國土空間規劃體系下 城鄉規劃專業課程實踐教學改革探討

龔克　鄧春鳳　孫昌盛　吳建學　張春英　王萬明

【摘 要】本文分析國土空間規劃體系建立對城鄉規劃實踐教學的影響，在保證學生掌握基本城鄉規劃理論知識和實踐技能基礎上，提出城鄉規劃課程實踐教學“知、維、拓”的改革思路，介紹“知”能力的基礎構建、“維”能力的鞏固夯實、“拓”能力的創新融入等教學實踐，旨在提高學生多學科知識的自主學習、分析、轉化和運用能力。

【關鍵詞】國土空間規劃 城鄉規劃專業課程 教學方法? 實踐教學

【中圖分類號】G? 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2021）35-0057-04

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要建立空間規劃體系;2014年中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出“推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等多規合一”，明確了多規合一的對象;2016年國家出臺了一系列重要文件，其中明確了在省級層面的多規合一工作、城鄉規劃如何納入多規合一的框架等;2019年5月發布的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確提出將主體功能區、土地利用規劃、城鄉規劃等空間性規劃融合為統一的“國土空間規劃”，并強調不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃，城鄉規劃被全面整合到國土空間規劃體系之中，并要求“教育部門要研究加強國土空間規劃相關學科建設”，這對高等院校城鄉規劃專業人才的培養提出了新的要求。本文基于國土空間規劃體系編制過程中實踐技能的需求變化影響分析，統籌和協調安排城鄉規劃實踐教育課程及內容，并提出城鄉規劃實踐能力的培養措施，以供城鄉規劃專業建設發展參考。

一、國土空間規劃體系建立的意義與認知

國土空間規劃體系的建立是國家層面自上而下推動的一次重大的規劃制度改革，是按照國家空間治理現代化的要求進行的系統性、整體性、重構性構建，對規劃編制工作及城鄉規劃學科發展產生深遠影響，包括城鄉規劃學科的學科價值、科學問題、學術內核、技術方法、學科凝聚力與學術共同體建設，需要我們重新認知規劃作用、規劃編制、規劃管控、規劃運行等各個方面。

（一）國土空間規劃體系整體重建的意義

目前，我國的城鎮建設已經步入從注重規模的高速發展轉向注重品質的高質量發展，從關注效率與公平關系拓展到發展與保護的關系，注重提升城鄉空間治理能力，步入以加強自然資源管理為核心的生態文明建設時代。建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，是目前國家發展戰略的必然要求。

（二）國土空間規劃體系的詮釋

根據《意見》可以看出，國土空間規劃體系由五級三類構成（見表1），新體系繼承了原有城鄉規劃體系和土地利用規劃體系的共同特點和各自優勢，體現了較好的延續性。其中，總體規劃強化對國家或區域等宏觀層面的自上而下的層級控制，其實是維持原土地利用總體規劃的層級控制體系，目的是強化對國土空間的宏觀控制，特別是自然資源的利用與保護;類型上則采用原城鄉規劃體系中的總體規劃、詳細規劃和專項規劃三種類型，保證了原有的城鎮建設規劃的穩定性。國土空間規劃重在“多規合一”，總體規劃主要包含戰略目標、空間格局、自然資源保護和利用、城鄉統籌發展、基礎設施與安全保障、國土整治、區域協調引導、規劃實施保障等方面的內容;詳細規劃則基本沿襲了原有城鄉規劃的內容;專項規劃則在原有的要素配置和城市特色類專項基礎上增加了資源利用類、安全保護類和行動計劃類等專項。

二、國土空間規劃體系對城鄉規劃教學和實踐的影響

新的國土空間規劃體系與我國現行行政管理體系相對應，具有較強的可操作性，借鑒了城鄉規劃體系中控制性詳細規劃對建設用地開發利用的強力約束作用、城市設計等多種專項規劃對城市形態等方面有效的引導作用。但是，也針對國內的建設現狀提出最新的改革理念，這些是原城鄉規劃教學體系中關注不夠的地方，對城鄉規劃專業的教學與實踐提出了挑戰。

（一）總體規劃層面教學和實踐的變化

從國土空間規劃體系和原城鄉規劃體系來看，宏觀層面上都是總體規劃，但是核心內容上還是有所差異（見表2）。在內容構成上原城鄉規劃體系中的總體規劃層面主要由兩部分內容組成，一部分是城鎮體系規劃，一部分是城鎮建設用地規劃;國土空間規劃體系的總體規劃內容包含更全面，《意見》提出“山水林田湖草生命共同體”概念，要求省、市國土空間規劃必須在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價基礎上開展，并要求城鎮集中建設地區提出以主體功能、混合用地為重要原則，促進生產、生活、生態空間有機融合。

