淺析預算績效目標的設定

俞勇

摘 要：預算績效管理已經在財政預算中全面實施，貫穿于預算管理的全過程、全環節，最大限度地發揮出財政資源配置效率，實現財政資金的運行和預算管理效益。其中，預算績效目標的設定是預算績效管理關鍵環節，也是對預算支出的考核依據。完整的預算績效目標包含了績效內容、參考標準和績效目標三個要素。總的來說，績效目標的設定是綜合考慮預算支出所要達到的各方面預期效益。同時針對存在的問題，根據實際工作經驗，建議預算績效管理在全面實施中：一是循序推進預算績效管理的實施;二是以定量為主的原則設定預算績效目標;三是構建通用的預算績效指標體系。

關鍵詞：預算管理;績效目標;設定

該文主要通過對預算績效管理中預算績效目標的設定進行分析，著重討論了預算績效目標的主要內容和設定要素，指出預算績效管理的首要原則就是目標管理原則。文章主要分三塊內容，首先闡述了績效目標是預算績效管理的核心;其次對預算績效目標的設定和評價進行了分析;最后從實際情況出發，為進一步加強預算績效管理工作，總結實際工作中的經驗，對預算績效目標管理提出了可參考的建議，推動預算績效目標在部門職能職責的優化調整方面發揮出積極作用。

我國已經建立了以公共財政為目標的國家財政管理體制，2015年正式實施的新《預算法》在公共財政的基礎上提出了財政的預算管理需要遵循“講求績效”的原則。2017年10月，提出全面實施績效管理，2018年，下發的《關于全面實施預算績效管理的意見》中，對建立全方位預算績效管理格局、全過程預算績效管理流程、全覆蓋預算績效管理體系提出了具體要求，績效管理開始在財政預算體系中的全面實施。

一、績效目標是預算績效管理的核心

所謂績效，原是管理學的概念，意思是成績與成效的綜合。企業管理中，通常用于評定員工工作完成情況、職責履行程度等等。從管理的角度來看，績效管理同樣適用于政府部門，諸如每年的年度工作目標制定，工作任務考核即是政府部門績效管理內容的一個體現。將績效概念引入財政預算工作，推動績效管理進預算體系，與預算管理相結合，根本用意在于提升財政資金使用的經濟性和效益型，“花錢必問效、無效必問責”，通過將績效管理貫穿于預算管理全過程、全環節，實現財政資金運行和預算管理效益，最大限度地發揮財政資源配置的效率。

預算績效管理主要內容，在于以績效目標為對象，圍繞著績效目標的設定和審核、批復和績效監控、績效自評和評價等流程開展的一系列相關管理活動，由此可以說，預算績效管理的關鍵在于預算績效目標。可以這樣說，預算績效目標決定了整個預算績效管理工作的質量，在整個預算績效管理中，居于核心的地位。

預算績效管理的首要原則就是目標管理原則，只有設定了一個合理有效的績效目標，預算績效管理的事中監控和事后評價才有了依托和依據，在內部預算管理流程上，開展和實施預算績效管理工作，第一是對照本部門實際工作職責和工作內容，根據預算管理要求設定績效目標，其次，依據批復預算和績效進行執行，最后在預算執行結束后，對設定的預算目標績效開展自評，并形成績效自評結果，作為預算執行情況的自我評價。 綜上可見，在預算績效管理中，績效目標本質上既是預算支出所要達到的目的，也是對預算支出的考核依據。

二、預算績效目標的設定和評價

為了規范預算績效管理。2015年財政部印發《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號），率先在中央部門推進開展財政預算績效管理工作。管理辦法圍繞著預算績效目標的設定及設定依據、設定方法及設定程序都做了細致的規定，辦法對績效目標做了準確定義，績效目標是指財政預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果。根據這個管理辦法，績效目標包括基本支出績效目標、項目支出績效目標以及部門整體支出績效目標三種類型。其中，基本支出績效目標對應財政預算中的基本支出;項目支出績效目標對應財政預算中的項目支出;而部門整體支出績效目標是依據本單位工作職責，其全部預算資金在一定期限內預期達到的總體產出和效果。三種預算績效目標相結合，全方位全角度對部門預算的執行情況，工作職責的履行情況以及工作任務完成情況通過財政預算管理的視野進行了全景描述。

