信訪疑難案件的困境分析與司法應對

摘 要：分析信訪疑難案件困境的形成原因，表現在法律意識淡薄，原發案件辦理中尚存瑕疵，信訪人自身原因，司法機關不能從實體上滿足信訪人需求等。由此導致信訪疑難案件的信訪人形成選擇特殊時間節點上訪、改變訴求多部門上訪，“抱團”上訪及信訪的職業化態勢。辦理化解此類信訪疑難案件，需要堅持法治思維，加強多部門協同配合，樹立司法權威，甄別案件性質、暢通司法渠道，運用公開審查機制，保障司法終結，真正實現案結事了，達到有效化解矛盾，維護社會穩定。

關鍵詞：疑難信訪 困境成因 應對策略 法律信仰

信訪疑難案件，主要是指信訪中不能簡單地按司法程序就能輕易化解答復了解的復雜信訪案件，表現出群體性、極端性、反復性的非正常、無序現象，從接待、處置、答復、化解每一步都非常艱難，是困擾各級司法機關的棘手問題。破解信訪疑難案件，必須要正視不足、發現問題、精準把脈，解剖困境形成的原因，靶向發力，才能有效化解。

一、信訪疑難案件困境形成的原因分析

信訪疑難案件的出現，一方面要查找公權力機關自身存在的不足，如一些冤假錯案和不公正現象;另一方面是信訪群眾因自身直接的利益格局發生變化，個人需求的無法滿足，導致非正常信訪不斷反復，這期間的一些遭遇，又會如滾雪球般產生更為復雜疑難的信訪案件。

（一）運用法律途徑解決訴求的觀念不深

長期以來，我國民眾法律意識不足，與現代訴訟理念相背離，導致走司法訴訟的法治意識并不強，即使司法程序合理、判決公正、分配正義，仍執著于信訪，追求其所謂的常識性的正義平衡感覺。司法程序時間長，信訪途徑解決快，人們的觀念依然存在信訪不信法，信上不信下，認為官大權重好辦事。一旦在基層的訴求得不到滿足，就會越級上訪、 赴省進京等進行非正常信訪，客觀上造成了信訪情勢的惡性循環。在信訪人潛意識中，個訪不比集體訪解決得快，正常訪不如鬧訪解決得多，少鬧不如多鬧解決得好，企圖通過極端的非正常信訪謀求額外利益。有的案件司法機關剛一受理，當事人或律師即羅列事實甚至虛構、夸大事實，以控告信、投訴信的形式向上級部門或領導投訴，尋求干預，對司法人員施加壓力，以期獲得在正常司法程序中不可能得到的利益。

（二）原發案件辦理及后續處理尚存瑕疵

以涉眾型金融類案件為例，網絡詐騙的重要犯罪嫌疑人藏匿較深，從不露面，有的躲在偏遠山區，甚至躲在境外。因偵辦難度大，在辦案過程中難免會出現辦案不全面、證據不到位情況發生，對有的嫌疑人卻不能立案、無法抓捕、更不能起訴判決，信訪群眾則認為司法機關工作敷衍，未能全面真正打擊犯罪，沒有盡到責任，易觸發集聚上訪。各地個案處理的差別，也給信訪群眾產生案件辦理不公的錯覺。電信團伙詐騙案中，有的地方對所有參與者一律全部起訴判決;有的地方對主觀惡性不深、處于底層的業務人員，視情節不作為犯罪認定，但受損失的群眾就認為是司法機關包庇犯罪，從而引發信訪。受損資金、涉案款物追繳不到位，也極易引發信訪。司法機關辦案過程首先關注的是定罪量刑的證據收集、嫌疑人的抓捕等工作，贓款追繳則是案件辦理的后續工作，受各種外界因素影響，有的涉案贓款已經被犯罪分子揮霍一空、或通過第三方平臺轉移出境甚至已被“洗白”，資金追繳難度大、追繳比例不高。信訪人初始目的就是個人利益能夠兌現，否則就會認為政府部門、司法機關辦案不力。

