高校中層領導干部經濟責任審計的現實瓶頸及其突破

夏午寧

摘 要：經濟責任審計作為一項具有中國特色的審計制度安排，有其服務國家治理的理論基礎、現實意義和實現路徑。回顧高校中層領導干部經濟責任審計發展歷程，分析高校中層領導干部經濟責任審計在立項、實施、評價、結果運用環節存在的現實瓶頸，并從增強審計立項的計劃性、提升審計實施的規范性、健全審計評價指標體系、推進審計結果充分運用等方面提出優化建議，以期轉變內部審計內在的尷尬處境，助力高校內部治理體系不斷完善。

關鍵詞：高校;中層領導干部;經濟責任審計;現實瓶頸;優化建議

中圖分類號：F239.47? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）10-0124-03

經濟責任審計作為一項具有中國特色的審計制度安排，有其豐富的理論、政策和實踐邏輯，已成為促進領導干部依法作為、主動作為、有效作為的重要載體。近年來，高校中層領導干部經濟責任審計對象不斷擴大，審計內容動態調整，審計模式日趨多樣，在制約和監督權力運行、推動領導干部履職盡責、完善內部控制等方面發揮了重要作用。然而，高校現有內部審計資源難以有效應對審計監督全覆蓋、審計高質量發展要求，“以審促改”“以審促建”“以審促防”與“屢審屢犯”“新官不理舊賬”“審而不用”并存，必須客觀分析中層領導干部經濟責任審計的現實瓶頸并尋求突破，以轉變內部審計內在尷尬處境并謀求內部審計自身發展，切實發揮經濟責任審計應有價值。

一、高校中層領導干部經濟責任審計發展歷程回顧

我國經濟責任審計產生的背景之一是國有企業所有權與經營權相分離，實行承包經營制、廠長（經理）負責制。1985年，地方審計機關已探索開展國有企業領導經濟責任審計。經過各地、各級審計機關對國有企業廠長（經理）離任審計的探索和實踐，經濟責任審計對象和審計內容不斷拓展。1997年，教育部印發了《高等學校有關行政負責人經濟責任審計實施辦法》和《教育系統企業單位有關負責人經濟責任審計實施辦法》，高校經濟責任審計工作得以明確并繼此推行。之后，基于監督公共受托責任和高等教育改革發展實踐兩大動因，高校經濟責任審計隨著有關國家法律法規、教育主管部門文件、內部審計準則和實務指南的出臺而不斷完善發展。如《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》（中內協〔2009〕19號），推動了高校建立經濟責任審計聯席會議制度，給予高校內部審計機構經濟責任審計業務實踐較為全面的指導;《關于做好教育系統經濟責任審計工作的通知》（教財〔2011〕2號）指出，要將應審計對象全部納入審計范圍，進行任中審計，加大審計力度，建立健全經濟責任審計情況通報、審計整改以及責任追究等結果運用制度。

高校中層領導干部經濟責任審計已發展為高校內部審計重點業務，是高校內部審計機構自行或委托社會中介機構對學校內管干部（二級管理機構負責人）任職期間履行經濟責任情況進行的監督和評價。近年來，許多高校針對經濟責任審計政策依據變化，結合上位法原則和學校內部治理實際情況，紛紛修訂經濟責任審計實施辦法，再造審計業務流程，為中層領導干部經濟責任審計實際操作提供制度保障。經濟責任審計對象沿著全覆蓋的方向發展，包括黨政部門、教學單位、直屬單位、附屬單位負責人;審計內容也在與時俱進，由審計人員圍繞審計目標結合領導干部崗位職責特點加以細化。東北某高校2017—2019年共對60余名中層領導干部進行了審計，并以全校中層單位業務分類為基礎構建了涵蓋25個三級指標的經濟責任審計評價體系;江蘇某高校2019年先后多次組織召開經濟責任審計聯席會議、審計工作布置會議、審計進點會議，對近40名中層領導干部進行換屆普審，并不斷探索和強化經濟責任審計結果運用。高校內部審計機構為了消解“心有余而力不足”局面，不同程度地借助外部力量，實行審計外包。中層領導干部經濟責任審計外包形式各異，利弊共存，如何運用好外包工具、提升內審價值也成為理論界和實務界關注的焦點。

二、高校中層領導干部經濟責任審計現實瓶頸

經過20多年的發展，高校中層領導干部經濟責任審計項目數量呈上升趨勢，任中審計和審計整改逐漸加強，總體上增強了中層領導干部的預算意識和風險防范意識，直接或間接增加了學校價值，在推進學校治理體系和治理能力現代化方面發揮了重要作用。但是高校中層主要領導干部類型多樣，“雙肩挑”占比高，具有政策制定與政策執行并舉、辦學骨干與財經大權兼具、有責與無責同在等特征，面臨審計目標不明、內容不清、評價不準、整改不力、質量不高、運用不多等實施困境（鄭繼輝、王婷婷，2018）。高校中層領導干部經濟責任審計工作的常態化開展和高質量發展，在審計立項、實施、評價、結果運用等環節仍面臨諸多現實瓶頸。

