后疫情時代的全球治理與中國角色

【內容提要】面對后疫情時代的全球治理新挑戰，中國提出了一系列價值倡議、原則倡議和方案倡議，積極參與全球治理體系改革和建設。在此過程中，中國既面臨經濟實力和全球治理中制度性權力的增長等機遇，也面臨中美戰略競爭等挑戰。在后疫情時代的全球治理進程中，中國需要以高質量發展不斷增強塑造全球治理議程的能力，綜合運用契合具體戰略約束條件的改革路徑，進一步推動全球治理體系改革。

【關鍵詞】新冠肺炎疫情;后疫情時代;全球治理;中國角色

新冠肺炎疫情的暴發和全球傳播，給全球治理帶來了一系列新挑戰。此次疫情不僅引發了全球公共衛生危機，還對全球貿易、直接投資、全球價值鏈造成了嚴重負面影響。面對后疫情時代的全球治理新挑戰，中國以構建人類命運共同體為指導，積極參與全球治理體系改革和建設。

一、后疫情時代的全球治理新挑戰

突如其來的新冠肺炎疫情短時間內在全球的大流行引發了全球公共衛生危機。這場危機不僅是公共衛生領域的危機，還迅速蔓延到貿易、金融、數字經濟等諸多領域。

首先，疫情引發了全球公共衛生危機。新冠肺炎病毒變異頻發，無明顯的地理與季節差異，傳染性極強。自疫情暴發至今，其感染率、傳播速度和傳播范圍都是空前的。這場傳播速度和傳播范圍空前的全球公共衛生危機造成多國醫療體系瀕臨崩潰，暴露了現有全球衛生治理機制失靈、管控失序等困境。2021年7月16日，在將新冠肺炎疫情的警戒級別提升到最高級一年半之后，世界衛生組織判定這場全球大流行“遠未結束”，依然構成國際公共衛生緊急事件（PHEIC），呼吁各國不斷加強對疫情的監測、評估和應對。截至2022年1月28日，全球累計確診病例超過3.64億，死亡人數超過563萬。 a

其次，世界經濟受到嚴重沖擊。世界各國為遏制疫情所采取的限制措施，引發了嚴重的經濟后果。各國為控制疫情紛紛采取交通管制、限制人員往來等封鎖措施，產業鏈、供應鏈中斷，貿易量急劇下降，國際石油價格暴跌，消費需求大幅萎縮。當前變異毒株又導致許多國家疫情加重，陷入更加嚴重的經濟衰退，世界經濟短期內難以恢復到疫情前的增長水平。為應對疫情，各國采取了支持疫苗研發、增加公共衛生支出、加大基礎設施建設力度等政策。各項政策的綜合結果，就是將很多國家特別是發展中國家的債務提高到一個新的水平。債臺高筑成為后疫情時代全球經濟的一個突出現象。

再次，逆全球化、民粹主義和保護主義勢力上升。全球化在過去幾十年間推動全球經濟快速增長，但快速增長并不等于均衡增長，不同國家、不同群體之間存在受益不均現象，這種失衡在新冠肺炎疫情帶來的疊加效應下進一步放大，為原本就反對全球化的群體提供了依據，使逆全球化浪潮甚囂塵上、民粹主義勢力進一步上升。疫情暴發后，各國政府更加重視本國必需品的自主供給能力，減少對醫療物資等必需品的對外依賴程度，采取措施限制重要物資和核心產業流出。2020年1月1日至2022年1月30日，全球共有214個國家和地區新增1757項貿易限制措施，其中對醫藥產品和醫療設備的限制措施為544項;對食品與農產品的限制措施為262項。b 此外，各國還加大了對并購涉及本國核心競爭力和社會公共安全企業的外資審查力度，對外直接投資數量大幅減少。

