中國農村公共文化服務高質量發展

〔摘要〕 中國農村公共文化服務高質量發展是中國特色社會主義現代化建設進入新發展階段的必然要求。為了確保鞏固鄉村脫貧攻堅與實現鄉村振興的有效銜接，加快推進農業農村現代化，我們需要對中國農村公共文化服務高質量發展加以透視。中國農村公共文化服務高質量發展要求以“民生引領、品質共享”為價值導向，構建“多主體合作、動態化調適”的主體結構，發揮“精準供給、供需耦合”的功能效果，以“技術引領、規則協同”為驅動過程，實現“服務高品質、治理高效能”的目標結果。然而，在中國農村公共文化服務高質量發展過程中，多元主體缺乏高效的聯動融通、標準化服務體系建設創新不足、數字化賦能水平較低、質量共享機制不健全等問題成為當前中國農村公共文化服務高質量發展的掣肘因素。這就要求我們建立全過程質量治理理念，全面實現全主體高效能的聯動融通、高品質服務的全流程追蹤以及網鏈性制度結構的全周期改進，以此助推中國農村公共文化服務高質量發展。

〔關鍵詞〕 農村公共文化服務;鄉村振興;脫貧攻堅;高質量發展

〔中圖分類號〕G249.20 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2021）05-0115-09

〔基金項目〕四川省社會科學規劃項目“四川省農村公共服務高質量供給機制創新研究”（SC21[15]0）;西南民族大學引進人才科研啟動金資助項目“新時代高質量的農村公共文化服務體系建設研究”（RQD2021017）

〔作者簡介〕許丹，西南民族大學公共管理學院講師，四川成都 610225。

隨著國家治理現代化進入高質量發展階段，鄉村脫貧攻堅也邁向鄉村振興發展。鄉村文化振興作為鞏固鄉村脫貧攻堅成果和實現鄉村振興的關鍵，激發著鄉村振興的“全面造血”能力?！拔幕诿撠毢袜l村振興過程中的重要作用越來越受到重視，發展融合產業、豐富村民精神生活、構建和諧鄉村等離不開文化建設?！雹購娀r村公共文化服務質量管理，以高品質、高效能的農村公共文化服務來建構農民精神秩序以激活造血能力，已成為推進國家治理現代化的新要求和新任務。長期以來，農村的公共文化服務發展嚴重滯后于城市，盡管以“均等化”為核心的公共文化服務發展目標的制定實施，有利于緩解城鄉公共文化服務水平差距過大等問題，但農村依然是公共文化服務發展的薄弱環節，而農民文化權益與責任統一往往缺乏有效保障。同時，隨著城鄉社會環境的變遷發展，農民的公共文化服務需求逐步從“數量均等”邁向“質量共享”。實現農村公共文化服務高質量發展，以優質的公共文化服務體系保障農民的生存權、發展權，提高農民的獲得感、幸福感，并在此基礎上提升農民的政治認同、國家認同以重構鄉村社會共同體，進而有效發揮文化在鄉村場域的治理效能，以鞏固鄉村脫貧攻堅成果和推進鄉村振興，已成為公共領域改革的突出議題與社會政策實施的目標指向。這不僅體現了國家全域推進社會事業質量建設的發展規劃，也凸顯了政府持續改善與保障民生的公共服務治理職責。盡管，在農村公共文化服務全面質量管理要求下以及農民對美好文化生活的現實需求中，農村公共文化服務高質量發展已在社會各界達成普遍共識，但對農村公共文化服務高質量發展究竟是什么，其面臨哪些約束條件，應如何有效推進等問題缺乏相應的理論闡釋和現實觀照。因此，立足于新的歷史節點，我們需要全面透視農村公共文化服務高質量發展，充分發揮高質量農村公共文化服務的“扶智”優勢，形塑持續推進農村現代化發展的“造血”環境，為鞏固鄉村脫貧攻堅成果與實現鄉村振興的有效銜接夯實基礎。

一、問題的提出

完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化，始終都是國家治理現代化場域中的中心話題。②在當前和未來一段時間內，中國處在轉變發展方式、提升發展質量的關鍵時期，人民對美好生活有更多期盼，高質量公共服務體系建設在新時代的意義更加凸顯。③農村公共文化服務作為公共服務體系的重要組成，提升農村公共文化服務質量具有重大價值。英國學者托尼·本尼特（Tony Bennett）認為，“當把文化看作一系列通過歷史特定的制度形成的治理關系，目標是為了轉變廣大人口的思想和行為，這部分地是通過審美智性文化的形式、技術和規則的社會體系實現的?！雹苻r村公共文化服務高質量發展作為現代智性文化的表達形式及國家治理現代化視域下的公共治理規則體系，表達著以“人的全面發展”為中心的文化事業建設邏輯，推動著農民文化自醒、文化自覺的形成，既是當前鞏固脫貧攻堅成果和實現鄉村振興發展的基本題旨，也是推進國家治理現代化的關鍵內容，更是當代中國民生政治的話語表達以及國家整合現代鄉村社會的重要途徑。長期以來，城鄉二元分離的結構以及促進地方經濟發展為導向的發展觀，使農村公共文化服務長期都是中國基本公共服務質量提升的薄弱環節，并成為政府質量治理的關鍵問題域。2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調，“促進滿足人民文化需求和增強人民精神力量相統一，推進社會主義文化強國建設”。⑤顯然，這就要求將國家文化治理實踐與保障人民文化發展權相結合，全面提升公共文化服務水平。就農村地區而言，既要提升農村公共文化服務質量，也要有效發揮文化的治理屬性，更要在充分保障農民文化發展權利的同時，增強農民的獲得感、幸福感和效能感。2021年3月，《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》進一步指出，“推動公共文化服務高質量發展，是進一步深化文化體制改革，發展社會主義先進文化的重要任務，也是讓人民享有更加充實、更為豐富、更高質量的精神文化生活，保障人民群眾基本文化權益，滿足對美好生活新期待的必然要求”。⑥由此，為人民群眾提供更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的公共文化服務，將文化振興融入鄉村經濟社會發展全局，高效發揮文化在國家治理中的應有功能，儼然成為現階段中國農村公共文化服務改革創新的重大議題。

