小議PPP項(xiàng)目稅務(wù)籌劃

杜培湖

摘要：PPP模式，是政府和社會資本方進(jìn)行合作，投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。PPP模式主要有BT（建造、移交）、BOT（建造、運(yùn)營、移交）、BTO（建設(shè)、移交、運(yùn)營）、DBOT（設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓）、O&M（運(yùn)營與維護(hù)合同）、TOT（移交、運(yùn)營、移交），付費(fèi)模式主要包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)以及可行性缺口補(bǔ)助（政府付費(fèi)+使用者付費(fèi)）三種方式。從現(xiàn)狀來看，雖然PPP模式在我國起步時間較晚，但對于部分建筑施工企業(yè)來說，PPP項(xiàng)目已經(jīng)成為其主要的業(yè)務(wù)之一。本文將從社會資本方角度，以減輕PPP項(xiàng)目公司綜合稅負(fù)或延緩公司繳稅義務(wù)發(fā)生的時間為目標(biāo)，闡述PPP項(xiàng)目稅務(wù)籌劃的基本原則，并通過梳理和分析不同階段的主要涉稅事項(xiàng)，有針對性地提出各階段稅務(wù)籌劃思路，以供讀者共同探討。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;稅務(wù)籌劃;基本原則

PPP項(xiàng)目建立起一種利益共享、合作互惠、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的全新合作模式，通過政府與社會資本方合作，建立一種共同體的關(guān)系，政府通過PPP模式減輕了負(fù)債壓力，成功規(guī)避了政策對政府負(fù)債的限制，使政府能實(shí)施更多的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，從而提升地方整體社會效益;社會資本方（現(xiàn)在參與者主要為施工企業(yè)，特別是大型國有施工企業(yè)）通過參與PPP項(xiàng)目，可以獲取項(xiàng)目施工份額，提升公司施工產(chǎn)值和利潤，還能通過參與項(xiàng)目運(yùn)作擴(kuò)展公司業(yè)務(wù)，增強(qiáng)公司運(yùn)作能力和盈利能力。

作為全新的模式，自然會具有一些不同尋常的特點(diǎn)，而這些特點(diǎn)都或多或少地影響對PPP項(xiàng)目的稅務(wù)籌劃。首先，PPP項(xiàng)目的合作主體較多，通常PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體為政府部門，比如交通設(shè)施的實(shí)施單位多為交通局，文旅項(xiàng)目實(shí)施單位多為文化局，政府還會指定政府投資的平臺公司作為出資代表參與組建項(xiàng)目公司，而社會資本方通常也是由多家公司成立的聯(lián)合體，項(xiàng)目一切籌劃需要顧及的利益相關(guān)方較多。其次，項(xiàng)目運(yùn)作的內(nèi)容為公共基礎(chǔ)設(shè)施，而且政府方直接參與了項(xiàng)目投資管理，項(xiàng)目會自帶政府光環(huán)，凝聚的目光和承擔(dān)的社會責(zé)任也更多，項(xiàng)目運(yùn)行合法合規(guī)性要求也更高;項(xiàng)目投資金額通常較大，超過10億以上的項(xiàng)目比比皆是，公司經(jīng)濟(jì)籌劃方案的調(diào)整對項(xiàng)目整體收益的影響可能會比較大。第三，PPP項(xiàng)目合作時間較長，從項(xiàng)目準(zhǔn)備到運(yùn)維結(jié)束往往超過10年，時間成本成為各類投入產(chǎn)出必須考慮的因素，納稅時間籌劃也顯得更為突出。第四，PPP項(xiàng)目涉及的成本費(fèi)用種類多，各類費(fèi)用涉稅內(nèi)容較為復(fù)雜，比如項(xiàng)目可能涉及土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等，稅務(wù)籌劃需要考慮的因素較多。最后，因相關(guān)政策沒能跟上業(yè)務(wù)發(fā)展，項(xiàng)目一切籌劃只能基于現(xiàn)行政策，針對PPP項(xiàng)目的稅務(wù)籌劃難免具有一定局限性，需要根據(jù)政策變化適時作出調(diào)整。