最后，全球數字經濟面臨治理機制缺位等潛在風險。新冠肺炎疫情的暴發為數字經濟的發展帶來了機遇，但也使這一領域缺乏有效規制的風險更加凸顯。近年來，以人工智能、大數據為代表的新一代信息技術推動了數字經濟的發展。數字經濟已成為引領全球經濟社會變革的重要引擎。新冠肺炎疫情的暴發促使世界各國在各個領域加快運用數字技術，進一步挖掘數字經濟增長潛能。網上購物、在線教育、遠程醫療等新業態和新平臺在疫情下蓬勃發展，數字經濟全面提速。作為一種生產要素的數據正迅速參與到全球化進程之中的同時，各國尚未就跨境數據流動、數字貿易等議題建立全球治理機制，因而難以有效應對這一領域的潛在風險。

總之，后疫情時代，國際社會迫切需要破解衛生、貿易、投資、金融、數字經濟等領域的全球治理赤字，提升全球治理水平。

二、后疫情時代中國在全球治理中的角色

新冠肺炎疫情暴露了全球公共衛生、數字經濟等領域的治理赤字，為治理改革提供了動力。中國不僅在塑造全球公共衛生議程、改革衛生治理制度和推動大國協作等方面扮演了重要角色，還以人類命運共同體理念為指導，助力全球衛生治理的深化發展，積極參與全球治理體系改革和建設。c 針對后疫情時代全球治理中的各項赤字，中國提出了一系列原則倡議、價值倡議和方案倡議。原則倡議是指中國在各議題領域提出的全球治理原則。價值倡議是指中國在全球治理中提出的引領性價值和目標。方案倡議則是中國針對具體問題提出的解決方案或治理方案。

就原則倡議而言，中國堅持多邊主義是解決后疫情時代各種全球性問題、應對各領域全球治理新挑戰的基本原則，反對“有選擇的多邊主義”，一如既往地表明維護和踐行多邊主義的立場。在2021年世界經濟論壇“達沃斯議程”對話會上，習近平主席以“要堅持開放包容，不搞封閉排他;要堅持以國際法則為基礎，不搞唯我獨尊;要堅持協商合作，不搞沖突對抗;要堅持與時俱進，不搞固步自封”勾勒出“21世紀的多邊主義”藍圖，以此作為中國推動全球治理體系變革、構建人類命運共同體的基本原則。在這次對話會上，習近平主席還指出：“多邊機構是踐行多邊主義的平臺，也是維護多邊主義的基本框架，其權威性和有效性理應得到維護。要堅持通過制度和規則來協調規范各國關系，反對恃強凌弱，不能誰胳膊粗、拳頭大誰說了算，也不能以多邊主義之名、行單邊主義之實。要堅持原則，規則一旦確定，大家都要有效遵循。‘有選擇的多邊主義不應成為我們的選擇”。d 在2022年世界經濟論壇視頻會議演講中，習近平主席指出，應在全球經濟治理中堅持和踐行多邊主義原則：“世界各國要堅持真正的多邊主義，堅持拆墻而不筑墻、開放而不隔絕、融合而不脫鉤，推動構建開放型世界經濟。要以公平正義為理念引領全球治理體系變革，維護以世界貿易組織為核心的多邊貿易體制，在充分協商基礎上，為人工智能、數字經濟等打造各方普遍接受、行之有效的規則，為科技創新營造開放、公正、非歧視的有利環境，推動經濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發展，讓世界經濟活力充分迸發出來”。 e 面對新冠肺炎疫情引發的各種錯綜復雜的全球性問題，中國再次強調多邊主義這一解決共同問題的基本原則。

就價值倡議而言，中國強調開放包容、普惠平等、合作共贏、共同發展的價值優先地位。在人類命運共同體理念指導下，中國積極倡導解決新冠肺炎疫情下日益突出的公平問題，讓不同國家和不同人群共同獲益。在2021年世界經濟論壇“達沃斯議程”對話會上的特別致辭中，習近平主席強調：“疫情之下，各國經濟復蘇表現分化，南北發展差距面臨擴大甚至固化風險。廣大發展中國家普遍期望獲得更多發展資源和空間，要求在全球經濟治理中享有更多代表性和發言權……。國際社會應該著眼長遠、落實承諾，為發展中國家發展提供必要支持，保障發展中國家正當發展權益，促進權利平等、機會平等、規則平等，讓各國人民共享發展機遇和成果”。f 在2022年世界經濟論壇視頻會議演講中，習近平主席再次強調：“不論遇到什么困難，我們都要堅持以人民為中心的發展思想，把促進發展、保障民生置于全球宏觀政策的突出位置，落實聯合國2030年可持續發展議程，促進現有發展合作機制協同增效，促進全球均衡發展”。 g 這一倡議體現了“開放、包容、普惠、平衡、共贏”的價值，從理念上對逆全球化、不均衡全球化作出了否定。