近年來，隨著社會各界對公共服務質量相關理論與實踐問題的深入討論，農村公共文化服務質量的相關問題在政策文本與學術文獻中得到關注。特別是，隨著中國進入高質量發展的現代化建設進程，農村公共文化服務高質量發展的問題也引起學界的廣泛探討并形成了一些成果，主要集中在以下幾方面：一是解讀高質量發展的基本意旨。隨著高質量進入國家治理現代化這一視野中，學者們普遍認為高質量發展范疇包含公共服務等民生事業。如蘭旭凌、范逢春厘定了高質量發展所涉及的領域，認為高質量的范疇既包括經濟發展、改革開放、城鄉建設等傳統宏觀經濟領域，也因社會主要矛盾的變化，囊括了生態環境、資源利用、社會民生等后工業時代話題。⑦與此同時，學界圍繞高質量發展的目標及要求，解讀了高質量發展的內涵。學者們普遍認為，高質量發展是以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標的高效率、公平與綠色發展，基本要求在于提高產品、服務的質量與標準。⑧高質量發展的本質旨在解決不平衡不充分發展問題、提高人民生活品質、促進社會公平正義的發展。⑨這些研究為我們理解農村公共文化服務高質量發展提供了思路。二是聚焦公共服務質量問題。公共服務質量問題一直都是學界關注的重點，學者們從基本概念、本質特征、質量改進等維度給出見解，在此基礎上，個別學者關注了高質量公共服務體系的構建問題。如張銳昕、董麗全面審視了公共服務質量的交互、不可傳遞、模糊、依附等內在固有屬性，以及公平正義性、參與性、規范性、目標相容性等外界賦予屬性。⑩陳朝兵基于公共服務的特性清晰地界定了公共服務質量的概念，認為公共服務質量是指公共服務供給過程及結果中的固有特性滿足相關規定要求和社會公眾要求的程度。[11]李德國、陳振明不僅研究公共服務質量持續改進的現實舉措，更立足于高質量發展的時代要求，探討了公共服務體系高質量的內涵以及構建策略。他們認為，公共服務高質量發展的內涵包括接受對象的個體擁有更高品質的生活;服務輸送系統的組織呈現高度的混合性特征;服務資源空間載體的城市發揮更顯著的集聚優勢;服務支撐系統的科學技術發揮更強勁的驅動作用。[12]三是關注農村公共文化服務高質量發展問題。目前，學界專門針對農村公共文化服務高質量發展的研究偏少，但也有部分學者探尋了農村公共文化服務高質量發展的關鍵問題與實施對策。如李金龍、劉巧蘭認為，只有賦予農民群眾在農村公共文化服務供給中的話語權，進而提高農村公共文化服務供需耦合度，才能推動農村公共文化服務向高質量轉變。[13]李桂霞等則立足于新時代社會發展的新變化，從標準化、均等化、數字化、社會化以及法治化等維度分析了公共文化服務高質量發展的實踐進路。[14]楊林、楊廣勇從標準化視角對農村公共文化服務供給質量進行評價，并以此為農村公共文化服務高質量發展提供建議。[15]李國新則從制度創新視角對農村公共文化服務高質量發展提出方案。[16]

總的來看，既有研究從一般意義對“高質量”予以解讀，并對公共服務質量展開討論，然而針對農村公共文化服務高質量發展的專門研究甚少，既缺少對農村公共文化服務高質量發展的理性認知，也未對農村公共文化服務高質量發展的影響因素進行深入分析，這在一定程度上將會成為推進農村公共文化服務邁向高質量發展的掣肘。因此，這需要我們立足于中國農村發展實踐場域，在廓清農村公共文化服務高質量發展基本內涵的基礎上，梳理農村公共文化服務高質量發展的問題清單，確定農村公共文化服務高質量發展的行動框架，以激發鄉村振興“全面造血”能力來助推農村現代化發展。

二、農村公共文化服務高質量發展的基本內涵

農村公共文化服務高質量發展是中國特色社會主義現代化建設進入新發展階段的必然要求，也是加快推進農業農村現代化的重要途徑。厘清農村公共文化服務高質量發展的基本內涵，促進農村公共文化服務體系提標增效，已成為現代基層社會治理的核心議題。因公共服務包含內容較多且具有高度復雜性，若將農村公共文化服務高質量發展簡單地等同于公共服務高質量發展，則會忽視農村場域的特殊性與文化的治理屬性。因此，解碼農村公共文化服務高質量發展的基本內涵，不能簡單移植關于公共服務質量的定義，需明確農村公共文化是價值規范與物質形態的統一體，須立足于農村公共文化服務高質量發展全過程，以一種集成思維方式，從“價值-結構-功能-過程-結果”等維度以系統考量。