國土空間規劃體系 人口規模、用地規模的指標擬定、經濟發展戰略、城鎮體系、環境保護、區域交通組織、重大區域基礎設施的配套;為保護生態環境、資源等需要嚴格控制的區域 主要是三線的劃定、三區范圍的明確，除了城鎮建設用地的范圍控制，重視對基本農田保護面積、林地保有量等自然資源的保護與利用，以及區域的山水林田湖草系統的治理與統籌，強調非建設空間內不同地區的主導功能（如生產功能、生活功能、生態功能），同時制定各功能分區內各類用地的比例要求（可含建設用地）及負面清單 城鎮的三線控制邊界，城鎮建設以主體功能、混合用地為重要原則，強調生態優先

原城鄉規劃體系 主要是禁止、限制和適宜建設的地域范圍劃定，城鎮建設用地空間部署和規模控制，重大基礎設施的布局，城市、鎮的綜合交通體系規劃，對基本農田的區域不做明確安排，列入禁止開發建設區 城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規劃

綜合來說，現總體規劃體系的內容擴充了不少，需要在實踐過程中加以提升訓練。國土空間規劃是面向山水林田湖草的全方位規劃，生態、資源等方面的理論知識與實踐是城鄉規劃專業需要拓展領悟的新內容;國土空間規劃是對城鄉規劃、國土規劃和區域規劃等相關規劃的融合，也就意味著經濟學、社會學、地理學、地理信息等學科知識需要深化了解和運用。

（二）詳細規劃層面教學和實踐的變化

根據《意見》要求，在市縣及以下需要編制詳細規劃。空間規劃體系中詳細規劃層面主要包含詳細規劃和村莊規劃兩大內容。城鎮開發邊界范圍內的詳細規劃基本還是按照原規劃編制和管理體系來開展，主要不同是在城鎮開發邊界外的鄉村地區的村莊規劃。原城鄉規劃體系下的鄉村規劃多為村莊建設規劃，著重于鄉村宅基地集中區的規劃布局和形態控制;新國土空間規劃體系下村莊規劃是對行政村域的土地進行整體規劃與控制引導，以及放寬村莊建設的規劃方案自主性，著重強化涉及公眾的公共設施規劃布局安排，是“多規合一”的實用性村莊規劃，既需要對整個村域用地的使用和發展提出“生產、生活和生態”三大空間使用的戰略部署和用地界線控制安排，也要對村莊宅基地集中區的具體規劃布局、公共設施、環境景觀等進行科學規劃設計。

在城鎮開發邊界內的集中建設地區，編制控制性詳細規劃，這保持了原有的對建設用地開發的約束控制，但也提出要統籌平衡、集約利用、高效配置空間資源，加強城市設計，強化路徑推演和成本核算，推動城市修補和生態修復，增強實施的操作性。

（三）專項規劃層面教學和實踐的變化

專項規劃主要是對海岸帶、自然保護地以及涉及空間利用的某一領域專項規劃，如交通、能源、水 利、農業、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態環境保護、文物保護、林業草原等開展的專項規劃。因為這些領域的規劃專業性較強，牽涉專門性的學科知識，一般均由相關的專業技術人員主導完成，所以城鄉規劃專業的理論與實踐教學中，無論是原有的體系還是現有國土空間規劃體系下，可不作為教學的重點，該類型的教學重點主要是相關專項知識介紹，具體內容以自學了解為主。

（四）國土空間規劃體系對城鄉規劃實踐教學的要求

空間規劃體系改革對城鄉規劃學科發展而言，最大的意義在于空間的拓展和體系的重建 。研究者周慶華和楊曉丹認為，國土空間規劃需要城鄉規劃教育培養“統籌人才”，即在主體學科方向深化發展的前提下，更加注重綜合統籌意識與統籌能力的培養，從而銜接不同領域的各類工作內容，協調、銜接、統籌和治理是空間規劃體系中最關鍵的問題。楊貴慶提出培養面向國土空間規劃的未來規劃師，需要塑造以能力結構為重點、突出協同創新能力培育、提升未來規劃師卓越實踐能力，城鄉規劃課程設置應補充相應的實務應用課程;希望通過“規劃下沉”建立城市空間思維，形成對規劃空間體系的認知，提高學生由微觀空間的建筑單體設計向宏觀城鄉空間規劃設計轉變的能力;并加強多學科融合，完善學科知識體系和二級學科建設，從強調物理空間的設計思維轉向面向社會發展需求的治理思維，從城鎮化的空間現象研究向城鎮化的空間規律研究轉變。在實踐教學方面，傳統規劃過程中進行多是宏觀、定性的分析，空間分析需求不強，在實踐課程中學生以主觀決策進行規劃分析，課程考核則通常以規劃設計成果圖件效果與質量作為主要依據，因此學科的實踐教學課程以規劃制圖為主，軟件教學也以CAD（計算機輔助設計）、PS類軟件為核心;市縣國土空間規劃需要在國土資源開展資源環境承載能力評價和國土空間開發適宜性評價的基礎上，對山水林田湖草系統開展治理與統籌，最終使生產、生活、生態空間有機融合，因此需要強化對學科新技術、新方法、新理論及新范式的整合能力，抓住城鄉規劃原有主學科方向，通過增設相關空間規劃課程或課程的理論與實踐內容相結合的形式，拓展空間規劃的知識，以及新技術的運用。