就方案倡議而言，中國基于國內治理經驗提出了建立健康碼國際互認機制、建設“人類衛生健康共同體”、加強全球數字經濟治理機制建設、推進“健康絲綢之路”和“數字絲綢之路”建設等一系列治理方案。習近平主席在2020年二十國集團（以下簡稱 G20）利雅得峰會上提出，“要在做好疫情防控前提下，恢復全球產業鏈、供應鏈安全順暢運轉，降低關稅、減少壁壘，探討重要醫療物資貿易自由化。要加強政策、標準對接，搭建‘快捷通道，便利人員有序往來。中方提出建立基于核酸檢測結果、以國際通行二維碼為形式的健康碼國際互認機制，希望更多國家參與。”h

不僅如此，中國還提出了建設“人類衛生健康共同體”倡議，并宣布加入“新冠肺炎疫苗實施計劃”，承諾在力所能及的范圍內向世界各國尤其是發展中國家提供疫苗，為疫苗在全球范圍內公平分配和使用作出了切實貢獻。在美國宣布退出世界衛生組織、全球衛生治理形勢異常嚴峻之時，中國重申堅定支持聯合國和世界衛生組織發揮領導作用的立場，毫無保留地同世界各國分享疫情防控經驗，并先后向世界衛生組織提供5000萬美元的捐款。作為建設“人類衛生健康共同體”的首倡國，中國向80多個有急需的發展中國家提供疫苗援助，向43個國家出口疫苗，已為受疫情影響的發展中國家提供了20億美元援助，向150多個國家和13個國際組織提供了抗疫物資援助，為全球供應了2800多億只口罩、34億多件防護服、40多億份檢測試劑盒。中非建立了41個對口醫院合作機制，中國援建的非洲疾控中心項目也已于2020年底正式開工。中國還承諾將在未來3年內再提供30億美元國際援助，用于支持發展中國家抗疫和恢復經濟社會發展。為幫助發展中國家解決債務問題，中國全面落實 G20“暫緩最貧困國家債務償付倡議”， 緩債總額超過13億美元，是 G20成員中落實緩債金額最大的國家。i

為提升后疫情時代的全球數字經濟治理水平，中國積極倡導加強全球數字經濟治理。數字技術為政府治理能力持續賦能，并通過數據收集和多場景運用來創造新的價值。大數據、互聯網、人工智能等技術在疫情態勢研判、精準防控及后續治理中發揮了重要作用。并且，數字經濟在很大程度上維系著疫情期間人們的正常交往和社會經濟發展。因此，中國高度重視全球數字經濟治理。在新冠肺炎疫情暴發之前，中國就提出了一系列數字經濟治理新理念。在2019年 G20大阪峰會上，中國與其他 G20成員共同簽署了《大阪數字經濟宣言》、正式啟動“大阪軌道”。2020年，中國發出《全球數據安全倡議》，明確將秉持多邊主義、兼顧安全與發展并堅守公平正義的理念，同各國探討并制定全球數字治理規則。在2020年 G20利雅得峰會上，中國再次強調疫情之下數字經濟的重要性，并重申將為數字經濟營造有利的發展環境，加強數據安全合作、數字基礎設施建設，為各國科技企業創造公平競爭環境。在2021年 G20羅馬峰會上，中國領導人明確提出，“二十國集團要共擔數字時代的責任，加快新型數字基礎設施建設，促進數字技術同實體經濟深度融合，幫助發展中國家消除‘數字鴻溝。”j