（三）信訪人對自身利益的迫切需求

信訪人自身認識局限和利益需求驅使也是產生信訪疑難案件的原因之一。司法工作性質具有較強的專業屬性，通常的釋法說理未必能達到理想效果，有些信訪群眾，尤其是一些老年信訪群眾提出，“人抓進去這么長時間了，你們司法機關怎么還不還我們錢”“先把人放出來賺錢還我們”等不切實際的訴求，顯然這些訴求是不可能實現的。有的信訪群眾即使內心認可司法機關的釋法說理，但基于其自身利益還未滿足，即追討挽回損失，不愿接受司法機關的正常答復，希望通過司法機關幫助追繳他們的投資款。如達不到要求，就通過不斷信訪，隨意控告司法機關工作人員辦案不力、瀆職腐敗等，希望以控告信訪達到挽回損失之目的。

（四）司法機關無法從實際利益上滿足信訪群眾需求

反復多頭信訪問題的出現，雖然反映出他們對黨和政府的信任，寄希望于司法機關，但司法機關并不具有實際利益發放的職能，也不具備主導、凝聚政府或相關職能部門的力量，唯有通過耐心釋法說理，做好相關協調溝通工作。信訪群眾的訴求從根本上講是要解決實際利益，這些涉及到個人的實際利益不解決，信訪群眾不會息訴罷訪。處理實際利益需要等問題是政府行政部門的職責，檢察院、法院等司法機關的法律定位決定了司法機關只能是立足法律賦予的職能，依法履行法定職責并耐心做好釋法說理。信訪過程中，信訪人一旦得不到自己想要的答復，感覺利益實現可能受阻，便對接待部門和接訪干警產生不滿，甚至向上級機關控告不履職、不作為等情況。檢察機關可以加強與相關單位的聯系、溝通，盡可能從中促成信訪群眾與相關單位在實際利益上能達成一致。

二、信訪疑難案件表現的非正常狀態

近年來，各地都集中化解了一批信訪疑難案件，但仍還有一定的存量。很多無序、違法狀態的疑難信訪問題呈現出新的發展態勢和特點。

（一）改變訴求多部門上訪情況增多

有的群眾反復上訪，其訴求在一個部門得不到解決時，就變換訴求到不同部門上訪。如涉眾型金融領域犯罪案件的投資損失群體，到政府部門上訪，認為金融監管部門沒有履職，導致他們上當受騙，要求賠償挽回損失;到公安、法院要求追究相關犯罪嫌疑人的法律責任，要求重判、速判，并追繳他們的財產;到檢察機關要求履行法律監督職責，快捕、快訴等。有的信訪人員欲赴省進京反映訴求，被轄區派出所制止，又會增加警察限制他出行的信訪理由。甚至有信訪群眾認為，投資到平臺的錢，是支持國家建設，信訪要求國家盡快歸還給他們。信訪群眾盡管清楚司法機關不能歸還他們的投資等，但仍反復不斷到司法機關上訪，并要求查辦政府相關職能部門不履行監管職責等所謂腐敗、瀆職問題，是希望通過變換訴求來推動政府相關職能部門的重視，以此作為解決其補償、賠償、追償問題的籌碼，最終滿足個人訴求。

（二） 特殊時間節點上訪的選擇

信訪時間節點選擇有明顯的規律。在重大敏感的時間節點，很多赴省進京信訪量會顯著高于平常時間。突出表現在每年兩會，由于兩會時間長、規格高，是人大代表和政協委員齊聚的會議，信訪群眾都會抓住不放，成為進京上訪的重中之重。兩會前期，就有信訪群眾早早準備材料，選擇進京的交通方式。省、市、縣的兩會召開期間，在各自的區域內上訪量也都會明顯增加。另一個重要敏感時間節點，是國際、國內重大會議的召開前，部分信訪群眾欲借會議召開之際想方設法上訪，以便能引起高層亦或所謂國際重視。重大慶祝、紀念活動，重大節日期間也是信訪群眾極為關注的時間節點，建國、建黨周年等慶祝活動期間，都會出現赴省進京、集體訪等的非正常上訪量的增加。信訪群眾選擇在重大敏感時期頻繁上訪，以期引發更高規格的關注。