預算首先是支出的預算，對于支出預算而言，績效預算是導向，對于預算績效來說，績效目標也是導向。預算績效目標也就是預算支出預期要實現的價值，簡單地說，錢是怎么花的， 是預算需要弄清楚的，而花錢做了什么事，發揮了什么作用，就是預算績效的任務了。事先把他規劃好就是設定預算績效目標，事后的考核就是預算績效評價。作為預算績效目標，其構成應當至少包括有三個要素，績效內容、參考標準和績效目標值。

績效內容是預算績效目標的首要要素，也是設定一個有效的績效目標最重要的要素。財政部在2011年出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》里詳細的列舉了幾種應主要包括的內容：有預期產出、預期效果、服務對象或項目受益人滿意程度、達到預期產出所需要的成本資源以及衡量預期產出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標。換言之，預算績效目標定應當從以上這幾個方面進行考慮，圍繞上述內容，根據實際的工作和支出的屬性一一細化并且界定展開，一項績效內容可能同時包括多個具體內容。

預算績效目標的第二個要素構成是參考標準，可以是已經明確的行業標準、經驗數據或者某個公認的指標等等。如過去幾年平均值、平均趨勢、同類項目的行業標準、先進水平等。參考標準可以判斷績效指標值是否合理。

績效目標值是預算績效目標第三個構成要素，是在某一目標上能夠計量到的可實現的值。

一個完整的預算績效目標包含了上述三個要素，按照績效內容、參考標準和績效目標值這個順序漸次進行的。在設定時，首先要對預算支出進行梳理，明確支出的范圍、功能等相關特性，根據支出這些相關特性設定好績效內容，其次收集相關基準數據，根據支出所要達到的目的確定參考標準，確定關鍵性指標，參考標準確定了，最后按照績效內容對支出目標細化分解，制定績效指標哦的具體數值或目標值。所以說，這三個要素既是層層遞進的關系，也是設置預算績效目標的流程和順序。同時在設定績效目標時，需要注意績效目標要和總體規劃，工作職責以及發展計劃相符合，同時與財政支出的范圍、方向、效果相聯系，績效目標要能夠準確反映出整個項目完成后的產出和效果，對于年度內容，要反映出項目本年度完成后的產出和效果。績效目標還應當是概況性的，既簡練又全面。簡練是指最能反映項目最終的成效;全面是指在項目實施后，可能會有很多產出和效果，所總結的目標要能反映所有的產出和效果，或者反映出項目的主要產出和效果。績效目標的設定還要合理可行，績效目標的制定要與現實實際情況相聯系，目標要符合實際情況，要避免預算績效目標松弛或過度的情況，避免績效目標制定過低而失去評價意義，好的績效目標是能夠起到引領和激勵作用。總的來說，績效目標的設定，需要綜合考慮該項預算支出后，所要達到的各方面預期效益。

整個預算績效管理的全鏈條，從預算績效目標的設定到績效運行監控到開展績效評價和結果應用，是一個完整的績效管理過程。從績效目標的角度來說，預算支出執行過程同時是績效目標實現的過程，而能否達到績效目標的預期效果，需要通過評估，預算單位作為評估主體就是績效自評，財政作為評估主體就是績效評價。