此外，中國還在“一帶一路”國際合作框架下推動新冠肺炎疫情下的全球治理改革，積極推進“健康絲綢之路”和“數字絲綢之路”建設。在“健康絲綢之路”框架下，中國向中東、非洲、東南亞、歐洲等地區的“一帶一路”沿線國家和地區派遣專家團，并提供抗疫物資。連接“一帶一路”沿線數十個城市的中歐鐵路網成為疫情期間醫療物資運輸的通道。“數字絲綢之路”是數字經濟和“一帶一路”倡議的天然結合，在推進數字基礎設施建設和傳統基礎設施數字化方面發揮著重要作用。以《“一帶一路”數字經濟國際合作倡議》為基礎，中國在疫情暴發后大力推進“數字絲綢之路”建設。中國不僅與“一帶一路”沿線國家和地區共同建設國際海纜、跨境光纜系統、移動互聯網及物聯網，幫助其提升信息基礎設施互聯互通水平，還通過金磚國家合作機制、 G20、亞太經濟合作組織（APEC）等多邊機制積極推廣數字經濟治理經驗，深度參與國際數字經濟規則制定，在跨境數據流動的全球治理機制建設、多邊數字貿易規則制定等領域為全球數字經濟治理提供中國方案。

三、中國參與全球治理體系改革和建設面臨的機遇與挑戰

在新冠肺炎疫情面前，各種治理失效、機制失靈一覽無遺，這迫使各國加快行動步伐，對無效的制度和規則作出調整，使之更好地適應當前和未來需要。面對疫情，中國集中領導、統一指揮、協調行動、央地一體，迅速控制住疫情，率先復工復產，展現出獨特的制度優勢。中國經濟的快速恢復是疫情期間避免全球經濟繼續惡化、保持全球供應鏈基本穩定的核心力量。良好的國內治理成效使中國在后疫情時代發出的全球治理倡議獲得了較高的國際認可度。

此外，中國經濟實力和全球治理中制度性權力的增長、中國在數字經濟領域的良好發展勢頭、中國在參與全球治理體系改革和建設過程中積累的經驗均有助于中國進一步推動全球治理體系改革。首先，中國綜合實力的不斷提升為中國更加積極主動地參與全球治理體系改革提供了堅實基礎。中國既可以為國際金融機構提供必要的資金支持，彌補全球經濟治理赤字，并在這一過程中適時提出中國的主張和倡議，實現現行規則的轉換;也有能力發起自身的治理倡議，形成對現行經濟治理體系的疊加。除經濟實力提升外，中國的制度性權力也有一定增長。在國際貨幣基金組織和世界銀行中的份額和投票權已有小幅增加，人民幣已被納入特別提款權貨幣籃子。經濟實力和制度性權力的增長確保了中國可以在全球經濟治理中發揮更大作用。中國由此獲得了在后疫情時代參與全球治理體系改革和建設的重要機遇。其次，中國在5G、人工智能、物聯網、云計算、區塊鏈等技術上處于全球相對領先位置。中美兩國成為全球數字經濟領域的兩大主要力量。在數字經濟領域的相對優勢為中國參與全球治理體系改革和建設、推動構建人類命運共同體提供了有力支撐。最后，中國在全球治理體系中逐漸實現了從參與者向貢獻者、引領者、塑造者的角色轉變。近年來，中國發起“一帶一路”倡議，牽頭創建亞洲基礎設施投資銀行，成功推動《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的簽署。同時，中國基于自身經濟發展和改革經驗，在減貧、基礎設施建設、經濟建設規劃等領域為發展中國家提供了許多參考方案。在參與全球治理過程中，中國獲得了將構建人類命運共同體作為全球治理的指導理念、基于自身國內治理經驗倡導中國方案、尋求全球治理體系增量改進、借助有利時機推動全球治理體系改革等成功經驗。k 這些經驗有助于中國在推動全球治理體系改革過程中發揮更加積極主動的作用。