（一）價值導向：民生引領、品質共享

價值導向體現農村公共文化服務高質量發展的精髓與靈魂，是推動農村公共文化服務高質量發展由“理論”走向“實踐”的目標旨歸?！懊裆I、品質共享”的價值導向是遵從社會發展公平，以全面推進城鄉公共文化服務質量均等與共享，提高農村地區文化民生水平，保障農民充分感知公共文化服務品質高效性、服務持續性、結構均衡性、供給有效性為理念內核，致力于促進農民整體精神特質普遍提高及其自由全面發展。所謂服務質量，本屬于市場營銷學范疇，指市場組織能滿足或超過顧客期望的能力，也可理解為顧客的滿意度，或是預期服務質量與感知服務質量的不同。[17]將市場營銷學中的“服務質量”一詞置入農村公共文化服務領域，一定程度上有助于理解農村公共文化服務高質量發展。但農村公共文化服務具有公共性，這賦予農村公共文化服務高質量發展特定的價值屬性，它并非以功利計算邏輯下的物質產品優質發展的所獲經濟收益為目的，而是以社會收益計算下增進公共利益為價值旨趣。黨的十八大以來，在國家治理體系與治理能力現代化成為社會發展總目標的牽引下，國家開始以治理邏輯推動文化民生建設以造就深刻的中國文化品位。[18]進入新時代，國家在農村場域的文化民生事業建設還未完成，城鄉之間的公共文化服務質量還存在較大差異。農村公共文化服務高質量發展作為農村公共文化服務水平的優化升級，以及現代農村公共文化服務體系的創新發展，本質上是國家文化事業創新發展的延續。因此，農村公共文化服務高質量發展是以“民生引領、品質共享”為價值導向。

（二）主體結構：多主體合作、動態化調適

從結構性維度理解農村公共文化服務高質量發展，強調的是農村公共文化服務高質量發展所依托的主體結構形態?！岸嘀黧w合作、動態化調適”指政府、市場、社會及農民等多維、多域、多界主體共同參與行動，根據各地區、各區域農村公共文化服務建設的特殊性，動態化調適主體組合方式的一種復合型結構形態。多主體合作參與的主體結構是當代中國社會治理體制創新的最優選擇，這種主體結構下的運行機制在治理功能方面具有極強的擴散效應。[19]在公共服務領域中，復合型主體是政府、市場和社會的組成樣態，其目的是有效地整合資源，打破不同供給主體間的分立壁壘。因為，只有明確行為主體的權責邊界、激活其參與活力，才能有效撬動和助力鄉村振興發展。[20]然而，政府、市場、社會的參與動機不同，因而在公共產品資源配置方式、價值目標、行動邏輯上存在差異，并且各自具有其特殊優勢與劣勢。盡管，在面對現代農村社會轉型過程中出現的公共文化空間消解、利益分化、價值觀念彌散和組織架構碎片化等諸多不穩定因素時，政府能更好地統籌和規劃農村公共文化服務高質量發展的方向，并確保農村公共文化服務高質量遵循“人本發展”的公共性邏輯。但行政邏輯下的公共性，雖描述的是政府活動的性質，但要得到維護和發展，不能期待僅在國家共同體之內部實現，而要在與社會共同體的互動中得到彰顯。[21]市場作為互動主體之一，可有效增強農村公共文化產品供給的活力，提高農村公共文化服務能力與效率。社會作為另一互動主體，承接著政府的部分職能，在聚合與吸引社會資源方面發揮著天然的優勢。整體上看，農村公共文化服務供給過程中各主體之間已形成相互交融的趨勢，呈現出“政府主導、市場引導、社會參與”的特征。然而，因中國農村分布較廣，各地區多主體的發展程度、參與廣度和參與效度都不相同，農村公共文化服務質量的改進水平呈現較大空間分布差異。這就需要各地區在明確政府、市場與社會各自優勢的情況下，根據各主體發展的情況和農村公共文化質量建設實際，尋求政府主導下的多元主體動態復合，以契合不同地區農村公共文化服務高質量發展的現實需要。因此，農村公共文化服務高質量發展應具有“多主體合作、動態化調適”的復合型主體結構形態。

