我國職業教育治理能力解析與對策研究

王雪麗 閆志剛

摘要：推進職業教育治理能力現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要實踐，也是我國構建職業教育實現“政府統籌管理、社會多元辦學”發展格局的重要保障。以類型教育思想為指導，基于職業教育的跨界性，結合以多元公共管理為特征的現代治理理論，對現代職業教育治理涵義與我國職業教育治理所面臨的挑戰進行了研究，并從我國職業教育自身結構與外部環境雙重維度進行了原因分析，提出推動構建我國新時代職業教育治理體系的實施路徑。

關鍵詞：職業教育;治理能力;類型教育;教育改革

職業教育以高素質勞動者和技術技能人才為培養目標，構成我國教育體系中重要組成類型。職業教育的目的在于促使受教育公民獲取某種職業所需知識、技能與道德，進而實現其就業需求與對工作崗位的勝任能力。職業教育是伴隨著近代工業化大生產和科技革命的迅猛發展應然產生且發展壯大起來的。宏觀意義上的職業教育是包括了職業學校教育和職業培訓。職業學校教育作為學歷教育，分為初等、中等和高等三個階段，其中高等階段又涵蓋專科、本科、研究生三個層次的職業教育。職業培訓作為非學歷教育，包括了職工就業前培訓、下崗職工再就業培訓、退役軍人技術技能培訓等多種形式。

職業教育與經濟的發展休戚相關，職業教育對于國家發展、社會進步的作用越來越受到重視。2019年1月，國務院印發了《國家職業教育改革實施方案》（國發〔2019〕4號），該方案強調了“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，指明了我國職業教育未來的發展路徑。與其他類型的教育相比，職業教育與社會經濟活動聯系最為密切，兼具“教育”與“經濟”的雙重屬性，是一種連接著產業鏈與教育鏈的“跨界教育”。職業教育不僅構成了現代國家國民教育體系中不可或缺的重要組成部分，對于國家經濟社會的發展也具有重要支撐作用。與普通教育相比，職業教育以培養應用型人才和具有一定文化水平和專業知識技能的勞動者為培養目標，側重于對受教育者進行實踐技能和實際工作能力的培養。同時，經濟社會的發展與變革也會直接促使職業教育發生發展與變革。產業結構的調整、就業崗位的更迭、產業樣態和組織機構的變化等都會對職業教育產生深刻影響。把握職業教育與經濟發展的聯動作用，實現職教教育對國民經濟發展的保駕護航作用，同時在良性經濟環境中促進職業教育均衡健康發展，具有重要的實踐價值。因此，為職業教育健康發展創設良好的制度環境，是構建現代職業教育體系的基礎保障;同時，由于職業教育的發展與產業、教育均休戚相關，涉及的利益主體眾多，加快提升職業教育治理能力，構建高效的職業教育治理體系，是構建現代職業教育體系的重要保障。

一、類型教育思想成為構建我國新時代職業教育治理體系的重要指導

《國家職業教育改革實施方案》關于職業教育的“類型教育”思想，是對職業教育的重大理論貢獻，極大豐富了中國特色職業教育理論，對于推進職業教育治理體系和治理能力現代化具有重要指導意義。由參照“普通教育”辦學模式向行業企業等多元參與、專業特色鮮明的類型教育轉變，構成了我國職業教育的改革方向與迫切任務。一方面，在推進新時代職業教育治理體系和治理能力現代化的進程中，應充分體現類型教育思想，按照教育的類型劃分對職業教育進行治理，以更好地契合職業教育規律，提升職業教育治理的效能;另一方面，我國職業教育“由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變”的改革發展方向，客觀上也對國家職業教育治理能力提出更高要求，即要求職業教育必須實現治理體系和治理能力的現代化。