盡管如此，中國在參與全球治理體系改革和建設過程中也面臨中美戰略競爭等挑戰。美國在經濟、科技等領域對中國實施戰略競爭政策，頻頻向中國發起惡意攻擊，對“一帶一路”倡議進行污名化。不僅如此，美國還推出名為“重建美好世界”（Build Back Better World）的全球基礎設施投資計劃，試圖削弱“一帶一路”國際合作的影響力。作為傳統國際制度的主導者，美國還聯合一些國家，對原有國際制度進行針對中國的重新設計，以求達到遏制中國的目的。如果國際制度改革走向不如美國所愿，美國可能選擇邊緣化以世界貿易組織（WTO）為代表的傳統國際制度并使其功能喪失，再建立其他區域性制度，把中國排除在其掌控的俱樂部之外。l 除美國外，其他一些西方國家也對中國在當前全球治理體系中的目標和角色提出質疑，無端指責中國借“一帶一路”國際合作爭奪全球治理體系的主導權。

面對這些挑戰，中國需要作出戰略應對。一方面，中國需要充分發揮超大規模市場優勢，以國內大循環為主體，通過國內國際雙循環相互促進實現高質量發展，從而不斷增強中國的經濟實力和塑造全球治理議程的能力，提升基于國內治理經驗和治理成效提出的全球治理中國方案的國際認可度。就國內大循環而言，需要進一步鞏固并強化國內市場，培育經濟增長新動能。從國際循環角度看，需要進一步擴大對外開放，繼續推進“一帶一路”倡議的高質量發展，充分利用 RCEP 生效的契機，加強與其他國家和地區的自貿區建設，為國內國際雙循壞相互促進的新發展格局提供有力支撐。

另一方面，中國應綜合運用多種改革路徑積極參與全球治理體系改革和建設。中國可以通過轉換型、疊加型、替代型和偏離型四種行動路徑參與全球治理體系改革和建設。轉換型行動路徑是指中國并不在全球治理中引入新制度規則，而是對舊制度規則加以全新的解釋和應用，利用舊制度規則來實現新制度目標。例如，中國牽頭創建亞洲基礎設施投資銀行，采用與現行國際金融機構類似的核心制度規則，但在業務運營領域方面與世界銀行、亞洲開發銀行等有所不同。疊加型行動路徑是指中國在全球治理中引入新制度規則，但并不替代舊制度規則，而是讓二者并存。“健康絲綢之路”和“數字絲綢之路”均屬于既有“一帶一路”倡議框架下的疊加。替代型行動路徑是指中國在全球治理中通過引入新制度規則來替代舊制度規則。中國提出建設“人類衛生健康共同體”倡議，呼吁摒棄“疫苗民族主義”，就屬于替代型行動路徑。偏離型行動路徑是指中國并不在全球治理中引入新制度規則，而在舊制度規則中增加新的解釋元素，以達到逐步偏離的目的。例如，在推動人民幣加入國際貨幣基金組織特別提款權貨幣籃子的談判過程中，中國通過 G20機制引入可自由使用貨幣不等于可自由兌換貨幣、可自由使用貨幣的衡量指標體系需要增加貿易結算的新指標、可自由使用貨幣的衡量數據需要增加增量數據等新的解釋元素，最終實現了人民幣加入特別提款權貨幣籃子的目標。 m

在2008年國際金融危機爆發后，中國就通過綜合運用疊加型路徑、偏離型路徑和轉換型路徑積極參與了全球金融治理體系改革。第一，中國通過疊加型改革路徑參與了國際金融評級機構改革，通過推動“雙評級模式”的發展支持本土評級機構掌控國內評級話語權，大力發展自主信用評級體系，減少對國際評級機構的依賴。第二，中國通過偏離型改革路徑參與了國際金融機構改革，最終實現了人民幣加入國際貨幣基金組織特別提款權貨幣籃子的目標。第三，中國通過轉換型改革路徑參與創建了新型國際金融機構——亞洲基礎設施投資銀行，推動現有國際金融機構改革，并采用與現行國際金融機構類似的核心制度規則。

另一個例子是新冠肺炎疫情暴發后，中國針對衛生、貿易、金融、數字經濟等領域的全球治理新挑戰，以替代型行動路徑提出建設“人類衛生健康共同體”倡議，以疊加型行動路徑推進“健康絲綢之路”和“數字絲綢之路”建設，以轉換型行動路徑倡導在多邊主義的基本框架下制定全球數字經濟規則。以上案例表明，在當前形勢下，中國應根據具體戰略約束條件，綜合運用轉換型、疊加型、替代型和偏離型四種改革路徑進一步推動后疫情時代的全球治理體系改革。