（三）功能效果：精準供給、供需耦合

從功能性維度理解農村公共文化服務高質量發展，主要是強調農村公共文化服務高質量發展主體復合、資源整合功能的外在表現形式及其作用效果。相較于有型產品的質量，公共文化服務質量無法完全固化于某個實體上，只能通過公共服務供給者與服務對象之間的相互作用和影響來實現。因此，農村公共文化服務高質量發展的功能效果，須從“供給”與“需求”的趨同與耦合狀態予以考察?！熬珳使┙o、供需耦合”是農村公共文化服務高質量發展功能效果的集中體現，強調對農民幸福感、獲得感等多層次文化需求的針對性回應，這也是現代化進程中農民公共理性建構的初始條件。實質上，供給與需求之間的辯證統一是農村公共文化高效能供給的合理化選擇。[22]農村公共文化服務高質量發展則是從過去的外延式“量”的擴張轉變為內涵式“質”的提升，關注了包含供給效能在內的公共文化服務整體效能提升。[23]這既要精準識別需求，有效供給公共文化產品，也要通過供給引導需求，發揮公共文化服務的政治引領、精神培育等功能。精準供給是當前公共文化資源有效配置、供需良性循環與耦合的前提，有利于解決農村公共文化服務供給低效、無效以及農村文化治理內卷化等問題。由于文化具有認知、教化、溝通、凝聚和娛樂等功能，這些功能決定了文化在國家發展中的積極作用。[24]因此，只有將需求側有效管理與供給側結構性改革相結合，以高品質文化產品供給引導農民生成高品位的文化需求，才能有效克服農民良莠不齊的文化需求，解決低俗文化需求彌漫以及農村微觀場景中公共精神匱乏等問題。因此，“精準供給、供需耦合”是農村公共文化服務高質量發展功能效果的具體體現。

（四）驅動過程：技術引領、規則協同

從過程性維度理解農村公共文化服務高質量發展，關注的是農村公共文化服務高質量發展的治理工具及路徑依賴?！凹夹g引領、規則協同”是指在農村公共文化服務高質量發展過程中，技術與制度規則實現雙向循環的鏈接與互嵌，高新技術賦能公共文化服務體系時，制度規則協同技術的發展與應用。技術與制度規則相互聯系、相互制約，信息技術的使用往往受組織環境與制度環境的雙重影響。[25]近些年來，數字化轉型的作用力開始影響社會，呈現與傳統社會不同的時空觀、泛聯性和場景化特征。[26]大數據、AI、云計算等智慧技術應用到農村公共文化服務高質量發展過程中，可對農民的行為進行預測和追蹤，使農民的行為數據能被系統化、規?；莆?，在精準預測農村地區公共文化需求時，可對服務主體、服務對象的行為過程進行全程數據化監督，并以此搭建共享式的智能平臺，整體上推進農村公共文化服務的精準識別、科學決策、管理規范、監督透明和平臺智能?，F代智能技術的賦能對政府機構的組織結構、工作流程、程序標準等都將帶來深刻影響，一定程度上推動著農村公共文化服務制度規則的重塑。因為，任何技術創新的出現，都依賴于新的科學知識以及相應的激勵結構，而后者又依賴于特定的社會制度條件。[27]制度規則具有根本性、規范性、保障性等特征，只有通過制度規則自身變革來協同技術的發展與應用，才能更好地促進既有農村公共文化服務制度創新，使新技術在農村公共文化服務中得到有效應用。因此，農村公共文化服務高質量發展是以“技術引領、規則協同”為驅動過程。

（五）目標結果：服務高品質、治理高效能

從目標性維度理解農村公共文化服務高質量發展，強調的是農村公共文化服務高質量發展要實現的最終目的?！胺崭咂焚|、治理高效能”是立足于農民文化權責統一，要求農村公共文化服務高質量發展既要秉承價值理性的目標以實現服務高品質，也要堅守工具理性的目標以實現治理的科學性、高效性，并以兩者的相融共生來解決農民的文化權利與文化責任相統一的鄉村共同體建設問題?！肮餐w”觀念源于古典時期，強調公民的個人責任，共同體在賦予個人權利的同時，也要求個體盡責。文化服務高品質堅持質量引領，以公共文化服務“高線”標準構建為基礎，旨在使農民享受便捷、公平、優質的公共文化服務，以提供高標準、共享式的公共文化產品，重構農村社會公共空間及文化服務形態，進而保障農民的文化發展權。在鄉村振興背景下，賦予農民相應的、完善的權利，是農民主體性構建的重要途徑。[28]公共文化服務高品質是文化治理高效能的前提，而文化治理借助制度與法律體系等載體能使文化的社會整合、調控導向、教育塑造、傳播輻射等功能得以合理規范，從而實現“文化善治”的功能。[29]文化治理高效能在強調“文化治理”的社會整合、價值引領功能時，更強調制度、法律等體系的完備性，以此凸顯農民作為個體實現現代化的價值功能，從而廣泛凝聚共識，使得基層社會整合具有有效性、持續性，這可以有效解決農村現代化過程中個人利益與公共利益相沖突的問題，從而建構農民對于鄉村共同體的公共責任。實質上，不管是各類文化場所，還是公共文化服務中的審美文化，它們被精心組織嵌入文化治理體系中的目的就是要在規則、信仰和價值中帶來一系列變化。因此，人們寄望這種經過精心設計的文化符號能夠超越公民的行為層面進入人的心靈內部，從而培養能夠自我反思和自我提升的主體。[30]因此，農村公共文化服務高質量發展的目標結果在于“服務高品質、治理高效能”。

綜上所述，在國家治理現代化進入高標準、高水平建設的新時期，我們可以大致廓清農村公共文化服務高質量發展的基本內涵：它具有“民生引領、品質共享”的價值導向，“多主體合作、動態化調適”的主體結構，“精準供給、供需耦合”的功能效果，“技術引領、規則協同”的驅動過程以及“服務高品質、治理高效能”的目標結果。