在現代政治學、行政學等理論研究與社會實踐活動中，“治理”的概念重點在于強調多元主體民主、參與式、互動式管理，而不是單一主體管理。治理體系是指在憲法和法律框架內，國家對政治、經濟、教育、文化等社會活動進行綜合治理的系統工程，是由政府主導、公民參與的、社會協同的良性互動過程[1]。治理體現了多中心的原則，強調國家與政府等傳統的管理機構，與包括市場經濟主體、社會組織、公民等在內的這些主體形成合作關系與多元共治的局面[2]。治理理論重點研究公共產品和公共服務供給的方式與體制，主張通過合作、協商、伙伴關系等方式來對公共事務進行管理，倡導各種公共的和私人的機構和政府一起提供公共產品和公共服務[3]，包含了兩方面內涵，一是治理活動的實施主體具有多元化與平等性。隨著現代經濟社會發展，社會活動、經濟活動等規模非常龐大，包括政府在內的任何單一主體都不可能擁有足夠的資源去獨自解決國家和社會所面臨的所有問題，政府不可能作為唯一的管理主體對社會的各項活動進行精細入微的指導、指揮與管控。因此，治理體系的組織載體與參與角色呈現出多樣性與多元化，公共機構、私人機構、公私合營機構等作為治理活動的參與主體，都可以發揮其管理作用，參與到社會公共事務的管理中;這種治理主體的多元化有助于促使政府與社會各種治理主體之間建立一種平等合作的關系，實現管理的民主化。二是治理目標具有共同性。治理的目的在于盡可能地滿足公眾的利益訴求，實現公共利益的最大化。參與治理的主體盡管存在利益多元化的客觀現實，但仍然應把公眾的訴求和愿望盡可能地放在最高的位置。各治理主體都需要在決策和執行過程中把公共利益放在首位，不能僅僅從局部利益出發，各自為政，在實現最大公共利益的進程中分崩離析，最終導致整體利益受損。因此，政府在引導公眾參與到決策和管理等社會治理活動中時，需要采取多種激勵方式，既充分調動起治理活動參與主體的積極性、主動性和創造性，又要強調大局意識，讓大家立足于大局，積極表達個體利益訴求，使得政策具有最大的民意基礎，確保公共政策真正做到對各種利益的綜合和協調[4]。

推進國家治理體系和治理能力現代化是我國全面深化改革的重要目標。職業教育作為我國社會經濟生活中一項重要內容，構建現代職業教育治理體系構成了國家整體治理體系的重要一環，也成為我國現代職業教育改革的重要目標。“十四五”期間以及未來一段時期內，增強職業技術教育適應性成為我國職業教育發展新的使命以及建設高質量國民教育體系的重要舉措，這需要各級政府、教育系統、行業企業、社會各界等職業教育相關主體通力合作，按照全面深化改革總目標的要求，以轉變政府職能為抓手，處理好政府、學校、社會之間的關系，采取政府、行業組織、企業、學校等多元主體協同合作的方式共同推動職業教育改革，實現職業教育與經濟發展的良性互動發展，完善科學規范的治理體系，形成高水平的職業教育治理能力 [5]。

二、我國當前職業教育治理面臨的挑戰

（一）現代職業教育治理涵義解析

職業教育以“產教融合、校企合作”為特征，注重與經濟發展、個人成長的良性互動。與其他教育類型相比，職業教育具有雙重屬性，既具有教育的公共屬性，屬于教育體系的重要組成部分，又與經濟發展、市場需求等聯系密切，構成了經濟社會發展的重要基礎。我國經濟正經歷由高速增長階段向高質量發展階段轉變的重要時期，職業教育對國民經濟發展的保障支撐作用愈發凸顯;同時，由于涉及利益主體眾多，隨著我國經濟規模的穩步持續提升，職業教育發展的復雜性與不確定性也在逐漸加大，政府完全主導的模式已不利于職業教育重要作用的充分發揮，因此，新時代職業教育采取政府、企業以及學校等多元主體協同治理的發展模式，是經濟規律與教育規律，以及我國經濟社會發展階段等多重因素影響的應然選擇。

職業教育治理是各級政府、管理部門、行業組織、企業、培訓機構、職業院校等多元利益主體，依據相關制度、政策和市場規范，對權責進行規定從而達成各主體之間的協同合作共贏的過程。職業教育治理，不是以滿足某一個或某幾個主體的利益為依據，而是要達到多元主體利益的契合，以實現公共利益的最大化為基本原則。現代職業教育治理是國家治理體系的重要組成部分。職業教育治理將國家、政府、學校、市場、企業和個人等多個利益相關方統一于職業教育活動之中，找到各方共同利益的契合點，從而建立保障多個利益主體能夠參與其中，并可以實現高效深度合作的穩定治理框架，實現職業教育由傳統的行政管理模式向多元主體的協同治理轉變，是推動我國職業教育高質量發展、建立現代職業教育體系必須解決的關鍵問題。

