預算視角下我國科研人員經費投入機制研究

梁怡爽

（電子科技大學，四川 成都 611731）

李克強總理多次提到要提高科研經費中“人頭費”占比，“人頭費”是科研項目中的人員經費，是對科研人員參與科學研究、進行智力投入的補償和激勵。國家實施創新驅動發展戰略，創新的根本在人，加大對人的激勵是激發人才創新活力的重要方面。本文將科研人員經費定義為各種預算渠道下補償科研人力資本投入的費用總和。

一、主要發達國家科研人員經費安排概述

美國國家科學基金（NSF）項目預算包括6項直接成本和1項間接成本科目，直接成本中研究人員薪酬、行政文員薪酬及附加福利三個科目與人員經費相關，間接成本不列支人員經費[1]。研究人員薪酬科目可以向科研人員列支不超過其2個月年平均工資的薪酬，并且科研人員從NSF資助的所有項目中累計領取的薪酬不得超過該限制。美國大學發放9-10個月的合同工資，其余幾個月工資可從科研項目經費解決，但不得超過12個月的合同工資總額[2]。行政文員薪酬科目列支全職服務于項目的行政文員薪酬，預算中列明且沒有在間接成本里列支。附加福利科目可列支部分職工福利，包括職工保險、社會保障、退休金等。

日本政府提供的研究經費主要包括運營補助金和競爭性資金兩種。運營補助金主要用于支付研究人員、輔助人員的工資、研究基礎運營費等，約占總經費90%[3]。競爭性資金是為了鼓勵形成競爭性的研發環境而設立，核算科研活動的直接經費和間接經費。科研經費中與人員經費相關的科目是人件費和謝金，人件費包括與業務直接相關的研究人員經費和科研輔助人員費用；謝金指項目研究過程中支付給提供知識信息技術幫助等人員的經費，項目負責人和課題組成員不能從科研項目中支取人件費和謝金[4]。

德國科研經費由“基本資助”和“科研項目資助”兩部分組成。基本資助由州政府提供，用于支付科研人員工資、試驗經費等機構運行經費和部分管理費，主要補償間接成本。科研項目資助主要用于補償直接成本，高校或科研機構通過競爭方式獲得[5]。德國科學基金會（DFG）項目經費中70%用于人員工資，30%用于其他。人員費用只能用來招聘博士生、博士后及雇傭的其他非固定職位研究人員，項目負責人和在職研究人員不能從項目中取得薪金。

二、我國科研人員經費投入現狀

李克強總理2016年考察北京大學數學學院時科研經費中人員經費占比30%，而發達國家人員經費占比很高，數學研究甚至高達80%-90%。雷俊生（2017）對部分科研單位及科研人員進行調查，發現人員經費只占單位科研項目經費支出的6.6%，且很少有在職科研人員參與科研經費分配[6]。梁宇紅，徐薇（2019）認為科研人員在項目上付出的勞動與實際經費占比相差甚遠，社科類研究人員占課題總經費不超過30%[4]。高珊珊，劉俊貴（2018）提到我國科研人均每年勞務成本約為日本的1/12或韓國的1/6[3]。

我國科研人員經費投入總量較發達國家相對不足，科研項目人員經費支出占比較低，由此產生科研人員對勞動補償需求與人員經費激勵不足的矛盾，進而產生國家發展對科研人員智力投入的需求與開拓性科學研究和成果轉化不足的矛盾。兩對矛盾可能會誘發尋租和舞弊，并阻礙我國科技持續高質量發展，因此必須探索解決人員經費投入不足的問題，而預算視角提供了從來源優化經費投入的思路。

三、預算視角下我國科研人員經費投入機制分析

我國2014年起逐步開展科研領域“放管服”改革，科研經費管理強調“以人為本”，加大激勵、充分放權，財政科研經費中人員經費投入比例不斷增加。

（一）科研項目經費預算

1.勞務費

研究生和聘用人員是我國參與科研的重要力量，應獲得與其勞動投入相當的科研報酬。勞務費科目體現了直接人力成本在科研總成本中所占比重，在職人員人力成本已從工資等其他渠道解決，不能獲取勞務費。中辦發〔2016〕50號文明確：第一，參與項目研究的研究生、博士后、訪問學者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等可開支勞務費，項目聘用人員的社會保險可從勞務費科目列支，取消了“無工資性收入”的限定條件、擴大了勞務費開支范圍。第二，勞務費預算不設比例限制，由承擔單位和科研人員據實編制，進一步下放自主權。第三，明確了勞務費開支標準為參考平均工資水平和依據工作任務確定。完善勞務費的計量方法，構建人力成本計量模型和合理取值范圍，才能保障科研經費的使用效益。

