高校預算管理績效評價機制研究

摘要：

隨著全過程預算管理的不斷推進，高校不斷探索對預算管理績效評價機制的研究，以此提高資源配置和資金使用效率，緩解資金短缺與學校發展需求的矛盾。但在預算績效管理進一步實施過程中，仍然在指標選擇、評價體系、結果應用等方面存在一定問題。通過對高校預算績效現狀進行分析，并從指標選擇、評價體系設置、績效監督機制、評估結果應用等方面提出相應的完善建議，構建更為系統科學、符合預期目標的預算管理績效評價機制。

關鍵詞：預算管理;績效評價;高等教育

0 引言

從《中華人民共和國預算法》制定，到明確提出全過程預算管理體系的概念，我國預算績效的規范依據已經基本完備，而高校也需要按照當前我國積極推進預算管理體系變革的政策，構建完備的預算管理制度。自2015年起各級財政開始編制三年滾動預算，2019年開始正式實行新《政府會計制度》，都對高校研究如何持續提升資本利用效益和產出效果提出進一步要求。通過近幾年國家出臺與落實政策法規，高校目前已經全面形成“用錢必問效，無效必問責”的管理意識，而在國家預算績效評價制度與項目制定、執行、評估的全過程中仍未發揮預期作用。如何通過確立科學、合理、易操作的績效評價體系，進一步發揮全過程預算績效機制在項目資金使用過程中的效用，仍需要進一步探討。

1 高校預算績效評價的內涵

1.1 預算績效評價含義

“績效”一詞出自管理學理論，通常被認為是通過在某一階段投入資金、人力、物力等資源而取得的效果，依據績效判斷任務完成的效果，對目標完成情況和產出效果進行評估。而績效評價則是通過一定的定性或定量指標對既定目標和最終效果進行對比分析，判斷投入與產出是否已達到預期效果。目前國內關于績效評價系統的研究成果更多地依賴于新公司經營管理理論、委托代理理論、投入產出理論等，通過建立合理的評價體系，實現對政府服務或投入產出的評估，并為后續資源分配提供依據。

財政部頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）規定，績效評價主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。

1.2 高校預算績效評價的必要性

1.2.1 優化資源配置

《2020年全國教育經費執行情況統計報告》顯示，2020年我國教育總投資額約13 999億元，較2019年增長3.99%。雖然我國在教育經費投入上只增不減，但高校自身也面臨轉型發展、提高自身發展水平的壓力，高校間在生源、師資、辦學條件等方面的競爭愈加激烈。在此背景下，如何利用有限的經費解決人員等方面的問題，提高整體水平和科研能力，是高校面臨的巨大挑戰。而建立合理的績效評價體系，能夠有效把握資金使用效果，加強資源優化配置，提高資金使用效率，使經費投入達到預期效果。

1.2.2 提升社會滿意度

高校教育經費投資相比其他財政支出更富公益性和社會性，但由于高校的普及化和大眾性，以及高等教育招生規模的不斷擴大，高校的辦學質量受到大眾普遍關注。而隨著教育部門對高等教育轉型發展提出更高要求，高校應當根據自身定位和目標更好地利用好財政經費，提高辦學的社會滿意度，保證辦學的效益。實施全過程預算績效管理，可以在資金投入過程中不斷強化績效評價的結果，調整相應的預算和資金投入，促進辦學目標的實現，更好地體現自身定位，從而提升社會大眾對高等教育的滿意度。

1.2.3 控制財務風險

隨著高等教育經費投入的提升及高校科研水平的不斷提高，除財政撥款逐年提高外，高校通過不斷提高科研水平，獲取科研經費和社會資金的能力也不斷增強，高校的發展層次和規模相應得到了提升，但在此過程中容易遇到資金方面的風險。而高校將預算績效評價理念不斷滲透到經費管理過程中，不僅可以對預算資金應用情況進行實時監督，保證計劃落實，而且能夠為逐年滾動預算的制定、學校發展目標和計劃制訂提供參考，更好地規避和監督財務風險。

2 高校預算績效評價現狀及存在的問題

2.1 預算績效目標設置不合理

第一，基于國內學術界目前關于高等教育預算績效管理方面的主要研究成果，高等教育預算在績效指標選取過程中需要依據高校發展目標、辦學水平、辦學宗旨等選取最符合自身實際的績效目標。《財政支出績效評價管理暫行辦法》明確規定，績效評價指標分為共性指標和個性指標，其中個性指標針對預算部門或項目特點設定，適用于不同預算部門或項目。然而，從預算績效實施情況看，大部分高校采用的仍是財政部門制定的共性指標，而共性指標的設置僅能體現對高等教育發展的基本要求，并不能充分體現高校自身發展的特點[1]。