三、農村公共文化服務高質量發展的問題清單

新時代，農村公共文化服務高質量發展已成為一個內容日漸豐富的詞匯，它并非僅僅是農村場域中公共文化服務的優質化供給，更是要在發展過程中實現農民的自由而全面的發展?？梢哉f，農村公共文化服務高質量發展是以人的現代性來凝聚現代農村社會文化治理的資本要素，通過文化治理來培育現代農村的公共性以重構鄉村共同體，并致力于推動農民在共享高品質文化服務與全面提升文化治理效能的過程中實現權責同構，這全面勾勒了國家治理現代化進程中農村文化民生與文化治理的建設邏輯和未來圖景。然而，隨著鄉村社會發展進入鞏固脫貧攻堅成果和實現鄉村振興發展的新階段，農村公共文化服務高質量發展也面臨諸如主體缺乏高效聯動與融通、標準化體系建設創新不足、數字技術賦能水平較低、質量共享機制不健全等掣肘因素，這些因素在很大程度上限制了農村公共文化服務高質量發展。

（一）主體缺乏高效聯動與融通

主體間的聯動與融通是指政府內部體系間上下融通，政府各職能部門間相互連接、優勢互補以及政府與市場、社會內外相接和有機互動。公共價值管理理論主張通過政治過程的重建、社會自我建構以及自主治理來實現公共服務的有效供給。[31]農村公共文化服務高質量發展是一種集聚“活力”與“效率”的發展模式，也是一種積極吸納各類治理模式優勢的新治理模式。它需要在綜合利用多種文化發展要素、吸納協同社會多元力量的基礎上，構建多元協同的合作治理模式，從而實現多元發展動力的有效組合和良性互動。[32]同時，必須明確政府、市場、社會和農民在公共文化服務供給中的職責分工。權責邊界明晰是多元主體聯動與融通的前提，影響著農村公共文化服務高質量發展的效率和效能。當前農村公共文化服務發展仍面臨多元主體缺乏高效聯動與融通的問題。一方面，政府管理層級間、職能部門間權責不清、信息不通。農村公共文化服務運作通常受到行政壓力、部門利益和政績考核的影響[33]，這使得上下級政府間出現職責同構、事權范圍模糊、支出責任不明等問題。而以GDP增長評定政績的傾向，激發了地方政府追求稅收增長的積極性，公共支出偏好于基礎設施建設和自然資源開發等收益本土化、投資回報快的生產性項目。[34]農村公共文化服務高質量發展動力不足，基層政府陷入事權與支出責任的窘境中，阻礙了政府公共文化服務治理能力的提升。同時，橫向的不同職能部門間存在“部門主義”現象，導致信息、資源無法在不同職能部門擴散和共享，協調較為困難。另一方面，在政策制度體系制約、激勵機制缺位、參與空間受限、社會資本商業性與文化公共性矛盾等因素的掣肘下，社會力量參與公共文化服務實踐存在較大困境。[35]政府仍主導著農村公共文化服務質量建設與發展，社會參與的深度、廣度、效度均不足，政府與社會之間的協同受到制約。況且，在缺乏有效正向約束與反向約束條件下，市場參與供給農村公共文化服務存在結構性失調、重復投資和過度競爭、質量下降、社會成員之間與地區之間不平等等問題。此外，農民在農村公共文化服務高質量發展中的決策參與、公共利益承諾等方面表現得動機不足，因需求表達的話語權微弱，農民參與意識趨弱、參與動力不足等問題依然存在。

（二）標準化體系建設創新不足

在基本公共服務領域，標準化具有政治化價值、管理化價值及制度化價值的公共服務治理功能。[36]標準化體系構建有助于農村公共文化服務質量管理成為可量化、可考核的過程，可為農村公共文化服務高質量發展提供行動指南，為實踐績效考核提供可測評的指標體系。隨著中國邁入現代化建設新階段、新征程，農村公共文化服務標準化體系建設面臨創新不足的問題，嚴重阻礙著農村公共文化服務高質量發展。一方面，農村公共文化服務質量的“高線”標準缺失。當前，在國家基本公共文化服務標準的指導下，各級政府已建立關于農村公共文化服務產品供給數量、基礎設施建設及相關資源保障的“低線”標準。如2018年國務院下發《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，明確了基本公共服務質量要求。然而，既有的公共文化服務質量標準僅發揮了“兜底”保障功能，并未及時回應高質量導向下鄉村振興發展的新要求，農村公共文化服務供需錯配、低質低效等問題并未得到有效解決。另一方面，標準化體系建設的普遍性與特殊性相分離。目前，各地在探索建立農村公共文化服務標準化框架時，主要是建立與國家標準相統一的基本農村公共文化產品供給、實施、保障等“兜底”標準，一定程度上忽視了區域內農村公共文化建設與農民文化需求的實情，未體現不同區域間的差異性和特殊性，這使農村公共文化服務供給“懸浮化”問題更為凸顯。因此，針對農村公共文化服務優質化、均衡性的需求目標，創新標準化體系建設，全面構建高質量導向的農村公共文化服務測度標準并實施有效監測意義重大。