2.間接費用和績效支出

間接費用包括承擔單位間接成本、管理費和績效支出。提高間接費用比重是加大績效支出的基礎。“放管服”政策的重大改革：一是間接費用范圍擴大。從科研體制改革設立間接費用科目以來，只有公開競爭獲得的研發類項目才允許設立間接費用預算科目。對于基本科研業務費等穩定支持的科研項目，相關費用已在部門預算渠道內安排，不再列支間接費用。國發〔2018〕25號文允許試點單位從基本科研業務費、中科院戰略性先導科技專項經費等穩定支持科研經費中提取不超過20%作為獎勵經費，由單位探索完善科研項目資金的激勵引導機制。二是間接費用比例提高。間接費用一般按直接費用扣除設備購置費的一定比例計算。中辦發50號文規定500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%。國發〔2018〕25號文后，選取試點單位改革，對部分項目類型提高間接經費比例為不超過30%，25%，20%。數學等純理論基礎研究項目還可進一步調整間接經費比例。

績效支出是工薪之外給予項目研究科研人員的補償，是按科研人員實際貢獻建立的激勵機制。“科研人員”概念的界定是關鍵，實務中通常以項目組成員、單位在職人員等作為績效支出的開支范圍。中辦發50號文取消績效支出比例限制，由依托單位發揮主體責任，制定符合單位實際的績效分配辦法和發放標準。

3.專家咨詢費

專家咨詢費是指在項目研究過程中支付給臨時聘請的咨詢專家的費用，項目參與人員和單位內部人員不能從該預算下獲取報酬。中央財政科研項目專家咨詢具體形式和支付標準按財科教〔2017〕128號文要求執行，其他科研項目可參照執行。

（二）在職科研人員工資性收入

工資性收入是我國在職科研人員收入的最主要組成部分，我國科研人員多在企事業單位就職，依托單位開展科學研究，按月取得工資薪酬。財政撥款單位通過基本支出中人員經費支出安排在職科研人員的基本工資、津貼補貼、績效工資、社會保險、職業年金、住房公積金等。當前探索績效工資改革，合理安排基礎績效和獎勵績效比例、將績效發放與實際貢獻掛鉤，是解決科研人員智力投入補償不足問題的最根本途徑。

（三）研究生科研獎助學金

我國已建立起健全的研究生獎助學金體系，國家財政全額資助研究生國家獎學金、國家助學金，高校在預算內統籌學業獎學金、“三助”崗位津貼，社會捐助資金設立專項獎學金。多元獎助學金體系能夠鼓勵學生潛心科研，有助于培養高層次研究型人才，與科研項目經費中研究生勞務費相互補充。

（四）科研成果轉化收入等

國辦發〔2018〕127號文要求各單位進一步明確科研人員兼職取酬的規定和辦法，明確科技成果轉化獎勵和報酬，要求將職務科技成果轉化現金獎勵計入績效工資總量，但不受總量控制，不納入總量基數。這一規定擴大了科研人員取酬來源，有利于技術創新和成果轉化。另外國家對博士后、研究生、訪問學者等安排有專項經費支持，包括博士后日常經費、博士后科學基金等。

四、完善我國科研人員經費投入的建議

（一）構建科研人員經費多元投入框架

一方面，除財政科研投入外，應開拓多元投入機制，鼓勵企業及社會資本參與科研。另一方面，基于經費性質、人員性質、勞務性質的差異，理順科研項目預算安排、薪酬體制、獎助體制等補償渠道的內涵與外延，在制度內挖掘人員經費投入增長的潛力，比如推進事業單位績效工資制度改革、科研獎助學金體系完善、科研成果轉化收益分配等，與科研項目預算中人員經費相互補充。

（二）加大科研人員經費預算投入力度

我國正在探索科研項目經費使用“包干制”試點，改革后無須編制項目預算，不再區分直接費用、間接費用，各類支出由項目負責人自行安排。“包干制”后科研項目中勞務費、績效支出等將進一步提高。基層科研單位要積極尋求政策突破，打破對經費審計的顧慮，使科研人員經費政策紅利真正釋放。

（三）開展科研人員經費績效評價

科研人員經費績效評價應當既評價科技活動成果，又評價科研人員主觀能動性的發揮程度，包括科研人員是否具有科研能力、研究是否具有原創性、是否實現了學科交叉融合、是否有實際貢獻等。將績效評價結果作為人員經費預算安排、完善政策和改進管理的重要依據。智力投入成果衡量應考慮論文發表量、重大成果轉化率、社會影響力、人才培養等，同時關注指標覆蓋不全面、科研成果產出滯后等問題。

（四）規范取酬數量和方式

科研單位要加強頂層設計和組織實施，提高人事、科研、財務等部門協同工作效率，制定科研人員經費分配制度。嚴格執行發放標準、核定取酬數量，杜絕超標準領酬和套取經費；遵守支付制度規定，建立薪酬系統、實現無現金支付；分人員經費不同類型，采取不同管理和賬務處理模式，保障科研人員取酬合理合規。