（三）網絡時代“抱團”信訪的便捷

信訪疑難案件中“抱團”問題，早期在國企改制、涉拆遷征地等領域多發，當下變異到涉眾金融和非法集資領域。從以往的信訪情況看，到政法部門的信訪群眾多數是個人獨立行為，彼此之間少有聯系。偶有集體上訪也只是一、二十人松散結伙。但近些年以來，各類征地拆遷、非法集資、電信詐騙等領域內的信訪群眾，多組織串聯很多人先后形成人多力量大的形式集體上訪，上訪人員少則三四十人，多則上百人。上訪人員大量聚集到司法、政府部門表達訴求，要求檢察監督、公安抓捕、法院判決。該信訪群體能在統一時間，集中到統一地點，表達一致的訴求，一方面由于通信方式的便捷，另一方面也不排除有專門召集人召集，有骨干力量發揮主導作用。信訪人之間通過微信群、QQ群等強化聯絡，共同研究上訪對策，相互傳遞交流上訪信息。信訪群眾試圖通過規模化、組織化，集中群體人員來給司法、政府等相關部門施加壓力，以便實現個人訴求。

（四）極少數信訪群眾形成非正常的信訪模式

少數信訪人因長期信訪，把信訪當成日常生活的一部分，不信訪就覺得少了精神寄托，甚至有的以上訪為業。反復不斷信訪過程中，有信訪人已摸索出一套自己的信訪策略，同樣的事情到不同的地方就變換成不同的訴求，去政府部門要求補償監管，去法院要求立案審判，去公安要求立案抓人，去檢察院要求法律監督。到什么部門信訪，需要找什么人對話，選擇什么時間信訪，怎樣信訪才能對政府、司法機關形成壓力，信訪群眾都有其自己獨特的辦法。曾經有地方少數信訪群體還形成了地下小產業鏈，從組織召集、復印資料等一條龍安排。有的甚至以此斂財，專門印制所謂50元一本的“上訪寶典”、10元一本簡易“上訪手冊”，地下兜售國家機關的地址和電話號碼，很受部分信訪人員歡迎。少數信訪群眾反復不斷非正常信訪，這其中不乏有骨干領頭人的影響。曾有一信訪人自詡從小受老革命父親的紅色教育，每次到訪檢察機關都將印有“為人正直、敢說公道話、做公道事、為民排擾解難”等內容的宣傳小卡片分發給信訪群眾，蠱惑煽動信訪群眾，充當信訪導師，有的還收取所謂培訓費。少數職業化趨勢的非正常信訪，已不是真正來反映訴求，而是通過上訪來給政府部門施加壓力和發泄自己的不滿。

三、信訪疑難案件的化解路徑

由信訪疑難案件導致的非正常疑難信訪問題矛盾突出、情況復雜，已成為影響社會穩定的重要隱患。解決這類問題應變被動為主動，堅持秉公辦案，實行訴訪分離，改變信訪不信法，完善公開審查和終結程序，通過協調整合各方力量，從而達到妥善處置化解。

（一）確立司法權威，讓法律得到信仰

司法權威來源于公眾對司法的信任與認同。由于司法裁判不公、司法腐敗還一定程度存在，司法權威受到動搖。即便司法裁判已經生效的案件，當事人因對司法不信任，便想跳過法律程序，尋求、堅持上訪，甚至已經寫過承諾書服判息訴的當事人出于效仿心理，也到處信訪，法內問題尋求法外解決。信訪卻又難以終局性地解決當事人的權利義務關系，導致無序違法等非正常信訪疑難案件的出現，如此往復更加導致司法的無用論。實行訴訪分離，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法機關依法按程序處理，糾正執法差錯，保障合法權益，維護公正結論，保護合法信訪、制止違法鬧訪，處處體現法的存在，事事依據法的規則處理，實現維護人民群眾合法權益與維護司法權威的統一。在一個法治社會，社會糾紛理應依法、有序解決，而且司法應是解決社會糾紛與沖突的最后且最權威的一道防線。[1] 美國聯邦法院大法官杰克遜有句名言：“我作的判決之所以是終極性的、不可推翻的，并不是因為我作的判決正確。恰恰相反，之所以判決是正確的，是因為我的判決是不可推翻的。” [2]司法權威有助于公眾尊崇信仰法治的力量。