一、PPP項(xiàng)目稅務(wù)籌劃原則

（一）事先籌劃

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。稅務(wù)籌劃必須先于經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)發(fā)生，嚴(yán)格來說必須先于合同簽訂，在合同洽談前同步進(jìn)行稅務(wù)籌劃，關(guān)鍵稅務(wù)事項(xiàng)應(yīng)作為合同內(nèi)容一起談判并體現(xiàn)到合同中，否則后續(xù)難免會發(fā)生爭議，而且最終往往會因?yàn)樯鐣Y本方相對弱勢而承擔(dān)損失。只有提前籌劃并事先明確地約定相關(guān)稅務(wù)事項(xiàng)，然后在后續(xù)開展業(yè)務(wù)時嚴(yán)格按計(jì)劃實(shí)施，才能保證項(xiàng)目稅務(wù)始終可控在控，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目稅務(wù)目標(biāo)。事先籌劃能夠降低多種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，同時也能夠讓稅務(wù)籌劃工作更加具有科學(xué)性與可行性，真正體現(xiàn)出稅務(wù)籌劃工作的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）合法性

合法合規(guī)是稅務(wù)籌劃最基本的要求，籌劃涉及的業(yè)務(wù)合并或分拆、合同訂立、稅務(wù)申報(bào)及稅費(fèi)繳納等，都必須要嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，違法的稅務(wù)安排只會徒增稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果往往是得不償失。在開展稅務(wù)籌劃前，必須組織相關(guān)人員認(rèn)真收集和研讀PPP項(xiàng)目相關(guān)稅收政策，分析項(xiàng)目涉及的業(yè)務(wù)內(nèi)容及適用的法律法規(guī)，以及項(xiàng)目是否有適用的稅收優(yōu)惠政策;必須全面梳理項(xiàng)目涉及的稅務(wù)問題，特別是項(xiàng)目碰到的新內(nèi)容新問題，通過與其他PPP項(xiàng)目溝通交流，聘請專業(yè)管理咨詢機(jī)構(gòu)，咨詢地方稅務(wù)機(jī)關(guān)和財(cái)政局（財(cái)政局是政府項(xiàng)目審計(jì)和最終付費(fèi)部門）等，提前制定解決方案，并確保方案的合法合規(guī)性和可行性。不論何種稅收籌劃工作，堅(jiān)決不能夠?yàn)橹\取私利而違背相關(guān)法律法規(guī)的要求，必須要使稅收規(guī)劃具有合法性、透明性與合理性，才能提升PPP項(xiàng)目的全流程稅務(wù)管控能力。

（三）成本效益

作為參與PPP項(xiàng)目的社會資本方，其主要目的是要獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益，成本效益永遠(yuǎn)是其開展一切業(yè)務(wù)的基本原則之一，PPP項(xiàng)目稅務(wù)籌劃自然也要考慮成本效益。現(xiàn)實(shí)中，參與PPP項(xiàng)目的社會資本方多為以投資帶動施工的施工企業(yè)，其人員關(guān)于PPP項(xiàng)目的稅務(wù)知識難免具有局限性，加之各項(xiàng)目涉及的稅務(wù)問題各有不同，不同地方稅務(wù)政策可能還會有所差異，針對每個項(xiàng)目的稅務(wù)籌劃自然也有所不同，其中是否需要增設(shè)稅務(wù)專職人員、是否需要聘請外部專業(yè)咨詢結(jié)構(gòu)、不同稅務(wù)籌劃方案對成本收益的影響等都是開展稅務(wù)籌劃必須考慮的問題。忽略策劃可能讓公司失去節(jié)稅機(jī)會，增加公司稅費(fèi)負(fù)擔(dān);而過渡籌劃，超現(xiàn)實(shí)需求配置稅務(wù)管理資源，違背收益成本原則，會減少公司綜合收益。只有綜合考慮投入產(chǎn)出，科學(xué)籌劃和配置資源，才能使公司效益最大化。