三、國土空間規劃體系下城鄉規劃專業課程實踐教學實施

雖然國土空間規劃體系下對城鄉規劃專業的課程教學提出了比較大的變化要求，但是按照《普通高等學校本科專業類教學質量國家標準》要求，城鄉規劃專業主要培養面向社會有較強執業實踐能力的專門人才，教學方式宜采用重實踐應用與技能培養的方式，培養學生獲得及應用知識的能力、表達和協調的能力、創新的意識和能力。因此，無論上層體系如何變化，總的教學過程結構并沒有結構性的變化，只需要進行局部重新的調整和理順邏輯關系，循序漸進地引導學生掌握城鄉規劃專業各個階段的實踐能力和探索分析能力。同時，五年制城鄉規劃專業的培養計劃中，總學時控制在2500～2800學時以內，而通識課程占四分之一學時，在學時有限的情況下，如何有效培養學生理論聯系實際的實踐技能是很大的挑戰。

為此，桂林理工大學仔細研讀全國高等學校城鄉規劃學科專業教育指導委員會提出的《高等學校城鄉規劃本科指導性專業規范》的要求、國土空間規劃體系的相關意見和編制要求，在原有的教學體系采取“核心素質+模塊嵌入”的模式，通過“展、融、導、新”的教學方法推進實踐綜合能力培養，在部分設計課程通過“承、啟、融”的方式提升核心能力的培養，構建新的城鄉規劃專業教學培養計劃，并對整個課程體系中的實踐內容進行深化，目前基本形成一套“知、維、拓”的實踐教學要求（見表3）。

（一）“知”能力的基礎構建

城市和鄉村的構成，各地均不同，幾乎不存在兩處完全相同的城市或鄉村。空間規劃編制需要具備多學科的知識運用技能，并且在不同階段需要不同的社會、經濟和生態等方面的空間認知，認知能力的培養需要分階段開展。空間規劃體系中，空間認知由城鄉空間基本認知、城鄉社會空間認知、城鄉生活空間認知、城鄉生產空間認知、城鄉生態環境空間認知、城鄉支撐系統空間認知等構成，涵蓋城市和鄉村的社會空間、生產空間和生態空間的微觀、中觀、宏觀三大空間。

原有的教學體系中，基本是由“微觀—宏觀—中觀”或“微觀—中觀—宏觀”的空間認知序列構成教學的授課順序。在課程體系及實踐教學體系安排上，桂林理工大學保持了傳統的由微觀認知入手，循序漸進地過渡到宏觀認知，再回到中觀認知的培養模式。這種模式的教學可以讓學生循序漸進從微觀的建筑空間認知過渡到城市總體建設空間宏觀認知，再回到指導街區中觀空間認知，但是也存在部分課程實踐銜接上認知跟進不足的問題。例如，住區規劃設計課程一般都是放在城市總體規劃和控制性詳細規劃之前進行，學生做此設計時頭腦里沒有中觀和宏觀尺度空間概念，規劃設計成果常常對城市宏觀要求和中觀環境的約束考慮不足，導致設計成果僅是一個獨立的詳細規劃設計作品，中、宏觀分析問題的能力未能充分解決。為解決這一問題，桂林理工大學在教學中采取“承、啟、融”的方式提升學生的空間認知和綜合分析能力。

由于有限的課堂教學時間不能完成所有的認知實踐，因此桂林理工大學認真設計各個實踐環節的教學要求，充分設計不同的時間任務，安排學生利用課余、周末、假期開展相關的空間認知實踐活動，形成“課堂+課外”的認知實踐體系，在一定程度上促使學生在低年級認知三級空間和建立空間分析觀。