第二，部門高校在選擇指標時不能體現關鍵性指標。根據財政部門的要求，指標在確立過程中要體現投入、產出和效果。由于各個項目的實施目的和預期效果不同，在指標確立過程中僅通過主觀經驗來選擇，缺乏科學的論證和調查。此外，根據對高校內各部門預算績效指標體系構建的調查顯示，大部分績效指標缺乏國家級或省級的統一規范，績效目標在設置過程中更多地依托于項目負責人的經驗或往年資料，并不能體現績效目標設定對資源配置的優化作用。

第三，目前大部分高校在預算編制流程中使用的仍是增量預算法[2]，在計劃制訂過程中更多地依據上一學年的計劃實施情況，在進行資金分配時，通常參考上一年各部門的資金支出情況，而較少考慮各部門的資金使用效率。高校資金分配過于粗放，容易導致各部門在編制預算時忽略本部門的發展需求，也容易出現各部門為了獲取更多資金而擴大績效指標的現象，進而致使資金過度消耗。

2.2 缺乏科學的評價體系

當前我國高校對于政府預算績效評價系統的研究與使用還處于起步階段，并且沒有建立科學、統一的評估系統，所以在項目績效評價流程中仍面臨一些問題[3]。

第一，根據《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規定，績效評價主要依據國家相關規范、行業標準、歷史數據等，但高校在實際指標選取與評估過程中，由于常常無法找出可依據的國家標準或同類指標的歷史數據，因此只好將國家相關規范作為評估準則。同時，行業標準也容易受到區域性、項目特點、自身水平的限制，導致無法對各高校或各部門最終的評價結果進行橫向對比，不能為后續資源分配提供翔實的參考依據。

第二，按照規定和研究成果，績效評價主要采取項目效果分析方法、比較法、綜合因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，由于高校自身公益性和社會性特點，單純分析其成本效益有一定的困難，因此目前更多地采用公眾評判法。由各部門對自身的項目績效進行評價后撰寫評估報告，評價部門通過組織專家評估等方式對項目的目標實現程度進行進一步評價。但在這一評估過程中，主觀因素較強，更多地關注資金投入的合法合規性，忽略了資金使用的實際效益。

第三，大部分高校并未建立相對完善的績效評價體系，導致績效指標選擇容易出現一定誤差，存在指標設置隨意性大、設置缺乏依據的情況。高校項目的指標選擇需要兼顧短期目標和長期目標。同時，由于高校具有公益性和社會性特點，部分指標無法進行定量評價，如何更好地確定定量指標的數值、定性指標的評價方法，仍需進一步探究。

2.3 評價結果與激勵考核機制脫節

預算績效評價的最終目的是將評估結果進一步應用到下一年度的預算編制中，及時監控預算執行過程中出現的問題，為資源投入和配置提供參考依據。然而，從高校預算績效調查反饋情況看，目前績效評價結果仍無法更好地與激勵機制銜接。一方面，由于各部門的指標選擇在評價量化、對比分析中存在一定困難，無法為下一年度的預算編制、資源分配提供科學的數據參考，指標可比性較差，導致預算部門在分析各部門的預算產出情況時往往簡單地依靠部門的資金支出情況，無法體現績效評價對資金分配的影響程度;另一方面，高校預算績效評價結果仍未與各部門的績效考核結果相結合，未真正貫徹“誰使用、誰負責”的原則，無法形成預算資金追蹤問責的責任制，下一年的資金分配并不會受產出效益的過多影響。

3 高校預算管理工作績效評價制度構建建議

3.1 優化績效評價指標選擇

按照《財政支出績效評價管理暫行辦法》的有關規定，政府績效評價指標體系選取必須堅持相關性、重要性、可比性、系統性和經濟性原則。

第一，績效指標選擇應當與績效目標直接相關。高校各部門在指標選擇過程中不能盲目依靠共性指標，應當依據本部門的短期與長期目標進行項目規劃，將產出目標與績效情況相關聯，選擇能體現發展目標與規劃的指標。

第二，績效指標選擇應當體現最具行業代表性的核心指標。在確立指標過程中，應當充分參考本行業或本項目的評價標準，對于缺乏國家統一標準或歷史標準的情況，應當對項目進行充分的科學論證，充分考慮項目的預期發展方向和效果，而非僅僅依靠歷史經驗進行指標選擇，同時績效指標的選取要能夠體現項目預期實現的關鍵性成果。

第三，績效指標選擇要體現主要職能與重要工作內容，既要考慮短期目標與長遠目標相結合，又要考慮兼顧定量分析指標與定量分析指標相結合。根據目前常用的績效評價體系，要能夠兼顧產出、效果、滿意度等多個層面。