（四）全局性

PPP項(xiàng)目時間跨度很大，項(xiàng)目涉及的成本費(fèi)用種類多，各類費(fèi)用涉稅內(nèi)容較為復(fù)雜，稅務(wù)籌劃需要考慮的因素較多，針對PPP項(xiàng)目的稅務(wù)籌劃必須全盤考慮，各項(xiàng)內(nèi)容必須面面俱到，各階段稅務(wù)必須連續(xù)不斷，只要這樣做出的籌劃方案才具有可行性，也只有這樣才可能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目綜合稅負(fù)最優(yōu)。需要將PPP項(xiàng)目看作是一個整體進(jìn)行籌劃，強(qiáng)化不同環(huán)節(jié)間的稅收聯(lián)系，要以全局思維合理安排稅費(fèi)繳納數(shù)額和時間，只有全面梳理項(xiàng)目業(yè)務(wù)內(nèi)容，分階段分析各項(xiàng)業(yè)務(wù)的涉稅事項(xiàng)，有針對性地制定稅務(wù)管控措施，逐步實(shí)現(xiàn)各階段稅務(wù)管理目標(biāo)，才有可能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全周期稅費(fèi)成本最低，增加公司綜合收益。

二、PPP項(xiàng)目各流程稅務(wù)籌劃分析

要做好PPP項(xiàng)目稅務(wù)籌劃，首先必須熟悉PPP項(xiàng)目流程及業(yè)務(wù)內(nèi)容，否則籌劃工作根本無從談起，更別說增加籌劃效益了。通常，PPP項(xiàng)目操作分為以下5個階段，19個步驟，而PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)內(nèi)容主要為履行以下一系列合同（見右圖）。

第一、二階段是政府對外招投標(biāo)前應(yīng)該完成的內(nèi)容，此時社會資本方尚未參與到項(xiàng)目中，社會資本方也不存在稅務(wù)籌劃工作。但該階段完成的一系列評審和審批文件直接關(guān)系到項(xiàng)目的合法合規(guī)性，是項(xiàng)目后續(xù)能順利融資的先決條件，而且其中可行性研究批復(fù)、概算批復(fù)、財(cái)政承受能力論證等都會直接或間接反映稅費(fèi)承擔(dān)，社會資本方后續(xù)參與到項(xiàng)目時，需要特別注意沒有進(jìn)項(xiàng)稅費(fèi)的相關(guān)費(fèi)用結(jié)算，涉及的稅費(fèi)是否由政府方承擔(dān)，該部分稅費(fèi)是否在概算中考慮了，如果未考慮后續(xù)是否會有超概算的風(fēng)險(xiǎn)等，這些問題都會影響后續(xù)稅務(wù)籌劃。因社會資本方在“項(xiàng)目采購”階段才會參與項(xiàng)目招投標(biāo)，此時才實(shí)質(zhì)性參與到PPP項(xiàng)目中，所以PPP項(xiàng)目的稅務(wù)籌劃自然也是自此開始。

另外，通常政府方不參與項(xiàng)目公司分紅，項(xiàng)目公司效益只會影響社會資本方的投資收益，項(xiàng)目公司稅務(wù)籌劃自然也是由社會資本方進(jìn)行。

