖突，造成了國家資金損失。

6 措施與建議

6.1 構建共同責任機制，壓實耕地保護責任

強化耕地保護黨政同責，對耕地保護不力、責任不落實的地方黨委政府及相關部門進行追責問責。建立補充耕地后期管護制度，明確鄉鎮政府或村集體的管護責任，同時在補充耕地項目投資中安排后期管護和地力培肥資金，在項目驗收后用于工程設施管護和地力培肥，資金分多年度使用，確保新增耕地穩定耕作，發揮應有效益。

6.2 充分運用信息化科技手段，強化耕地保護督導

繼續發揮現代科技手段在自然資源執法工作中的作用，運用衛星遙感監測、“互聯網+”“一張圖”“國土調查云”等信息化科技手段，定期開展耕地利用動態監測，全面掌握耕地特別是永久基本農田的變化情況，判斷趨勢，及早發現問題，及時采取應對措施，依靠技術手段強化耕地保護監督[3]。

6.3 組建自然資源執法隊，完善自然資源執法體系

為統一行使自然資源行政執法職責，可整合自然資源監察、林業執法大隊等執法機構和人員，組建自然資源執法隊，完善自然資源執法體系。并進一步健全自然資源領域行政執法與刑事司法的銜接機制，加強與檢察、法院、公安等有關部門溝通協調，破解違法案件的查處難、制止難和行政執行難的問題，加大對破壞耕地行為的刑事追究力度。

6.4 持續推進高標準農田建設，切實提升糧食生產能力

持續推進高標準農田建設，繼續加大高標準農田建設項目投入力度，加快補齊農業基礎設施短板，有效提高水土資源利用效率，切實增強農田防災抗災減災能力，提升糧食生產能力。

繼續示范推廣種植綠肥、有機肥實施稻田秸稈還田、測土配方施肥技術。繼續開展果菜茶有機肥替代化肥行動，通過化肥減量增效示范創建帶動，集成推廣配方施肥、機械施肥、水肥一體化等高效施肥技術。

6.5 扎實推進耕作層剝離再利用，切實保護優質土壤資源

建議進一步推進建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用，并結合《福建省實施〈土地管理法〉辦法（修訂草案）》，從法律層面強制規定實施建設占用耕作層土壤的剝離再利用;同時強化考核措施，對縣（市、區）定期進行考核，根據耕作層土壤剝離及再利用年度實施考核情況予以獎懲。

6.6 推進全域土地綜合整治，緩解耕地占補平衡壓力

各地可結合國土空間規劃編制，抓住政策機遇，開展全域土地綜合整治，有效的整合區域內永久基本農田、零散耕地及其他宜耕后備資源，提高耕地集中連片度、質量和綜合生產能力，解決農村居民點散亂化、耕地碎片化等問題，拓展補充耕地途徑，緩解耕地占補平衡壓力。

參考文獻

[1] 林依標.耕地占補平衡相關問題思考及建議[J].中國土地，2020（4）：18-19.

[2] 胡傳景.基于城鄉統籌視角的耕地占補平衡思考——以江蘇省新沂市為例[J].國土資源情報，2019（6）：51-56.

[3] 黃煒琦.淺談我國耕地保護面臨的困境與對策[J].農技服務，2015，32（12）：234.

責任編輯：黃艷飛

Research on the Current Situation and Counte-rmeasures of Cultivated Land Protection and Balance of Cultivated Land

CHEN Shu-xin （Fuzhou Planning&De-sign Research Institute Group Co.， Ltd， Fuzhou， Fujian 350000）

Abstract Cultivated land is the most precious natural resource， which is related to food security and peoples livelihood. As the issue of food security has attracted the attention of the people， the Party Central Committee and the State Council have paid unprecedented attention to the protection of arable land and food security. How to further strengthen the protection of arable land and improve the balance of occupation and supplement is the urgent task of promoting the sustainable and healthy development of the economy and society. In this context， the article studies the current situation and countermeasures of cultivated land protection and balance of occupation and compensation.

Key words Cultivated land protection; Cultivated land occupation and compensation balance; Food security