（三）數字技術賦能水平較低

隨著政府數字化轉型的加快，政府結構、治理模式、服務手段將進一步發生變化。[37]數字技術嵌入農村公共文化事業建設，有助于政府動態地精準識別需求信息來消減文化服務墮距現象，通過彌合社會化生產與個性化消費之間的對接縫隙以打造共建共享的文化共治格局，從而促進公共文化服務以供引需、供需互進的良性循環，提高公共文化服務的可及性與文化產品內容的契合性。[38]然而，大數據、云計算在推動農村公共文化服務高質量發展時，面臨平臺化建設水平低、運用能力較弱、相關資源支撐不足等問題，技術引領農村文化事業建設高效率受到嚴重制約。一方面，農村公共文化服務資源平臺建設的數字化水平較低，覆蓋范圍有限且城鄉差異明顯。農村公共文化服務領域中的數據收集、分析和處理等面臨障礙，農村公共文化服務供給效率難以提高。另一方面，數據管理和應用能力不足，難以深度挖掘農村公共文化服務數據。當前，在農村公共文化服務供給過程中，對大數據的應用大多只重視數據的簡單儲存，很少對收集儲存的數據進行深入挖掘和分析處理，數據資源普遍存在質量差、標準規范缺乏、管理能力弱、數據價值難以利用的問題。[39]此外，數字技術的運用缺乏相關資源的支撐與保障。當前，農村公共文化數字化建設仍處于初步探索階段，不僅建設資金投入不足，并且在數字技術運用的全過程中，不管是數據獲取抑或數據的分析和動態追蹤，其專業性技術應用的信息化人才嚴重匱乏?？傊瑪底旨夹g在農村公共文化事業建設發展中的低水平嵌入，往往制約著農村公共文化服務高質量發展。

（四）質量共享機制不健全

實現城鄉間公共文化服務質量的均等共享，是推進城鄉公共文化服務一體化發展的關鍵途徑，也是國家治理現代化進程中公共文化服務發展與創新的話語表達，更是實現農村公共文化服務高質量發展的手段與目的，這有賴于有效的機制建設作為保障。農村公共文化服務進入高質量發展階段，以“質量共享”為核心的各項機制還未完善、健全。一方面，農民權利表達機制有待健全完善。共享是一個利益分配問題，也是一個權利問題，政治地位和權利的平等是人們共享發展機會和成果的前提。[40]農民權利表達機制體現著農民話語權的實踐與行使，以及真實需求的有效反饋。在農村公共文化服務供給過程中，農民不充分的話語權利是其話語權不足的直接體現。[41]當前，農民權利表達機制的不健全、不完善，使農村公共文化服務供給過程并未突破路徑依賴，仍遵循“自上而下”的決策方式，往往致使農村公共文化產品供需脫節。如有學者在對農家書屋可及性評價的研究中發現，農家書屋服務存在可知曉性不樂觀、可獲得性弱、可接受性差、可適應性弱等問題。[42]另一方面，農民需求征詢反饋機制建設不足。當前，因缺乏相應的農民需求征詢反饋機制，公共文化產品供給有效性不足，與當地經濟社會發展的關聯性不夠，政府的巨大投入并不能高效地贏得農民的滿意度與獲得感。[43]同時，因質量水平動態監測機制不完善，農村公共文化優質化服務過程與服務結果難以控制。目前，農村公共文化服務質量監測僅對評價體系給予全面觀照，對質量監測的影響因素缺乏探究，也未構建有效的服務質量監測機制。在農村信息技術化水平較低的情況下，農村公共文化服務質量監測的方式較為單一，主要是以農民滿意度作為測評結果，僅對服務質量進行靜態分析，對服務質量水平的動態變化缺乏有效跟蹤監測?？傊?，在農村公共文化服務供給過程中，農村權利表達機制、農村需求征詢反饋機制以及質量水平動態檢測機制的不健全、不完善，一定程度上弱化了農民對農村公共文化服務質量共享的體驗感、可及性。

四、農村公共文化服務高質量發展的行動框架

農村公共文化服務高質量發展是民生領域改革的再出發、再起步，是黨和政府踐行“以人民為中心”發展思想的集中體現，是對農民美好文化生活需要的及時、針對性回應。這凸顯了優質公共文化資源在農村場域中均衡供給的現代公共治理要求，彰顯著政府改善公共服務質量的職責要求，是農村公共文化服務供給過程中農民文化權責同構得以實現的關鍵路徑。新時代，為有效推進農村公共文化服務高質量發展并破除發展制約瓶頸，須以理念行動建立全過程質量治理理念、以復合治理行動實現全主體聯動融通、以智治行動實現高品質服務全流程追蹤、以政策創新行動實現制度結構全周期改進，通過集成化改革推進全要素提標增效和全過程質量提升，進而充分發揮農村公共文化服務的整體性治理效能。

