職業教育混合所有制辦學政策的現狀、問題與對策

雷世平 樂樂 郭素森 李海燕

摘 要 依據政策的位階（地位），我國職業教育混合所有制辦學政策分為總政策、基本政策和具體政策。黨中央關于發展混合所有制經濟和國企改革的重要論斷是混合所有制辦學的總政策，國務院關于探索發展、鼓勵發展混合所有制職業院校的原則要求是混合所有制辦學的基本政策，而相關部委、地方政府推進職教混改的行動準則，則是混合所有制辦學的具體政策。當前，從政策供給、政策運用和政策形成等不同視角看，職業教育混合所有制辦學政策存在“條塊不全”、按就近原則“借用”、政策創新難度巨大等問題。要推進職業教育混合所有制辦學的政策創新，必須徹底解放思想桎梏，為政策創新釋放動力;積極推動混改試點，為政策創新開辟道路;靈活運用政策工具，為政策創新提供抓手;聚焦混改關鍵領域，為政策創新破解難題。

關鍵詞 職業教育;混合所有制辦學;辦學政策

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）19-0034-06

作者簡介

雷世平（1962- ），男，湖南省芙蓉教學名師，長沙航空職業技術學院教授，研究方向：職業教育混合所有制改革（長沙，410124）;樂樂（1980- ），女，長沙航空職業技術學院教授，研究方向：高等職業教育;郭素森，山東化工職業學院;李海燕，山東海事職業學院

基金項目

教育部人文社會科學規劃基金項目“混合所有制職業院校法人代表人復合多元模式創新研究”（18YJA880038），主持人：雷世平

職業教育混合所有制辦學的自發探索于20世紀90年代后期開始起步。2014年5月，國務院印發的《關于加快發展現代職業教育的決定》提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校”，首次對實踐領域早已啟動的混合所有制辦學作出正面回應，并推動其由“自發探索”向“自覺自為”階段轉變[1]。繼2016年12月國務院印發的《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》、2017年12月國務院辦公廳印發的《關于深化產教融合的若干意見》連續重申“探索推進職業學校股份制、混合所有制改革”后，2019年1月國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》明確提出，“支持和規范社會力量興辦職業教育培訓，鼓勵發展股份制、混合所有制等職業院校和各類職業培訓機構”。在國家政策推動下，盡管學術界對混合所有制辦學的研究持續升溫，實踐領域的院校案例亦不少見，但其改革步伐在徘徊、觀望和質疑聲中緩慢前行。深究其原因，主要矛頭指向了政府政策供給的不足，即表現為“公有”“私有”單一所有制經濟基礎所形成的“公辦”“民辦”的辦學政策不足以完全支撐職業教育混合所有制辦學，進而衍生出混合所有制職業院校“非公非民”“營非不清”等一系列問題。政策供給的缺失已經成為制約混合所有制辦學的重要瓶頸。本研究基于政策“位階”視角，對混合所有制辦學政策進行系統梳理，對現行政策（主要指具體政策）存在的問題進行深度剖析，繼而提出推進政策創新的對策。

一、我國職業教育混合所有制辦學政策的現狀分析

政策的分類方法有很多，依據政策的位階（地位），可將職業教育混合所有制辦學政策分為總政策、基本政策和具體政策三個層面[2]。

（一）總政策：黨中央、國務院關于發展混合所有制經濟和國企改革的重要論斷

職業教育混合所有制辦學的總政策是指導和規范職業教育混合所有制辦學行為的元政策。由于職業教育混合所有制改革遷移自經濟領域國有企業混合所有制改革的經驗，在理論基礎、核心概念上承襲了經濟領域國有企業混合所有制改革的基本邏輯以及解決發展問題的基本思路，因此，職業教育混合所有制辦學的總政策與混合所有制經濟、國有企業混合所有制改革的總政策一脈相承。我國混合所有制經濟和推進國有企業改革的理論與政策體系的形成經歷了一個發展過程，主要體現在1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》、2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、2015年國務院《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》等一些列重要文件之中，見表1。

2.“深化國有企業混合所有制改革，推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構”

3.“鼓勵各類資本參與國有企業混合所有制改革，建立健全混合所有制企業治理機制”

從上述政策文件中可以清晰看到，黨中央、國務院對于發展混合所有制經濟、推進國有企業改革的認識是一個不斷深化的過程。這些重要論斷為混合所有制經濟向職業教育領域遷移和運用提供了總遵循。第一，混合所有制經濟可提高資源配置效率。這將促使職業教育辦學資源從單一依賴國家教育財政或單純吸納利用社會資本走向更為多元的混合形式，并從撬動存量國有資源投入、通過二次分配再次加大投入的角度，可增加職業教育辦學資源的總量供給。第二，混合所有制經濟可放大國有教育資本功能。這在一定意義上是通過產權股份化形式，擴大國家對職業教育辦學資源總量的控制幅度、加大國家控制力實現的[3]。第三，混合所有制經濟可促進政府職業教育管理體制變革和多元辦學主體下的現代職業學校制度建設。在發展方向上，國有企業改革提出了從“管企業”到“管資本”的轉變，政府亦可實現由“直接辦學”向“管理教育資本”的轉型，這是政府職業教育管理體制變革的重要方向。同時，國有企業改革中現代股份公司的公司治理變革，也為建立現代職業學校制度提供經驗借鑒，使法人治理成為了混合所有制職業院校提升治理能力的題中要義。

（二）基本政策：國務院關于探索、鼓勵發展混合所有制職業院校的基本要求

職業教育混合所有制辦學的基本政策是指職業教育混合所有制辦學的主導型政策。隨著混合所有制經濟重要地位的確立，對20世紀90年代后期開始出現的職業教育混合所有制辦學行為的正面回應已經不可避免。在黨中央關于發展混合所有制經濟和國有企業改革的重大政策引導下，2014年6月，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校”，這是職教混改首次出現在官方文件中。隨后，在國務院印發的《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》《關于深化產教融合的若干意見》《國家職業教育改革實施方案》等重要文件中，連續提出了職業教育混合所有制改革的基本要求，且職業教育混合所有制改革在構建完善現代職業教育體系、促進職業教育向個性樣態的教育類型轉變中的作用日益清晰。這一系列重要文件中關于職業教育混合所有制辦學的基本要求，構成了職業教育混合所有制辦學的基本政策，見表2。