論新形勢下的糧食安全問題現狀及建議研究

王海姮 王炫凱 侯昊晨

摘要：2020年10月16日是第40個世界糧食日，全國糧食安全宣傳周活動啟動，主題是“端牢中國飯碗 共筑全球糧安”。同時號召我們每個人從點滴小事做起，遏制餐飲浪費，讓健康飲食理念深入人心，共同維護全球糧安，凸顯了糧食安全的重要性。受新冠肺炎疫情影響，全球糧食供應秩序面臨嚴峻挑戰，聯合國糧農組織呼吁，全世界應緊密團結在一起，多方并舉應對糧食問題，扶貧幫困。當下我國糧食安全總體形勢向好，但就我國基本國情而言，糧食安全受到土地、水源、人口和環境等因素的制約，需要我們付諸有效措施。

關鍵詞：世界糧食日 糧食安全宣傳周 糧食安全問題 新挑戰 新形勢

糧食是社會安定的重要基礎，習總書記十分重視糧食生產問題。民以食為天，飲食是千百年來事關國計民生的大事。2020年7月，習總書記在吉林考察時表明他非常關心糧食安全問題，夏糧大獲豐收，秋糧也要有好收成。吉林應把糧食安全放在首位，狠抓糧食生產，促進農業生產轉型，為現代農業發展提供經驗[1]。習近平總書記深刻認識到糧食對于國家發展的重要性，雖然我國是糧食大國，但仍然要樹立危機意識，新冠肺炎疫情更給人以警醒[2]。我國是世界人口大國，糧食問題事關國家安全、經濟發展、人民福祉和社會安定。

一、新時代中國糧食安全論述提出背景

（一）新形勢下的糧食安全問題

最基本的民生之需——糧食，是國家重要戰略儲備物資。我國是世界人口大國，但耕地面積僅占世界耕地的9%，因此確保糧食的穩定生產與安全供應十分重要[3-4]。目前，在黨中央及地方政府的高度重視下，我國的糧食生產持續向好，充分發揮了“鎮山石”“固化劑”的作用。與此同時，也發現我國糧食安全的外部環境與內部特征發生了變化，糧食生產壓力與日俱增，質量安全問題愈加突出，資源環境要素分配不足，結構性矛盾日益明顯。我國已全面建成小康社會，夯實糧食安全底子，促進農業發展、農民收入提高，實現平穩健康發展比任何歷史時期都要重要。2020年的南方洪災對我國水稻秋產造成一定負面影響，雖然我國糧食連年豐收，庫存豐富，有足夠的能力確?？诩Z安全，但糧食安全問題不容忽視。《2020年中央一號文件》指出，“保障糧食安全是關乎國計民生的大事，糧食生產要穩字當頭，穩政策、穩面積[5]。現在，國內外形勢不斷變化，對糧食安全戰略也提出了新要求，2020年是全面建成小康社會目標的實現之年，同時也是打贏全面脫貧攻堅戰的收官之年。“十四五”期間，怎樣高效利用國內外“兩種市場、兩種資源”，完善國家糧食安全內部體系，確保我國經濟社會健康發展，是需要優先答復的重大戰略性問題。

（二）國內、國際背景

十八大以來，政府更加重視三農問題，我國糧食產量不斷增長，整體達到歷史較高水平，老百姓的飲食問題得到解決。但由于國際國內形勢的不斷變化，糧食安全方面依然存在許多問題。

1. 國內背景。隨著經濟社會不斷發展，糧食生產資源不足問題愈加明顯。一來，隨著工農業的發展和城市化進程的加快，一些土地資源被浪費，耕地面積銳減，加上人們對耕地資源的不合理利用，對耕地自然恢復能力和長久發展造成破壞，使大量耕地處于消失邊緣，糧食生產面臨嚴峻挑戰。再者，由于經濟飛速發展，導致農用物資價格不斷攀升，人工成本增加，種糧成本增加，糧食綜合效益減少。

2. 國際背景。隨著我國農業國際化進程的加快，在獲得機遇的同時，也面臨著風險和挑戰。第一，為滿足人民群眾日益增加的消費需求，我國要從別國進口糧食來調換品種，但由于國外對糧食的需求也有所增加，因而會導致糧食之爭。為了使國家利益最大化，不讓糧食流出本土，造成糧食進口難度增加，存在不確定因素。第二，面臨經濟新常態的背景，我國農業生產投入不斷增加，造成糧食作物價格超過國際均價，糧商企業一般更傾向于國外糧食作物，使得外國糧食占據一席之地，而國內糧食庫存積壓嚴重，內外糧食價格顛倒，國內糧食競爭力不斷下降，農民生產積極性不高，對國家糧食安全產生不利影響[6-7]。