四、結論

新冠肺炎疫情不僅引發了全球公共衛生危機，還加劇了貿易、投資、金融、數字經濟等領域的全球治理赤字。針對后疫情時代全球治理中的各項赤字，中國提出了全球均衡發展的價值倡議以及堅持和踐行多邊主義的原則倡議，發起了建設“人類衛生健康共同體”等方案倡議。在參與全球治理體系改革和建設過程中，中國既面臨經濟實力和全球治理中制度性權力的增長等機遇，也面臨中美戰略競爭等挑戰。從既有經驗看，中國的行動路徑與霸權國的否決能力、既有國際制度彈性等戰略約束條件決定的選擇空間更加匹配時，中國參與全球治理體系改革和建設的行動就能獲得更加有力的國際支持。在后疫情時代的全球治理進程中，中國需要在抓住機遇的同時作出戰略應對。一方面，需要通過國內國際雙循環相互促進實現高質量發展，不斷增強塑造全球治理議程的能力;另一方面，需要綜合運用契合具體戰略約束條件的行動路徑，進一步推動全球治理體系改革。

基金項目：本文是2018年國家社會科學基金重大項目“習近平新時代中國特色社會主義外交思想研究”（立項批準號：18ZDA007）的階段性成果。

【注釋】

a World? Health Organization， “WHO Coronavirus （COVID-19） Dashboard，”January 28， 2022， https：// covid19.who.int ， 訪問時間：2022年1月30日。

b Global Trade Alert， “Global Dynamics，”January 30， 2022， https：//www .globaltradealert .org/global_ dynamics/area_all/year-from_2020/day-to_0130， 訪問時間：2022年1月25日。

c 王天韻：《從抗擊新冠疫情的國際實踐看全球衛生治理改革》，載《中央民族大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第4期，第25—34頁。

d “習近平在世界經濟論壇‘達沃斯議程對話會上的特別致辭”，中國政府網，2021年1月25日，http：// www.gov.cn/xinwen/2021-01/25/content_5582475. htm，訪問時間：2022年1月16日。

e “習近平在2022年世界經濟論壇視頻會議的演講”，中國政府網，2022年1月17日，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/17/content_5668944.htm，訪問時間：2022年1月18日。

f “習近平在世界經濟論壇‘達沃斯議程對話會上的特別致辭”，中國政府網，2021年1月25日，http：// www.gov.cn/xinwen/2021-01/25/content_5582475. htm，訪問時間：2022年1月16日。

g “習近平在2022年世界經濟論壇視頻會議的演講”，中國政府網，2022年1月17日，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/17/content_5668944.htm，訪問時間：2022年1月18日。

h “習近平在二十國集團領導人第十五次峰會第一階段會議上的講話”，中國政府網，2020年11月21日， http：//www .gov .cn/xinwen/2020-11/21/cont ent_5563270.htm，訪問時間：2022年1月19日。

i“習近平在全球健康峰會上的講話”，中國政府網，2021年5月21日， http：//www.gov.cn/xinwen/2021-05/21/ content_5610214.htm，訪問時間：2022年1月19日。

j “習近平在二十國集團領導人第十六次峰會第一階段會議上的講話”，中國政府網，2021年10月30日，http：// www.gov.cn/xinwen/2021-10/30/content_5647892. htm，訪問時間：2022年1月19日。

k 劉宏松：《中國參與全球治理70年：邁向新形勢下的再引領》，載《國際觀察》，2019年第6期，第13—16頁。

l 陳偉光：《后疫情時代的全球化與全球治理：發展趨勢與中國策略》，載《社會科學》，2022年第1期，第18頁。

m 朱杰進：《崛起國改革國際制度的路徑選擇》，載《世界經濟與政治》，2020年第6期，第81—82頁。

（截稿：2022年5月責編：季哲忱）

作者簡介劉宏松，上海交通大學國際與公共事務學院教授、博士生導師