（二）我國職業教育治理所面臨的挑戰

我國職業教育政策的發展演化一直與經濟發展階段水平較為適應，近年來一系列重大政策的出臺，加快了現代職業教育體系建設的進程。2014年《關于加快發展現代職業教育的決定》提出我國要建立現代職業教育體系，2019年《國家職業教育改革實施方案》則進一步提出要順應現代經濟體系、現代教育強國要求，推進高等職業教育高質量發展，大力培養大國工匠和能工巧匠。近年來我國經濟產業的快速升級，推動人才需求結構和層次發生著巨變，對人才素質和技術技能水平等也提出了更高要求。兼具“教育”與“經濟”雙重屬性特征的職業教育必須面對經濟轉型升級與技術快速進步所帶來的挑戰與不確定性，有效破解“經濟結構多樣化、辦學主體多元化、利益訴求復雜化、教育認同低矮化”的治理難題[6]，對接科技發展趨勢和市場需求，實現培育高素質勞動者和技術技能人才的使命。

當前，我國以構建“類型教育”為改革指導思路的職業教育，正處在一個快速發展與重大變革歷史發展進程中，均衡與沖突、分化與整合、適應與調整共存。在這個進程中產生失衡現象在所難免;同時這也是一個創新的過程，當職業教育處于均衡的局面被打破后，各種力量此消彼長，新的均衡和新的秩序重新產生，并實現我國職業教育新發展格局的重構[7]。因此，以“類型教育”思想作為引領，基于培養數以億計的高素質勞動者和技術技能人才的時代使命，推動職業教育與國民教育體系、國民經濟體系乃至整個社會體系實現新的動態平衡，實現我國新時代職業教育治理體系的構建，具有深遠的歷史意義和重大實踐意義。

（三）基于結構功能主義的我國職業教育治理存在的問題分析

結構功能主義是一種對社會系統制度性結構進行功能分析的社會學理論，注重用功能分析的方法，形成對社會體系和社會制度兩者間關系的認知。結構功能主義認為社會秩序形成的關鍵在于社會各種結構自身及其相互間的作用，社會秩序與社會結構兩者間具有同向性，協調的結構有利于動態平衡的秩序的維持與發展，紊亂的結構則會威脅甚至是摧毀動態平衡的秩序。職業教育本身也是一個社會系統，合理的職業教育結構則利于職業教育秩序的平衡與穩定，而職業教育結構失衡會導致職業教育失序，不利于職業教育的健康發展[7-8]。對職業教育系統結構與功能的理解，有利于對職業教育系統的結構體系與其功能發揮之間的關系形成科學認知，同時，職業教育的跨界性決定了職業教育系統與經濟體系、技術體系等外界系統具有高度的關聯性，因此，應從自身結構與外部環境兩方面對職業教育系統的特性進行分析。

1. 我國職業教育的自身結構問題。系統是指由若干相互聯系、相互作用的部分所形成的具有某些功能的整體，系統的結構體現了系統內部各組成部分的聯系方式、作用原理與比例關系等。職業教育系統是一個具有多層次的結構形態，各組成要素之間的聯系方式、比例關系等對于職業教育功能發揮具有重要影響作用。對于我國職業教育的自身結構問題，具體可以從層次結構、形式結構、布局結構、專業結構等方面進行分析[7]。

（1）層次結構問題。我國普通教育已經構建了相對完善的教育體系，層次結構完整且相互銜接，包括義務教育、普通高中教育、普通高等教育，構建了完善的學歷制度體系，基于學歷制度實現了不同層次教育之間的相互銜接。對于我國職業教育而言，構建完善、完備的現代職業教育體系已刻不容緩。

（2）形式結構問題。職業教育形式結構應包括學歷教育和職業培訓。目前我國職業教育是以職業院校的學歷教育為主體，職業教育培訓功能發揮不充分，尚未形成系統的職業培訓教育，不能很好地滿足個體職業轉換和技能提升的需求。同時，職前教育與職后教育溝通不暢，職業資格體系、學歷職業教育以及職業培訓三者之間還沒有形成和諧統一的整體，尚未實現職業教育“面向人人、面向社會”的發展目標。

（3）布局結構問題。職業教育布局結構是指職業教育的地域分布狀況。職業教育合理的布局結構以及與區域經濟發展形成良性互動，對于職業教育服務地方經濟發展的功能實現具有重要作用。目前，我國經濟社會發展的不平衡主要表現為地域差異與城鄉差異，全國層面上職業教育的發展也不相平衡，與經濟發展水平的地域差異與城鄉差異基本一致，由東南沿海向西北內陸遞減態勢以及城鄉之間職業教育發展不平衡。