（一）理念行動：建立全過程質量治理理念

農村公共文化服務高質量發展是根據一定理念、采取一定制度安排和具體技術手段來促進農村公共文化服務邁向高質量發展的實踐活動。全過程質量治理理念是立足于滿足農民美好文化生活為目標，以提供更具獲得感、可及性的公共文化服務為旨歸，要求在需求鏈、供給鏈、管理鏈與評估鏈進行全過程質量優化的一種價值理念。首先，需求鏈質量治理要求精準識別農民的個體化差異、個性化需求，精準識別、區分不同農民的個體文化權益，尤其關注農村地區弱勢群體的文化權益分配，充分尊重農民在農村公共文化治理中的地位、角色和作用。其次，供給鏈質量治理要求提升政府公共服務供給能力，優化基層政府組織結構并合理配置公共文化資源，高效地提供差異化、優質化、精準化的公共文化產品。再次，管理鏈質量治理要求著力推進數字政府轉型與創新，協同并整合各參與主體，借助數字化信息平臺進行信息共享與交流，科學合理地劃分農村公共文化服務的責任標準、事權范圍，實現現代農村公共文化服務體系的協調、高效運行。最后，評估鏈質量治理則要求發揮農村公共文化服務質量監測作用，建立以農民高度感知為基礎的農村公共文化服務質量多維評價指標體系，通過技術賦能，融合全過程價值訴求，實現“供給-反饋”的良性循環。

（二）復合治理行動：實現全主體高效能聯動融通

全主體高效能聯動融通是農村公共文化服務高質量發展的重要保障，須以復合治理行動來推進。復合治理行動旨在農村公共文化服務供給過程中融合公共性、市場性及社會性，形成具有差異性、能動性及開放性的公共文化服務供給系統，促使各主體共同行動并憑借自身優勢和資源平等對話、達成共識、確立共同目標，并以此為基礎持續、穩定地供給更加合理有效的公共文化資源。這就要求政府、市場、社會等參與主體必須明確各自功能優勢及權責邊界，在充分發揮其功能優勢的基礎上實現功能互補，通過全主體聯動融通的復合治理行動來賦能農村公共文化服務供給全過程，并形成黨建引領、政府主導、市場引導、社會參與的良性互動公共文化服務供給格局。首先，加強基層黨組織建設，發揮基層黨組織在農村公共文化服務供給過程中的引領作用，統籌協調全主體復合治理過程，整合不同利益訴求及價值觀念，進而形成助推農村公共文化服務高質量發展的復合行動合力。其次，推進政府、市場與社會的復合行動。一方面，政府通過公共政策制定、統籌規劃等優勢，促使市場加強、優化農村公共文化服務質量建設，并綜合運用合同承包、特許經營，引導市場積極參與，維護市場主體的主體地位，實現政府、市場在農村公共文化服務供給過程中的復合行動。另一方面，在市場與社會之間建立利益協商、資源共享、權責明確的互惠共享關系，通過在供給鏈實現資源、能力和技術等要素在農村公共文化服務供給過程中的相互嵌入，進而依托供給職能化、專業化平臺實現農村公共文化服務的復合式供給。

（三）智治行動：實現高品質服務全流程追蹤

實現農村公共文化服務高質量發展，須對農村公共文化的需求輸入、產品供給、組織管理、結果輸出等整個流程進行智慧化質量監測控制，以高品質服務實現供給過程全覆蓋，真正實現農村公共文化服務供需高匹配。智治行動是借助大數據、人工智能等高新技術工具的有序有效運用，精準識別需求并高效率供給公共文化產品，重塑政府公共文化服務管理生態，重構政府精準化公共文化服務方式，優化公共文化服務整個流程，提升農民對服務質量的感知度，形成對高品質服務質量的全流程追蹤。首先，利用網絡化、智能化技術優化整合組織結構并重塑政府服務流程，在提升基層政府公共文化服務效率時，精準識別、有效反饋、妥善解決農民的多元文化訴求。其次，加快構建以信息互通、動態追蹤、系統集成為核心的農村公共文化服務數據庫，對所需信息軟件、智能技術和服務平臺等一系列項目研發給予政策支持，制定規范化的基礎數據信息采集、儲存、分配和共享標準，建立服務數據交互系統和高質量的信息交互平臺，從而實現各級各類公共文化服務網絡間的資源共享、互聯互通。最后，注重資源庫的智能擴容，保障農村公共文化服務的覆蓋率、充分性，著力突破主體間界限和體制約束，在充分考慮信息的共享、安全和公平等問題基礎上，制定相關制度、規則和程序來規范信息采集、存儲、分配及應用流程，促使信息資源在農村公共文化服務過程中的深度共享、系統整合與有效應用。

（四）政策創新行動：實現網鏈性制度結構全周期改進

制度以其根本性、確定性、規范性推動著農村公共文化服務均等化、優質化發展。農村公共文化服務質量改進的重點在于其必須與制度安排相匹配，當舊的制度安排不再適應農村經濟社會新發展時，應以新制度替代舊制度，質量改進的著力點也要做出相應調整。隨著國家治理現代化進入高水平發展新階段，通過政策創新行動實現網鏈性制度結構全周期改進，已成為農村公共文化服務高質量發展的保障性條件。目前，國家已頒布《2019年全國基層文化和旅游公共服務隊伍培訓工作計劃》《公共文化服務保障法》《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》等政策文件，縱向上建構了農村公共文化服務制度建設的頂層設計，橫向上則構建了黨建引領、政府主導、市場引導、社會參與的多元供給體系、籌資體系以及運行管理體制機制等基本制度安排，最終形成內容較為豐富、全面的網鏈性制度結構。然而，在農村公共文化服務發展過程中，關于智能技術的高效嵌入、政府購買公共文化服務的風險管理、各級政府及不同部門間財權和事權相匹配等制度保障相對匱乏，這使主體融通、技術應用、質量共享和服務體系創新缺乏根本保障，一定程度上對農村公共文化服務高質量發展造成阻滯。因此，這就需要以持續的政策創新來打造具有多維性、豐富性且更具工具理性與價值理性的制度結構。一方面，立足于農村公共文化服務高質量發展實際出臺標準化、專業化的責任分攤政策，將問責制度機制貫穿于農村公共文化服務高質量發展的全過程、全周期。另一方面，制定涉及大數據、云計算、物聯網等高新技術有效應用的人才支持政策、財政保障政策等，將全方位保障落實于農村公共文化服務高新技術應用的全過程、全周期。同時，通過政府的標準化政策制定，構建農村公共文化服務高質量發展的“高線”質量標準，將動態質量監測和質量控制貫穿于標準化體系建設的全過程、全周期，暢通農民需求表達渠道、實時獲取農民文化需求的動態變化，從而更好地規范質量檢測過程和反饋監測結果。