（二）“維”能力的鞏固夯實

城鄉規劃專業的基本素質能力不會因為新的國土空間規劃體系構建而削弱或大改變。城市和鄉村的建設發展過程還離不開規劃的管控，保持原有城鄉規劃體系的教學培養要求是城鄉規劃學生掌握基本規劃理論和規劃設計技能的重要一環，延展空間規劃知識是適時之需。在教學過程中，參照《高等學校城鄉規劃本科指導性專業規范》的要求保證核心課程的實踐能力培養，強化與教學實踐基地合作單位的配合，結合相關實際項目開展相應的課程設計實踐。例如，“住區規劃設計”課程基本按照主管部門規劃設計條件來下達設計任務書，讓學生學會如何運用專業知識來處理各方需求;“城市設計”課程與市縣自然資源局合作，對部分意向改造的地塊開展進行，強化對原有實踐技能的訓練鞏固和社會實際運用可操作性訓練;“城鄉規劃法規與管理”和“城市市政工程系統規劃”等城市課程教學過程中，為了讓學生能具體化分析應用抽象的理論知識，學會主動發現城市問題，教師結合課堂理論知識安排課外作業，要求學生根據課內外的學習和平時積累，實地調研當前新聞常見的城市問題，并撰寫報告，從而提升學生自主學習、鞏固知識和運用知識的能力。

（三）“拓”能力的創新融入

空間規劃體系下對城鄉規劃專業的知識體系、城鄉規劃的治理與管控體系提出了新的要求。一是以城鄉規劃學科本體為依托的多學科交叉融合，注重從城鄉規劃學科視角轉化和應用相關理論、常用技術工具、分析方法和分析思路;二是從強調物理空間的設計思維轉向面向社會發展需求的治理思維，加深對城鄉經濟、社會、發展環境不確定性、不穩定性及復雜性的理解，強化“空間—社會”的互動，促進適宜本地城鄉可持續發展的要求;三是從城鎮化的空間現象研究向城鎮化的空間規律研究轉變，重視轉化和應用本土歷史文化、城鎮化發展規律和地方特色的治理需要等方面。

按照上述要求，城鄉規劃學生應具備社會、經濟、文化、生態、地理、旅游和新技術等實踐技能。在有限的教學時間內，教師要保證在學生實踐能力不降低的情況下，創新性地改革教學內容，拓展相關實踐內容和技能訓練。因此，在總體規劃設計課程實踐中增加“雙評價”的構建要素理解與分析，規劃方法和技術手段上增加GIS的運用，利用GIS開展空間分析和三區三線的劃定;詳細規劃類著重深化原有“鄉村規劃設計”課程的教學大綱和實踐內容，樹立區域意識，強化三生空間劃分與農業產業決策的相關研究。除了課堂教學，每門課程需要組織學生開展第二課堂的實踐活動，利用課余時間，開展微型實踐活動，拓展理解相關理論知識的轉化和運用。例如，在住區規劃設計課程中，前期安排課外實踐作業調研幾個不同地段的已開發房地產開發項目，實地了解規劃布局、房屋銷售、商業運營和住戶體驗的對比研究，增加學生對城市社會、環境、文化等方面的了解，提升設計的實用性;在“控制性詳細規劃”或“城市設計”課程中，都需要面對地塊所在的社會、經濟和環境的問題，了解空間治理的重要性，課程教學實踐中，經常根據地塊可能存在的社會、經濟和環境問題，擬出幾個相關議題，安排學生搜集相關現狀材料和其他相關案例，思考相應的解決對策法，并在課堂上針對其他學科某些相關問題組織開展小型討論或辯論，使學生通過辯論拓展知識和運用知識。

城鄉規劃專業屬于工科，教學過程中實踐內容是專業學習的重要組成部分。空間規劃體系對城鄉規劃專業人員的知識體系提出更多的要求，在有限的課堂學時下，難以讓學生了解或掌握應有的全部實踐技能，有必要將課堂內外相結合培養學生的實踐技能。課程實踐可通過課堂教學和課外教學兩部分來完成，課堂教學主要是通過課堂的設計實踐培養學生的基本素質能力，課外教學則是輔助課堂教學，培養學生獨立和合作完成的社會能力。教學中的關鍵是教師要提前做好課外實踐內容的安排，提出有針對性的問題，組織學生自主完成，以有效推動學生自主學習、轉化與運用知識。

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注：廣西高等教育教學改革工程項目“空間規劃體系下的城鄉規劃專業教學體系重構與實踐”（2020JGB203）

【作者簡介】龔 克（1970— ），男，廣西桂林人，桂林理工大學土木與建筑工程學院副教授，研究方向為城鄉遺產研究。