（一）項(xiàng)目采購階段的稅務(wù)籌劃

PPP項(xiàng)目采購階段主要事項(xiàng)包括項(xiàng)目招投標(biāo)、合同談判以及PPP合同簽訂，采購階段也是項(xiàng)目稅務(wù)籌劃最關(guān)鍵的時段，需要同步完成項(xiàng)目總體稅務(wù)分析和稅務(wù)籌劃。PPP合同是項(xiàng)目實(shí)施的綱領(lǐng)性文件，PPP項(xiàng)目合作模式、付費(fèi)模式、合作期限、業(yè)務(wù)內(nèi)容、轉(zhuǎn)讓限制等都是通過PPP合同進(jìn)行約定，項(xiàng)目公司開展一切業(yè)務(wù)都以此為依據(jù)，可以說PPP合同一旦簽訂，項(xiàng)目涉稅的關(guān)鍵內(nèi)容也就隨之確定了，其后的稅務(wù)籌劃都只是進(jìn)一步的細(xì)化和完善。

項(xiàng)目稅務(wù)籌劃的總體思路要么是降低項(xiàng)目綜合稅負(fù)，要么是爭取延緩項(xiàng)目實(shí)際應(yīng)納稅的時間，或者同時兼顧兩者。對PPP項(xiàng)目而言，除了常規(guī)的稅務(wù)籌劃內(nèi)容，該階段還需要重點(diǎn)關(guān)注和解決以下涉稅內(nèi)容：

第一，PPP項(xiàng)目投資是否涉及不能獲取發(fā)票，導(dǎo)致沒有進(jìn)項(xiàng)可以抵扣的費(fèi)用內(nèi)容。政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常會涉及土地所有權(quán)獲得、居民搬遷等費(fèi)用，此類費(fèi)用都具有不能獲得進(jìn)項(xiàng)發(fā)票的特點(diǎn)，如果PPP合同約定這部分費(fèi)用收回時也需要向政府方開具發(fā)票，涉及的相關(guān)稅費(fèi)理應(yīng)由政府方承擔(dān)，否則項(xiàng)目公司全額支付了款項(xiàng)，拿回款項(xiàng)還要承擔(dān)稅費(fèi)，收不抵支，會侵蝕項(xiàng)目公司利潤。

第二，付費(fèi)方式為“政府付費(fèi)”或“可行性缺口補(bǔ)助”的項(xiàng)目，需要明確項(xiàng)目公司向政府辦理收款時是否需要開具發(fā)票，以及按什么業(yè)務(wù)內(nèi)容開具發(fā)票，開票業(yè)務(wù)決定了開票稅率，不同的開票約定項(xiàng)目公司承擔(dān)不同的稅負(fù)，如果沒有約定或者約定不明，執(zhí)行中項(xiàng)目公司難免會承擔(dān)較高稅負(fù)。

第三，如果合同約定收回前期不能獲得進(jìn)項(xiàng)發(fā)票的款項(xiàng)時不需開具發(fā)票的，向政府方開票結(jié)算時，宜在項(xiàng)目公司進(jìn)項(xiàng)抵扣完畢前扣減該部分金額，以延緩項(xiàng)目公司應(yīng)繳納增值稅的時間（因?yàn)槿绻匈M(fèi)用都能獲得進(jìn)項(xiàng)抵扣，抵扣完畢的時間會延緩）。

第四，PPP合同相關(guān)涉稅約定必須充分考慮稅法規(guī)定，并獲得地方稅務(wù)部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政局等相關(guān)部門的認(rèn)可，否則合同內(nèi)容可能不具可操作性，比如合同約定向政府方收回拆遷費(fèi)對應(yīng)的款項(xiàng)不需要開票，但是稅務(wù)部門或者財(cái)政部門不認(rèn)可，不但會增加項(xiàng)目稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還影響項(xiàng)目正常結(jié)算收款，甚至造成稅費(fèi)損失或資金鏈斷裂。

第五，與使用權(quán)或產(chǎn)權(quán)相關(guān)的稅費(fèi)，應(yīng)明確稅費(fèi)承擔(dān)方，比如房產(chǎn)稅和土地使用稅。在項(xiàng)目運(yùn)營期間使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)是分離的，比如運(yùn)作城市綜合體PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目公司通過出租獲取使用者付費(fèi)收入，但產(chǎn)權(quán)還是屬于政府單位，而房產(chǎn)稅可以從價(jià)繳納也可以從租繳納，如果未明確房產(chǎn)稅由政府方承擔(dān)，那項(xiàng)目公司在辦理房租費(fèi)結(jié)算開票時難免會被要求從租繳納房產(chǎn)稅。