第四，績效指標選擇要充分考慮預算績效評價實施的可行性，指標在中期監控及后期評估過程中要能夠具體、可操作且簡便易行。

3.2 構建科學的績效評價模型

雖然我國高校預算績效評價體系實施較晚，但也受到了學者的普遍關注和重視。部分研究者主張將層次分析法、平衡計分卡等概念融入構建績效評價系統過程，用科學的方法對各個指標的權重進行賦值。通過將數據模型引入績效評價體系，一方面，可以將定量指標與定性指標相結合，有效避免定性指標無法判斷的情況，提高評價的科學性;另一方面，目前高校各部門的績效評價標準各有不同，指標選擇和結果評定缺乏統一的標準和對比性，導致預算績效評價的結果難以運用到下一年度或下一階段的預算編制和資金分配中，通過引入科學的績效評價模型，可以更好地對各高校的預算績效進行橫向和縱向比較，為下一步的資金和資源配置提供參考依據[4]。

3.3 建立預算績效監督機制

高校預算績效管理往往必須兼顧短期目標和長遠目標，而大多數項目都是長期滾動項目或短期內無法完成，要想更好地實現資源配置、把績效考核的成果應用在項目管理中，就需要完善項目預算業績監督機制，把項目建立、執行、計劃實施等全生命周期融入項目預算評價過程，從而實現整個過程的預算績效管理體系[5]。首先，要擴大預算資金的編制與監控范圍，在預算實施過程中充分發揮中期監控與評估的作用，實時發現項目執行中存在的問題，不僅要監控資金的支出進度，而且要強化對資金使用范圍、中期考核成果的監督。其次，要提高信息化手段在預算績效監督中的使用，建立信息交流平臺，借助大數據技術，實現各項信息的實時傳遞。最后，加強對項目相關人員的培訓，提高項目人員對財務政策、預算編制、績效監督等方面的認識，更好地發揮財務監督在項目預算執行過程中的作用，建立完善的內部控制制度，最大限度地規避財務風險。

3.4 強化績效評價結果應用

績效評價的目的是通過評價結果指導預算編制和執行，以此提高資源配置和資金使用效率，而目前很多高校并未過多地將評價結果應用到資金分配中。

第一，通過績效評價結果判斷項目實施過程中存在的問題。績效評價結果可以詳細地反映項目在投入、產出、效益等方面存在的問題，可以通過數據來客觀地反映項目的實施情況。對于績效評價結果不佳的情況，高校需要及時督促各部門采取有效措施，改進項目執行過程中存在的問題。

第二，將績效評價的結果與激勵獎懲機制相結合。績效評價結果必須與政府部門考評、機關負責人考評等制度進行有機整合，以更充分地發揮績效評價的激勵與制約作用。高校可以把績效考核成果作為下一年度預算編制的基礎，對績效考核成果突出的部門，在下一年度的預算編制中予以傾斜，使預算績效和預算編制掛鉤，從而更好地優化資源分配，提升資金運用效益。

4 結語

隨著高等教育的不斷改革和發展，高校不斷通過增強自身科研能力擴大社會資金來源，但資金仍較為有限。為了構建相對穩定的資金來源體系，更好地實現自身的目標和發展，高校必須通過加強預算績效評價進一步指導資金和資源的優化配置，提高資金使用效率。由于我國高等教育的全過程成本管理模式改革開展得較晚，高等教育在預算績效指標體系選取、評價體系、評估結果使用等方面仍存在缺陷，因此高校需要通過優化評價體系指標選取、建立科學績效考核模式、構建合理成本考核績效機制、改進評價結果使用等方法，逐步優化成本評價機制，達到優化資源配置、提高資金使用效率、改善辦學規模和質量的目的。

參考文獻

[1]陳敏.“雙一流”建設背景下的高校預算整體支出績效評價指標體系構建[J].財會研究，2021， 545（11）：27-32.

[2]姜潤坤. 高校二級教學單位預算績效評價問題研究[D].合肥：安徽財經大學，2017.

[3]代娟.高校財務預算績效評價以及激勵機制探析[J].中國市場，2021，1068（5）：156-157.：

[6]祝慧潔，董星辰，邊麗麗，等.公立高校預算績效評價機制面臨的問題及對策[J].沈陽建筑大學學報（社會科學版），2021，93（5）：497-502.

[5]林常娥.公立高校預算績效評價指標體系研究[D]. 泉州：華僑大學，2017.

收稿日期：2022-02-20

作者簡介：

趙凌躍，女，1993年生，碩士研究生，會計師，主要研究方向：會計與審計。