淺析在資產置換模式下建設高職院校新校區存在的問題及對策

作者簡介：王澤，（1987.12-），男，本科，助理工程師，研究方向：工程管理。

摘要：近年來越來越多的高職院校采取資產置換的方式建設新校區，本文以四川化工職業技術學院新校區建設為例，分析采用新、老校區資產置換模式建設新校區存在的主要問題。通過對新校區建設的分析研究，歸納總結在策劃設計、工程建設、竣工交付等階段存在的主要問題，并結合學校的實際情況，進一步提出可供商榷的解決方案及建議。

關鍵詞：高職院校;新校區建設;模式;資產置換

為進一步改善和提升學校辦學條件，助推學校更名和創建四川省優質高等職業院校，促進學校與城市更好的融合發展。2016年10月，市政府提出擬征收學校老校區相關固定資產，以新老校區資產置換方式選擇一所占地900畝、總投資13億元、總建筑面積不低于23.2萬平方米的學校（即學校新校區）用于補償安置學校，實施學校整體遷建。項目計劃在2017年9月動工，建設工期二年，預計在2019年9月建成達到學校交付使用標準交付學校使用。項目建設模式為市征收辦代表市政府先后分別與某代建單位、學校簽訂《瀘州市川酒文化培訓學校購買協議》和《國有土地上房屋征收產權調換安置協議書》，由市征收辦按照征收程序先期征收學校老校區并同步提出將購買代建單位擬建的“瀘州市川酒文化培訓學校”項目用于后期安置學校。在各方共推下，項目于2018年6月開工建設，建設期間受代建單位資金融資困難、環保督察、超概等因素影響斷斷續續的施工，最后在2021年8月下旬才勉強交付學校使用。本文將從項目策劃設計、工程建設、竣工交付階段分析采用“資產置換”模式建設新校區存在的主要問題，進一步提出可供商榷的解決方案及建議。

1在資產置換模式下建設高職院校新校區存在的問題

1.1在策劃設計階段

1.1.1各方對項目投資組成的理解存在很大分歧，長時間難以達成共識

為降低學校新校區融資和建設成本，在市政府和學校簽訂的框架協議中雙方就約定“對新校區建設中發生的各種政府性基金和其他收費項目，除中央和省級收入外，其他相關費用由市政府承擔。新校區建設及辦理產權登記中應由學校承擔的有關稅費由市政府承擔”。學校認為總投資13億元中除去1.8億元土地費用，像契稅、土地交易費、印花稅及企業所得稅等稅費不應該計入項目成本。但代建單位則堅持：一是項目并不是直接以學校新校區名義建設，其涉及的相關稅費不適用學校和市政府簽訂的框架協議中有關可以予以減免的約定，是需要計入總投資成本的;二是項目建成后辦理不動產登記手續仍是“瀘州市川酒文化培訓學校”名義辦理，“印花稅、增值稅”同樣不能減免，因此項目總投資勢必會突破13億元已超概。代建單位由此提出削減項目建設內容，降低建設標準，對此學校是完全無法接受的。因此，從一開始雙方對項目總投資組成就存在很大分歧，導致在一開始的策劃設計階段就出現許多問題。

1.1.2代建單位未充分聽取學校意見，影響學校后續使用

學校屬于典型的理工科高職院校，教學實訓儀器種類繁多、用電負荷大、精密度高、情況復雜是新校區建設面臨的一大難題。所以在設計階段的需求論證尤為重要，代建單位是否能理解使用需求，在面對專有實訓室、專有設備及專項工程設計的深度夠不夠、是否合理、是否科學很重要，一旦圖紙有問題或缺陷將直接影響學校投運后是否能正常使用。但在資產置換模式下，因為學校并不是業主（建設單位），其所處地位很尷尬，話語權本來就比較弱，給代建單位提出的功能需求往往得不到積極回應。再者受項目總投資預算費用控制，代建單位從一開始就處處限制學校參與項目建設管理工作。如在初步方案設計階段代建單位并沒有充分征求學校意見，和學校缺乏及時、深度有效的溝通，未充分了解學校基本使用需求，導致設計出來的布局或功能未能符合高校實際使用需求。

1.2在工程建設階段

1.2.1代建單位項目建設資金籌困難造成工程頻繁長時間停工，工程難以如期完工，對學校影響極大

2017年9月，學校與市政府簽訂了征收補償框架協議，同年10月經市政府研究確定由代建單位以開辦瀘州市川酒文化培訓學校的名義進行學校新校區建設。本項目預計投資為13億元，代建單位所需投入資金量巨大。因此，框架協議中就約定學校老校區土地分兩步移交，市政府先期征收學校尚未開發建設的97.32畝土地，其土地收益全部用于學校新校區建設，以減少資金壓力。2018年8月代建單位完成了EPC總承包單位招標工作，代建單位和總承包約定以新校區土地證、房屋征收產權調換安置協議書作為擔保，向銀行融資推進項目建設。然而受市場經濟影響，代建單位內部出現資金周轉困難，直接推遲了土地證的辦理和安置協議的簽訂工作，項目融資陷入了困難。項目急需的人工材料款遲遲得不到解決，民工保證金、工程進度款、勘察設計費用全部待支付，已在斷斷續續的施工，已債務累累。在向代建單位多次催款無果后無奈選擇停工，原本約定2019年9月建成投運，當時只能無限期推遲交付，項目一度面臨終止EPC總承包合同進入項目清算環節。在當時學校的省級優質高等職業院校建設、內部診斷與改進驗收、爭創省“雙高計劃”皆按照2019年9月新校區投入使用為時間節點計劃部署，面對突然起來的頻繁無限期停工，導致學校很多急需開展的工作無法進行，已對學校后續一系列工作的開展造成重大影響。