二、我國糧食安全的現狀

習總書記曾說：“對糧食問題，要從戰略上看，要看得深一點、遠一點”。實現國內糧食自給自足，將糧食安全主動權掌握在自己手中，這是中國國情下的必由之路。維護國家糧食安全，最重要的是如何理解國家糧食安全戰略，完善頂層規劃。重點是進行糧食流通體制變革，對宏觀調控進行精準定位，充分發揮市場無形之手的作用，實現資源良好配置。保證谷物自給、口糧十分安全是我國糧食安全的底線[8]。自力更生、立足本土是有關糧食安全的通常做法;保證產力才能讓飯碗掌握在自己手中;適量進口是重要補給;技術保障可以增加農業產業效率、效益。糧食不僅是事關國計民生的重要物資，還是老百姓的基礎生存資料。維護國家糧食安全，可以促進經濟健康發展，能夠為社會和諧穩定發展保駕護航，也能夠為世界糧食安全作出積極貢獻。

（一）國內種植面積、產量

通過一系列政策措施，近年來我國糧食面積穩定在17.4億畝以上，人均糧食470公斤，遠遠高于人均400公斤的國際糧食安全標準線。由此可以看出我國糧食處于相對安全水平。

（二）進口糧食總量、結構來看

據《中國的糧食安全》白皮書顯示：近幾年，稻谷和小麥產需有余，完全能夠自給，進出口主要是品種調劑。2001年至2018年年均進口的糧食總量中，大豆占比為75.4%，稻谷和小麥兩大口糧品種合計占比不足6%。

（三）進口糧食發展速度、增長速度

近年來，我國糧食進口的平均增速在10%左右，其中，谷物類增速為24%，大豆類增速為8%，而近年來中國人口只增加了0.56%，糧食進口的增長速度超過了人口的增長速度。

（四）中國外匯儲備

我國自上世紀80年代開始改革開放，經過三十余年的發展， 2014年我國外匯儲備達到峰值38430億美元，2018年我國外匯儲備就下降到30727億美元，年均降低1925.75億美元，平均減速為5.45%，進口糧食平均年支出2826.4億美元[9]，我國的金融安全可能因外匯儲備的大幅下降而受到威脅。

三、解決我國糧食安全問題的建議

2021年是“十四五”規劃的開局之年，也是在全面建成小康社會之后踏上全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，意義深遠。盡最大努力狠抓糧食生產，解決“三農”問題，促進糧食安全，具有特殊意義[10]。我國作為世界人口大國，必須全力構建更高水平、更高內涵、更高層次的糧食安全保障體系?！皩埻胝莆赵谧约菏种?，同時要裝我們的糧食”，這是國家糧食安全的紅線，完善“米袋子”責任制考核，對糧食市場價格加強監測和監管，不斷推進“藏糧于地、藏糧于技”舉措落實到位。制定“十四五”我國糧食安全目標，促進了糧食產業高質量發展，并加強風險防范。

（一）將創新糧食生產經營方式作為抓手

未來，我國糧食現代化發展的主力軍是新型農業經營主體，最大限度支持不同類型人才成為新型農業經營主體的成員，并對他們進行政策和財政幫助。推進以新型農業經營主體、小農戶為主體、利益鏈條為橋梁、社會化服務為根基的多元復合型現代糧食生產經營體制。此外，根據我國人口與資源結構的特殊性，小農戶在短期內經營依舊是常態，同時也會占較大比例。所以，應促進小農戶和現代化農業無縫對接，綜合提升小農戶發展水平，增大小農戶增收范圍，保護好和調動好糧農的種糧積極性。第一，應提高小農戶組織化水平，支持其采用多種合作方式和利益共享體系參加或者建設生產機構，推動小農戶開展合作，最大限度降低生產經營成本，還要幫助小農戶盡可能規避市場風險，平衡收益期望;第二，要持續構建綜合面向小農戶的社會化服務機制，為他們提供農業自動化生產、農產品流轉、農業保險、農業技術革新與推廣、農業就業等豐富化服務，要幫助他們增加農業生產經營效益和效率。

（二）將培養壯大各類糧食產業經濟作為主體

帶動和提升整個糧食產業經濟效益、競爭力的中堅力量是糧食產業經濟主體，培養壯大不同糧食產業經濟主體，可以深入挖掘糧食市場潛力，促進糧食經濟呈良好態勢。因此，第一，支持地方推進國有糧食購銷企業變革，加快大型糧食骨干企業以我國糧食功能區為基礎進行建設，培育“產購儲加銷”一體化全產業鏈體系，延伸產業鏈，增加價值鏈，制造供應鏈，充分體現穩市場、保供應、促發展的戰略功效。第二，鼓勵多個主體高效參與糧食倉儲物流設備建造，發展產后服務模式，支持混合所有制糧食企業發展，以直接投入、股權分擔、兼并重塑等手段，達到國有糧企和社會資本相結合。第三，培養國際大糧商，支持有實力的大糧企在國際糧食市場開疆拓土，發展產業鏈高低層對接合作關系，關注投資糧食產前研發、產后制作、倉庫儲備、交通物流、經濟渠道等產業鏈終端環節，提高對國際市場糧食來源的管控力，提高我國在海外市場的主動權。