（二）甄別案件性質，暢通司法導入程序

解決疑難信訪問題，要嚴格區分行政權與司法權，杜絕行政權對司法權的入侵，構建獨立的涉法涉訴信訪處理制度。把通過信訪渠道反映的涉及刑事、民事、行政等訴訟權利救濟的控告、申訴案件與普通信訪相分離，分級歸口辦理管轄內控告、申訴案件。公、檢、法三機關都有明確的受理范圍，按照法律標準，嚴格準確審查訴訪事由，規范受案范圍，確保符合條件的涉訴信訪案件能夠及時得到受理，依法導入法律程序辦理。既要防止司法機關的入口不暢，也不能都全盤接收。對管轄外的或已終結的信訪事項，可告知信訪路徑，但也應恪守法律準則，不符合受理條件的不予受理，做好釋法說理，維護法律尊嚴。信訪是民意表達的重要渠道，按照信訪事項“件件有回復”的總要求，嚴格對照法律管轄規定和訴求性質進行審查分流，在法定時限內及時公正解決人民群眾的合理合法訴求，及時回復信訪群眾，真正落實好以人民為中心的理念。

（三）實現陽光信訪，加大公開審查力度

有不少復雜疑難信訪案件，通過公開審查的方式最終能得到化解并息訴罷訪，將信訪人的訴求和理由置于公眾的評判之下，信訪矛盾自然消彌于陽光之下。張軍檢察長指出，“公開審查有社會上、政治上、法律上的好效果，既鍛煉了辦案人員的能力、提升了水平，又體現了公正，也有助于息訴，同時是對法律的宣傳，讓更多人了解、理解和支持檢察工作，應進一步做好。”[3]將信訪疑難案件的處理過程以及結果進行公開聽證審查，賦予其更高的公信力和終結效力，能夠確保問題的解決更具公開性、合法性、合理性和真實性，對減少反復、無序信訪具有積極意義。公開審查要結合信訪疑難案件的具體性質、客觀事實，組成社會化答復小組，確定選擇合適的成員。可組織邀請人大代表、政協委員、人民監督員、案件當事人的近親屬或親友、律師、案件承辦人、屬地派出所民警、街道工作人員、媒體記者等相關必要人員，組成公開答復小組進行公開聽證，并視聽證答復情況，必要時也可在當地媒體滾動播報，以公開促公正，以公正促公信，最終將案件處置權交由公眾評判，以增進理解、消除誤解、達到化解。公開審查從源頭上對解決信訪疑難案件，發揮著不可替代的作用。

（四）確保案結事了，保障司法終結程序

案結事了是案件辦理的一項基本要求。信訪疑難案件辦理如不具有終局性，爭議各方將陷入無休止的爭端，其利益也將長期擱置難以確定，社會秩序也就難免處于不穩定狀態。如果放任這種信訪反復無常、沒有終了，司法裁判文書就只能成為一紙空文。經過司法裁判所認定的事實關系和法律關系，不能憑借個人主觀意愿被隨意推翻。終局性司法裁判作出后，當事人及司法機關都應當受其約束。對已經作出司法終局裁判，案件當事人仍然反復申訴、控告的，對當事人自身是勞民傷財，對司法部門重復審查也是不必要的司法資源浪費。已作出生效法律結論，走完法律程序、窮盡法律手段，反映問題已經依據法律、按照政策公正處理的，可報經省級政法機關進行審查后，協調移送原案處理單位，報送地方黨委、政府依法進行終結安排。已終結的案件退出信訪程序，即不再受理或交辦，由地方黨委政府基層組織接手開展幫扶教育引導、信訪救助等，真正實現案結事了。