1.2.2受超概影響各方對建設標準難以達成共識，代建單位單方面降低標準建設，為后續交鑰匙帶來諸多困難

2019年5月，學校、代建單位與市征收辦達成一致意見，各方確認了《瀘州市川酒文化培訓學校驗收標準及清單》，隨后再通過市政府常務會、市委常委會審議，最后報省級相關部門并經省政府領導批示同意，將作為雙方資產置換驗收的重要依據。建設過程中項目出現了超概算2個億左右的情況，經多方協調無果，在相關部門明確項目總投資不突破13億元且又必須嚴格按照標準的原則后，代建單位則采用“降低建安建設標準”、“壓縮或不再采購新設施設備”等方法以求降低投資。代建單位在未獲得學校同意的情況下單方面已將《新校區驗收標準及清單》中要求的部分內容做了修改和刪減，且部分建筑已按照修改后內容建設，并成既定事實。造成大量的校舍建設標準和部分配套標準達不到之前經各方確認后的驗收標準。對于新校區的物資采購和老校區搬遷費用將不一定能滿足學校需求，只采購部分物資或不負責學校老校區搬遷，已經影響學校后續正常的教學活動開展，學校也將無法按時驗收及組織搬遷。學校辦學有自己的規律性，若為了控制項目建設當前的投資，采用社會化服務墊支建設后續會出現糾紛、多方相互扯皮等現象。而大量的削減建設標準和建設內容，這也為后續項目移交及使用帶來了諸多隱患，成了學校無法回避又無可奈何的痛點。

1.3在竣工交付階段

1.3.1帶著問題移交后工程整改進展緩慢，問題長時間無法解決

在克服了外接電源不通電大量設備無法調試、市政配套設施建設滯后（水、燃氣、交通）、老校區搬遷任務重等一系列困難后，學校終于8月23日帶著大量問題正式接手入住新校區。但直到11月初，經學校與代建單位多次協商依然還有大量問題尚未解決。如“全校建筑消防設施抽查復檢及驗收未完成、39臺電梯尚未辦理特種設備注冊登記手續、12#樂學樓和8#-D通風系統尚未完工”等等，這些問題長時間影響學校正常運行、師生正常教學生活和學生穩定。既有輿情風險，也導致學校新校區驗收、整改推進遲緩，影響整體移交和按期辦理產權登記手續。

1.3.2新老校區資產過戶存在時間差，工程款糾紛短時間難以達成共識

按照框架協議的約定，自安置房整體完成移交后第一日起，在180天內需完成產權登記手續。但從8月23日至今，在移交過程中因代建單位資金困難，市政府也尚未支付代建單位全部或部分購房款，致使代建單位無力支付總包單位、供應商，許多整改事項移交項目無法推動，導致新校區項目無法按期移交并辦理產權手續。經學校多次與代建單位、市征收辦、市級相關部門溝通，但收效甚微。若產權無法按期移交辦理，將對學校的更名、雙高建設、提質培優、對標競技等內涵式發展工作帶來諸多困難，限期內若無法完成產權移交及固定資產登記手續，學校將面臨主管部門及上級國有資產管理單位的問責，這一系列的問題學校屆時將無法回避。

2在資產置換模式下建設高職院校新校區的對策

2.1成立學校征收搬遷工作領導組，負責征收搬遷日常工作和綜合協調，同時明確學校職責

2.1.1由市政府牽頭成立學校征收搬遷工作領導組，將項目列為省市重點工程并督促責任單位限期完成

由主要市領導任組長，市住建局、市財政局、市自規局等相關單位主要負責人作為成員。建立項目協調機制和決策機制，負責項目評定、組織協調和檢查督導等工作，及時協調解決如項目報批、辦證、老校區征地補償、項目超概等問題。同時，明確瀘州市川酒文化培訓學校即為學校新校區，學校與市政府簽訂的框架協議中關于“政府性基金和稅費減免”同樣適用于瀘州市川酒文化培訓學校，打消代建單位對超概的疑慮。進一步，確認學校新校區總投資預算包含內容，先期出讓學校老校區97.3畝土地的時間與相關資金利息的計算方式。