（三）充分發揮科技創新的引領和支撐作用

確保我國糧食安全必須要依靠科技手段作為支持，進一步發揮科技在糧食領域的支撐和引領作用，可重點抓住以下幾方面：第一，加大科技在糧食領域的投入力度，引進新型育種技術，進行科技革新，從基礎深化、前瞻領域、品牌創新和示范、攻克育種難題等下手，不斷推進糧食基礎研究、品牌革新和苗種質量提升，增強我國糧食安全的科技創新能力。第二，鼓勵并支持糧食重點環節，對于我國糧食科技發展過程中存在的不足，要增大對營養高效、健康安全、節約糧食、加工深化、物流運輸等領域重點技術的研究創新鼓勵。第三，鼓勵糧食企業和大專院校、科研機構進行合作，促進“產學研”發展，完善符合我國糧食產業高品質發展的創新體制[11]。支持科研機構與企業共同申報或創辦糧食產業重點實驗機構，推進科技成果轉換與實際應用，促進科技創新、成果轉換和消費需求的巧妙銜接。

（四）以持續深化糧食體制改革為導向

在糧食價格的變革過程中，務必堅持“市場定價、價補分離”的原則，推進糧食價格形成體制和收儲機制革新。從廣義角度看來，要將提質增效、清潔生產作為風向標，支持多元市場主體積極參市，構建“優質優價”糧食市場化收購制度。在糧食補貼政策變革過程中，要增強補貼的準確性，對糧農、新型糧食經營主體予以照顧，提升種糧人的信心。在財政金融鼓勵政策中，政府部門要在體制創新、制度創新和建設良好市場環境方面構建規范與標準，要彌補因市場失控而導致的資源分配問題，不斷完善財政、金融和稅收鼓勵政策，提高農戶種糧預期，充分激發當地政府重農抓糧和糧農種糧的積極性。要支持和引導多元主體為糧食市場化營銷提供貸款，建立平穩的銀行與企業間的合作關系，提升糧食企業抵御風險能力和金融機構風險辨識能力。不斷推進糧食安全保障方面的法律及相關配套法律法規的制定和落地，從而為糧食安全執法監督提供有效支撐。

（五）以積極參與全球糧食治理為依托

有效回避糧食國外市場風險，應積極參加全球農經治理，推進區域農業互助。第一，堅持糧食來源多元化和品種豐富化并舉，提高糧食貿易關系的平穩性。第二，深入參加國際農產品供應鏈治理，推進國外糧食物流機制創建，鼓勵大型糧商在世界重要糧倉和糧食主產區建造港口碼頭及倉儲物流設施，同時，將國際供應鏈機制及糧源掌控力度和國內物流運輸、加工、營銷網絡精準銜接，構建國際糧食市場風險預測評價制度，提高我國糧食國外保障能力，從容應對國際風險[12-14]。第三，主動參與全球貿易組織規則的制定，在糧食國內支持、安全公共存儲、出口控制等方面講好中國故事，建設維護國內糧食發展的國際農業準則。同時，培育大連商品交易所加速成長為國際有影響力的農產品期貨交易市場，增強我國農產品國際定價主動權。第四，在“一帶一路”背景下，憑借海外農業合作示范區、農業產業園區等帶動糧食企業去海外投資，建設我國糧食產業鏈和投資交流合作平臺，促進糧食產業國際化升級。

四、結語

民以食為天，食以安為先。糧食生產仍然是國家安全和穩定的“壓艙石”，我們必須牢牢守住18億畝耕地面積的底線不動搖，不能因為城市化和工業化的發展而大量縮減耕地。隨著城鎮化建設的深入推進，考慮適當地集中耕種土地，從而提高糧食生產效率。糧食安全事關國計民生，是社會安定的重要基礎，著眼于糧食安全問題，讓人民填飽肚子，推進新農藝、新模式;著眼于有效供給，解決好“肉盤子”和“菜籃子”的問題，推進新品種、新技術;著眼于生產保障，解決好農業生產能力的問題，推進新體系、新農機。同時，隨著人民生活質量的提高，要繼續豐富各種非主糧農產品的產出與加工。我國作為人口大國，解決食物供給具有十分重要的意義。新時期有關糧食安全的一系列論述為中國糧食安全的長遠發展提供行動指南，也為世界糧食安全提供了科學參考，有效維護了我國國家安全，增強了我國的國際競爭力。