① 朱啟臻、吳玉敏：《鄉村價值：從脫貧攻堅到鄉村振興的行動范式》，《黨政研究》2020年第5期。

② 朱光磊：《國家治理現代化場域中公共服務話語創新——評〈城鄉基本公共服務均等化的實現機制與監測體系〉》，《中國行政管理》2020年第7期。

③ [12]李德國、陳振明：《高質量公共服務體系：基本內涵、實踐瓶頸與構建策略》，《中國高校社會科學》2020年第3期。

④ 托尼·本尼特：《文化、治理與社會——托尼·本尼特自選集》，王杰等譯，上海：東方出版中心，2016年，第210頁。

⑤ 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，2020年11月30日，https：//www.ndrc.gov.cn/fggz/fgdj/zydj/202011/t20201130_1251646.html，2021年5月21日。

⑥ 《文化和旅游部 國家發展改革委 財政部關于推動公共文化服務高質量發展的意見》，2021年3月8日，http：//zwgk.mct.gov.cn/zfxxgkml/ggfw/202103/t20210323_923230.html，2021年5月16日。

⑦ 蘭旭凌、范逢春：《政府全面質量治理：新時代公共服務質量建設之道》，《求實》2019年第4期。

⑧ 國務院發展研究中心課題組：《高質量發展的目標要求和戰略重點》上，北京：中國發展出版社，2019年，第20-21頁。

⑨ 易昌良主編：《中國高質量發展指數報告》，北京：研究出版社，2020年，第7頁。

⑩ 張銳昕、董麗：《公共服務質量：特質屬性和評估策略》，《北京行政學院學報》2014年第6期。

[11]陳朝兵：《基本公共服務質量：概念界定、構成要素與特質屬性》，《首都經濟貿易大學學報》2019年第3期。

[13][41]李金龍、劉巧蘭：《話語賦權：農村公共文化服務高質量供給的基本保障》，《圖書館建設》2018年第10期。

[14]李桂霞、解海、祁愛武：《新時代公共文化服務高質量發展的路徑》，《圖書館建設》2019年第S1期。

[15]楊林、楊廣勇：《基本公共文化服務供給質量評價及其改進——來自山東省的實踐》，《山東社會科學》2020年第2期。

[16]李國新：《制度改革創新促進公共文化服務高質量發展——析〈公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案〉》，《圖書館建設》2020年第4期。

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[19]曾維和、賀連輝：《社會治理體制創新：主體結構及其運行機制》，《理論探索》2015年第5期。

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[21]張雅勤：《行政公共性：理論本源與中國邏輯》，《社會科學研究》2021年第1期。

[22]閆小斌、段小虎、賈守軍、荊皓：《超越結構性失衡：農村公共文化服務供給驅動與需求引導的結合》，《圖書館論壇》2018年第6期。

[23]傅才武：《推進公共文化服務高質量發展》，《中國文化報》2021年3月25日，第2版。

[24]齊衛平：《文化功能及其在國家發展和民族進步中的意義》，《思想理論教育》2009年第13期。

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[26]劉鳳、杜寧寧：《數字社會轉型背景下城市基層治理邏輯變革研究》，《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第4期。

[27]王家峰：《現代治理需實現制度與技術良性循環》，《國家治理》2020年第20期。

[28]李衛朝、荊玉杰：《松綁、賦權、引導：鄉村振興中農民主體性建設路徑——杜潤生農民主體性建設思想的啟示》，《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第6期。

[29]蔡文成、趙洪良：《結構·價值·路徑：文化治理的內在邏輯與實踐選擇》，《長白學刊》2016年第4期。

[30]劉莉：《從“生命政治”到“文化治理”：對公共文化的一種定位與解構》，《思想戰線》2020年第6期。

[31][34]黃新華、何冰清：《建立高質量的公共服務供給體系——提升公共服務供給質量的需求、障礙與路徑》，《學習論壇》2020年第11期。

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[38]趙友華、張慧敏：《公共文化服務效能提升的智能圖景與現實邏輯》，《圖書館》2020年第3期。

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[40]許艷華：《構建共享發展的制度保障體系》，《中國特色社會主義研究》2016年第4期。

[42]王前：《農家書屋服務“可及性”評價研究》，《圖書館建設》2015年第4期。

[43]楊乘虎、李強：《“十四五”時期公共文化服務高質量發展的新觀念與新路徑》，《圖書館論壇》2021年第2期。

（責任編輯：何 頻）