2.1.2進一步明確學校在新校區建設中職能職責，充分征求并尊重學校意見

作為高校，學校辦學有自身的特點，建設新校區既要尊重學校的基本辦學規律，又要重視實訓室專業建設。對校園環境、總體布局是否科學合理，是需要代建單位事前充分征求學校意見并充分論證，除了滿足人文美學外，還要兼顧實際使用功能，減少異性房間。尤其是對專業實訓室用電負荷更是要開展專項設計、論證、復核工作，除滿足學校當前功能需求，還要預留一定拓展空間，要有延續性，避免在后續建設過程中出現糾紛、扯皮等情況。為此雙方要進一步明確學校的職能職責，學校作為新校區交付后的產權方及最終使用者，有權全程參與項目建設。從校區規劃設計、功能需求到具體的建設標準、建設內容等確保新校區符合學校使用需求。各方可共同協商，根據學校的基本配置要求，由學校負責起草編制《新校區驗收標準及清單》，共同約定交付標準和內容，并將其作為日后交付條件要求，強調學校話語權。

2.2督促代建單位成立經費保障專班，圍繞建設標準和內容，堅持保基本功能原則多方協商

2.2.1強化組織領導成立經費保障專班，落實復工復產

為確保學校新校區建設項目有序推進，順利完成秋季入學目標任務。按照“工作項目化、項目目標化、目標節點化、節點責任化”的原則，由學校征收搬遷工作領導組盡早統籌協調解決老校區土地提前出讓、保障項目建設資金、項目建設標準分歧等較為突出的問題。同時將項目納入省市重點項目，由市委目督辦牽頭，重點督查落實項目復工復產推進工作，落實項目專項資金保障工作，全力做好資金要素保障，破解制約建設難題。全力加大項目推進力度：一是定期赴工程建設一線調研指導，及時協調解決工程建設推進中的問題，形成上下聯動、齊抓共管的工作局面;二是定期召開專題進度會議，要求各參建單位牢固樹立時間節點意識，對照既定目標任務，倒排工期、掛圖作戰，充實施工力量，在確保安全和質量的前提下，加快項目建設進度;三是要堅持問題導向，抓住關鍵環節，及時督促檢查，提升工作效能，加快項目建設步伐。

2.2.2圍繞項目建設標準和內容，堅持保基本功能原則多方協商

鑒于學校新校區建設項目性質特殊性，學校作為最終使用者，在項目建設過程中要充分發揮“業主單位”優勢，除了督促各參建單位嚴把質量安全關，切實把精、細、嚴、實要求貫穿到工程建設的各個環節，加強監督管理以外。當項目建設遇到超概，需要進一步確定或者優化建設標準和內容時候，代建單位應當充分尊重和征求學校的意見及建議。而不是一味地為了壓縮投資，削減或者降低了建設標準，到最后會發現，反而成了雞肋，誰用誰難受。加強多方的溝通協調，堅持基本功能使用原則，確保按照標準和商定的內容完成項目建設。

2.3強調帶問題移交督促代建單位成立維修維保專班，限期完成產權移交手續

2.3.1規范移交程序，明確帶問題移交內容

按照框架協議各方約定的要求，學校新校區屬于代建項目。因此在移交這個環節，由市征收辦牽頭，處理移交專班小組，由市征收辦組織，代建單位、施工單位、監理單位及學校各二級使用部門（單位）全程參與。除了樓宇裝修、水電、安裝工程移交之外，還應該將消防、電梯、中央空調、綠化、電教設備、智能化（標考、監控、校園廣播等）、空氣源等專項工程一并納入移交范圍。將問題一并記錄在“工程移交單”上并注明限期整改時間。同時，督促代建單位成立后續的維修維護專班，按照樓棟、專業分包班組專門落實維修維護事宜，對雙方有分歧無法達成共識的維修事宜再另行協商。

2.3.2專題請示征收搬遷工作領導組限期完成產權移交手續

在移交及辦理產權過戶手續環節，會遇到項目整改滯后、移交工作難以推動、超概審計等諸多問題，要和代建單位加強協調溝通。涉及到稅費減免，各種政府性基金還應當及時征求稅務機關、住建及教育主管部門意見及建議。強調對項目建設過程中相關聯的資料整理收集成冊，如框架協議、會議紀要、技術圖紙等等。對雙方無法協商解決的主要問題，要形成專題報告及時將問題報告給征收搬遷工作領導組或省市相關部門領導，請求協調解決。按照產權移交及國有資產上賬相關程序，對涉及固定資產事宜還應當履行事先申報及備案手續，力爭在各方約定的時間段里，平穩有序的完成產權移交事宜，確保學校新校區后續的各項工作穩定有序。

3結束語

總之，通過對采取新、老校區資產置換的方式建設高職院校新校區模式的研究，可以看出項目建設是一個及其復雜的系統性工程。在項目建設過程中若資金籌措和融資不能及時到位、與代建單位之間溝通不及時不順暢、沒有一個強有力的工作領導組織機構統籌協調，將會給項目建設帶來諸多問題。因此，高職院校應該在全面了解項目建設所需資金的基礎上，積極的尋求和政府、代建單位協作爭取建立一種多元化、健全的融資機制，順利開展新校區的建設。

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