第六，因PPP項(xiàng)目周期長，項(xiàng)目實(shí)施過程中難免發(fā)生政策變更，在PPP合同中明確政策變化帶來的利益或損失如何分?jǐn)偟?，可以避免在?zhí)行中因項(xiàng)目公司處于弱勢，不能分享稅收政策紅利或者承擔(dān)了過多的稅負(fù)。

社會資本方在研讀PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件時，必須把稅務(wù)相關(guān)問題吃準(zhǔn)吃透，對特殊的不確定的涉稅內(nèi)容，務(wù)必明確稅費(fèi)承擔(dān)的責(zé)任方，至少需要確定稅費(fèi)承擔(dān)的原則，盡量避免先擱置問題導(dǎo)致后續(xù)產(chǎn)生爭議，最終導(dǎo)致項(xiàng)目公司稅負(fù)增加。

第七，需要再次強(qiáng)調(diào)的是，PPP合同是政府和社會資本開展項(xiàng)目最重要的依據(jù)，項(xiàng)目金額大周期長，過程中難免人員變動，合同中對各種情況的解決辦法或解決原則進(jìn)行約定至關(guān)重要，否則在人員或政策發(fā)生變化的情況下，后續(xù)人員都不敢擅自做主，合作中難免產(chǎn)生爭議，加之企業(yè)在政府單位面前的天生弱勢地位，最終往往企業(yè)做出讓步吃啞巴虧，使公司經(jīng)濟(jì)利益受損。

（二）項(xiàng)目執(zhí)行階段的稅務(wù)籌劃

項(xiàng)目執(zhí)行階段可以細(xì)分為項(xiàng)目公司設(shè)立、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營三個階段進(jìn)行稅務(wù)籌劃。

1.設(shè)立項(xiàng)目公司

項(xiàng)目公司通常由政府方出資代表與社會資本方共同出資設(shè)立，政府方出資代表及社會資本方各聯(lián)合體成員按出資比例持股，政府方主要履行監(jiān)督責(zé)任，不參與項(xiàng)目公司具體經(jīng)營管理。公司經(jīng)營范圍會影響公司可以開票的內(nèi)容，在項(xiàng)目公司設(shè)立時，要根據(jù)項(xiàng)目涉及的業(yè)務(wù)內(nèi)容，結(jié)合前期納稅籌劃，科學(xué)確定公司經(jīng)營內(nèi)容，確保公司業(yè)務(wù)按籌劃方案開展。

2.項(xiàng)目建設(shè)期稅務(wù)籌劃

項(xiàng)目建設(shè)期主要業(yè)務(wù)內(nèi)容為項(xiàng)目融資及工程建設(shè)，具體體現(xiàn)為項(xiàng)目融資、保險(xiǎn)、工程承包、管理咨詢、設(shè)備采購、運(yùn)維服務(wù)等招投標(biāo)及相關(guān)合同談判、簽訂及履行，建設(shè)期項(xiàng)目稅務(wù)特點(diǎn)是只有成本費(fèi)用，無營業(yè)收入，只有進(jìn)項(xiàng)稅無銷項(xiàng)稅，稅務(wù)籌劃主要內(nèi)容如下。

（1）選取供應(yīng)商時，需綜合考慮現(xiàn)金流和進(jìn)項(xiàng)稅額的關(guān)系，通常情況是選擇進(jìn)項(xiàng)稅稅率較高的供應(yīng)商，但因項(xiàng)目公司在建設(shè)期會形成較大金額的留抵進(jìn)項(xiàng)稅，一味追求更多的進(jìn)項(xiàng)難免會占用更多資金（高稅率往往價(jià)格也更高），在考慮資金成本時不一定更優(yōu)。