（4）專業結構問題。職業教育的專業結構是職業教育人才培養的重要依據，是連接學校與社會、教育與經濟的重要紐帶，也是檢驗職業教育與社會經濟要求吻合的關鍵所在。職業教育的專業結構應與產業需要高度相關，具備對社會經濟發展需要的良好適應性。由于受參照普通教育發展模式、專業設置等傳統思維的影響，我國職業教育的專業結構類型教育特征還不夠突出，對經濟發展的適應性與促進性有待提高，同時專業結構的趨同現象也比較突出。

2.我國職業教育的外部環境問題。職業教育系統的外部環境問題，一方面包括教育系統內部職業教育與普通教育兩者之間的關系，另一方面包括職業教育系統與社會系統的相互關系[9]。

職業教育與普通教育作為兩種不同的類型教育，同時又構成了國民教育體系的重要組成，具有對立統一的辯證關系，這也決定了兩者之間的互通互聯是必要的、可行的。構建職業教育“類型教育”，不是將職業教育與普通教育割裂開來，而是在明確兩種不同教育類型特點和獨特性的基礎上，實現二者互通。推動職業教育與普通教育互通，是對職業教育“類型教育”思想更深刻的認知。目前，我國教育體系內部職業教育與普通教育之間融通性不足，存在一定的流動障礙，對于實現人的多元選擇與全面發展形成了一定影響。

與其他類型教育相比，職業教育特有職業屬性決定了職業教育要充分服務于社會經濟的發展需求。職業教育應充分融入社會經濟發展中，與經濟活動、產業發展實現高度融合與協調同步，特別是在勞動力的培養和流動方面，要與區域經濟發展協同進步，確保勞動力供需平衡，滿足經濟社會對高素質勞動者和技術技能人才的需求[10]。滿足我國建設現代化經濟體系的人才資源需求，也是我國職業教育改革的重要方向。

三、提升我國新時代職業教育治理體系的對策分析

職業教育的特殊性在于其涉及大量的公共資源與非公共資源，并由此涉及眾多的公共事務管理與非公共事務管理。現代職業教育治理是公共事務管理與非公共事務管理相結合的過程，并由此實現職業教育相關的公共資源與非公共資源的合理配置，實現綜合效益的最大化。這一過程與目標的實現，政府的行政管理是必要的，但不是唯一的。單純的行政手段不能實現職業教育公共資源配置效益的最大化，也不能左右非公共資源配置。因此必須用系統性思維來推動構建我國新時代職業教育治理體系這一歷史進程，注重教育認知規律與經濟發展規律的融合，充分發揮政府與市場的雙重作用，對各利益主體的職責進行明晰，提高職業教育與經濟發展的協調性[11]。概括而言應注意以下方面。

第一，在國家層面應注重為職業教育發展提供公平、公正的制度保障，涉及到國家職業教育資格框架、學分銀行建設、職業教育管辦評分離等頂層設計。

第二，在社會層面應注重協調好各級政府、管理部門、職業院校、行業企業、學生員工等職業教育相關方的利益，注重發揮好職業教育對于人才培養、經濟進步、地區發展的重要作用，既保持激勵，又不失制約，兼顧公平與效率。

第三，在市場層面應注重建立職業教育的企業治理模式，平衡人才個體社會化流動與企業對技術技能型人才的需求之間、人才引進與人才培養之間的博弈。

第四，在職業院校層面應注重對學校自身發展與職業教育人才培養目標的平衡與協調，提高自身穩健發展和抗風險的能力，在滿足社會和企業功利性需要的同時，又不失去教育的育人性和公益性本質[12]。

參考文獻

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[12]? 陳瀟.現代職業教育治理的政府責任研究[D].天津：天津大學，2017.

收稿日期：2021-10-28

基金項目：國家職業教育指導咨詢委員會深化現代職業教育改革專項研究課題“國家職業教育指導咨詢委員會指導咨詢機制研究”（ZDZXW2020-002）

作者簡介：王雪麗（1980- ），女，石家莊鐵路職業技術學院副教授，碩士，研究方向：職業教育、物流管理;

閆志剛（1980- ），男，石家莊鐵路職業技術學院副教授，博士，研究方向：高職教育、生態學。