三、實際工作中預算績效目標管理的幾點建議

（一）循序推進預算績效管理的實施

預算績效管理從提出到目前在預算編制和執行中全面實行已經有十多年的時間，雖然時間不算短，但在實際工作中，預算績效管理在預算單位的實施尚有不盡如人意之處，方方面面的對預算績效管理的認知還局限于只是經費預算編制的一個步驟或內容，沒能夠對預算績效管理的意義有清晰的認識和把握。很多預算部門包括部分單位領導認為預算績效管理只是預算財務的工作內容，只要預算編制好了就等同于預算績效工作完成了。實際上，預算績效管理對于預算編制是起到引領和導向作用的，貫穿于預算的編制、執行、監督全過程。實施全面預算績效管理，不是僅僅為了編制預算所用，而是站在公共財政的高度，要解決預算部門的職權利重構，實現錢與事、權與責、決策與執行，服務與需要的有機融合。

所以，全面真正實現有效的預算績效管理道路尚長，一方面需要在預算單位中廣為宣傳實施績效管理意義，使績效管理理念深入人心;另一方面要制定預算績效管理實施計劃，大力度開展人員培訓，分年度落實。循序漸進推進預算績效管理，不貪快求全，追求實效，可將預算績效管理重點流程進行分解，逐年度抓一項作為重點內容，推動預算績效管理的真正落實，從而在提高財政支出的效益性方面發揮出應有的作用。

（二）以定量為主設定預算績效目標

設定預算績效目標內容是要反映出預算支出的預期產出和效果，在相應的績效指標設置上，存在著定性和定量兩種表述方式，定性定量兩種相結合，構建成一組或一系列的績效指標，用來進行衡量和評價預算績效的實現情況。從績效目標管理的角度來看，預算績效指標應當是盡可能的量化，最好是可以用數字直接進行計量，能夠直觀感受，便于評價。如果預算績效指標不進行量化，只有定性描述，預算績效目標很可能虛化導致預算績效管理變得難以操作。對于在實際工作確實難以量化的預算內容，可以尋求相對應的量化指標進行替代，例如在滿意度指標上可以采用信訪數量作為衡量的替代指標。預算績效指標中難以避免定性描述的，也應該相應設置結合適當的定量數據，達到量化反映的效果。

（三）構建通用預算績效指標體系

預算績效管理全面實施時間較短，目前在績效目標的指標體系方面尚處于探索階段，從經濟社會發展和財政改革發展的實際與趨勢以及長遠發展來看，有必要立足于政府及各預算部門履職的實際情況，構建一套全面預算績效核心指標，作為預算績效管理指標體系的基礎。由于財政預算基本支出具有一定的相似性，在基本支出方面，績效指標相對簡單;項目支出則要復雜多樣，可從部門分類入手，在部門內收集有關財務、業務、政策等方面業務資料統一整理歸集構建，建立起類似于行業指標的部門內部核心指標，通過統一分領域、分層次的核心績效指標，既便于在部門間的通過橫向和縱向的比較，同時方便對預算執行情況進行分析，開展多維度績效評價，增強預算的約束力。對于新立項項目，由于必須進行事先審核，審核未通過項目不得納入項目庫管理，建議在審核新立項項目時增加項目實施必要性的審核內容。在基本支出和項目支出績效目標的基礎上，結合部門工作職責和任務設立整體支出績效目標，突出考核實際工作業績和目標任務完成情況，著眼于部門全部預算支出所要達到的總體目的，推動部門職能職責優化調整，提高公共服務質量，真正實現公共財政資源優化配置和效率提高。

四、總結

在我國構建的公共財政框架中，加強預算績效管理是題中之義，是改變過去粗放型預算管理的重要手段，對提高政府預算管理水平有著非常重要的意義。績效目標是預算績效管理的核心，是單位預算績效管理體系建設的基礎。我國在財政預算單位中全面實施預算績效管理的時間并不長，總體而言，在實際工作中關于績效目標的設定存在著一定的不足之處，需要通過不斷改進和優化，體現出預算支出預期要實現的價值，從而發揮出預算績效管理的應有作用。

參考文獻：

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