（2）注意梳理和識別印花稅等行為稅應(yīng)稅事項(xiàng)，在資本金到賬、經(jīng)濟(jì)合同簽訂后及時申報(bào)納稅，避免稅收檢查風(fēng)險(xiǎn)，杜絕發(fā)生小稅重罰。

（3）注重項(xiàng)目會計(jì)核算方式的選擇，在“金融資產(chǎn)核算模式”下，項(xiàng)目運(yùn)營期利潤呈現(xiàn)前高后低特點(diǎn)，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期就具有分紅的可能性，但項(xiàng)目較早就開始繳納所得稅，項(xiàng)目前期資金壓力較大;在“無形資產(chǎn)模式”下，項(xiàng)目運(yùn)營期前幾年往往是虧損的，項(xiàng)目會較晚開始交稅，但項(xiàng)目前幾年也不能分紅收回投資。

3.項(xiàng)目運(yùn)營期稅務(wù)籌劃

項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后，公司的首要任務(wù)就是按既定計(jì)劃運(yùn)作項(xiàng)目并獲取收入，此時向政府方收取款基本不存在稅務(wù)籌劃空間，按PPP合同辦理即可;項(xiàng)目存在使用者付費(fèi)（對外經(jīng)營收款）的，按通常的稅務(wù)籌劃思路，通過業(yè)務(wù)分拆、合并等使公司收入更多適用于低稅率，同等條件下爭取更多的進(jìn)項(xiàng)抵扣，或者通過合規(guī)的操作延緩公司納稅時間，在盡力壓降公司應(yīng)繳稅費(fèi)的同時謀求節(jié)約資金成本，以求提高公司經(jīng)濟(jì)效益。

（三）項(xiàng)目移交階段的稅務(wù)籌劃

在PPP合作模式下，項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)通常屬于政府方，整個合作期項(xiàng)目公司只擁有資產(chǎn)使用權(quán)，項(xiàng)目合作結(jié)束辦理資產(chǎn)移交不涉及所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，自然也不會涉及所有權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)稅費(fèi);項(xiàng)目公司移交項(xiàng)目資產(chǎn)時涉及自有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，比如轉(zhuǎn)讓自有的固定資產(chǎn)或項(xiàng)目維護(hù)維修備用物資，參照貨物銷售進(jìn)項(xiàng)稅務(wù)籌劃;在項(xiàng)目移交的同時，如果能對項(xiàng)目全周期稅務(wù)工作認(rèn)真進(jìn)行分析總結(jié)，形成稅務(wù)工作報(bào)告，相信對其他PPP項(xiàng)目稅務(wù)工作的開展會大有裨益;移交完畢后項(xiàng)目公司解散的，依法辦理稅費(fèi)清算和繳納，注銷稅務(wù)登記，至此項(xiàng)目公司稅務(wù)事項(xiàng)完全結(jié)束。

三、結(jié)束語

綜上所述，PPP項(xiàng)目稅務(wù)籌劃必須嚴(yán)格遵從籌劃的基本原則，合法合規(guī)、及時完整且兼顧效益。做好PPP項(xiàng)目稅務(wù)籌劃必須清楚掌握項(xiàng)目的流程、項(xiàng)目業(yè)務(wù)內(nèi)容，對各項(xiàng)業(yè)務(wù)相關(guān)稅務(wù)知識需了然于胸，特別需要梳理和識別出稅法沒有規(guī)定或者沒有明確規(guī)定的涉稅內(nèi)容，對此類涉稅問題白紙黑字進(jìn)行約定，以免增加項(xiàng)目公司的納稅風(fēng)險(xiǎn)，造成公司稅費(fèi)損失。另外，根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)作特點(diǎn)，分階段進(jìn)行稅務(wù)籌劃，目標(biāo)清晰易于操作，更能提升稅收籌劃的效益，最終增加PPP項(xiàng)目整體經(jīng)濟(jì)效益。

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