（一）審計任務計劃不足

《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（中辦發〔2010〕32號）、《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（中辦發〔2019〕45號）均指出，經濟責任審計應當有計劃地進行，可以在任職期間進行，也可以在離任后進行。現實中，高校中層領導干部集中換屆的次年審計任務重、時間緊，內部審計機構疲于應付，加大審計風險;已開展的經濟責任審計項目中任中審計所占比例低下，普遍缺乏推進領導干部履行經濟責任情況審計全覆蓋的中長期規劃;學校年度審計工作會議、經濟責任審計聯席會議以及組織部門下一年度經濟責任審計委托建議滯后，難以結合干部監督管理和審計資源狀況提前制訂年度審計項目計劃。

（二）審計力量對比懸殊

高校內部審計工作的組織領導模式各異，內部審計人員數量和專業知識結構不等，但經濟責任審計人員與審計對象間力量對比普遍懸殊較大，影響了審計實施及審計報告質量。一方面，審計人員業務能力和溝通能力存在缺陷，被審計領導干部工作經驗豐富但對經濟責任審計缺乏認知，對審計人員調查取證行為持抵觸心理或消極態度;另一方面，3人左右的審計小組要面對數倍甚至數十倍的被審計領導干部，加上高校內部審計獨立性相對缺失、內部管理制度修訂滯后、部門職責和領導干部權責劃分不清、正副職領導干部互相推諉，降低了審計人員的積極性和主動性，審計內容以財務收支真實性、合法性為主，重經濟活動結果輕決策管理過程，效益審計、管理審計理念難以有效融入經濟責任審計項目中。

（三）審計評價難以深入

對被審計領導干部履行經濟責任情況進行評價、對領導干部履行經濟責任過程中存在的問題進行責任界定是經濟責任審計的重點和難點所在。高校治理層為發揮考核的導向、激勵和約束作用，研究確定各二級單位工作職責、出臺年度黨政工作要點、年度目標任務綜合考核辦法。中層領導干部簽訂任期目標責任書、黨風廉政建設責任書。這些客觀上都為審計評價提供了前提。但是，法規政策、審計準則對審計評價要求相對宏觀而指導作用不強，中層領導干部類型多樣，校內人際關系擾動，尚未形成系統的評價依據和標準，量化指標更是相對缺失，導致高校內部審計機構雖然組織開展了大量的經濟責任審計項目，但審計評價往往基于財務數據資料定性“基本符合財經法規規定”，簡單列示領導干部任職期間其所在單位所取得的成績和存在的問題，未能界定領導干部對審計發現問題所承擔的責任。

（四）審計結果缺乏運用

審計結果不加以運用，審計便失去了存在的意義;重視審計結果運用，會倒逼審計人員改進審計工作提高審計質量。盡管法律法規、政策文件、審計準則以及高校內部審計規章制度對經濟責任審計結果運用都作出了規定，但“最后一公里”難題依舊存在，突出表現為審計整改力度不夠和組織部門運用不多。現實中，審計建議實際可操性不強、審計結果公開不足、審計整改對賬銷號程序機制缺失、被審計領導干部離任/轉崗、學校內部相關部門之間溝通協調不暢等因素，導致審計整改報告存在形式主義;審計報告送達被審計領導干部及其所在單位后，審計整改不同程度地存在“以點代面”“避重就輕”現象，集中于短期易改問題，難以上升到改進內部管理完善體制機制層面，而內部審計機構由于審計資源限制較少實施后續審計以審查和評價審計發現問題整改情況。

三、高校中層領導干部經濟責任審計優化建議

內、外部審計環境的變化已對高校中層領導干部經濟責任審計形成倒逼。為轉變內部審計內在尷尬處境并謀求內部審計自身發展，切實發揮經濟責任審計應有價值，應堅持“兩點論”和“重點論”的統一，夯實組織領導、制度流程、審計隊伍等基礎，整合資源積極突破上述現實瓶頸的制約。

（一）增強審計立項的計劃性

制定經濟責任審計年度計劃和任務，有助于內部審計機構統籌審計資源，提前辦理業務外包，規避重復審計，提高審計效率。為增強審計立項計劃性，高校治理層要圍繞“應審盡審”推進領導干部履行經濟責任情況審計全覆蓋目標，通過全校審計工作會議研究制定“滾動式”的計劃安排，逐年、分批、分類推進;堅持審計對象分類管理，組織、人事、紀檢、監察、財務、資產管理等相關部門要更多地參與到經濟責任審計計劃制訂過程中，兼顧年度審計工作重點和現有審計力量，計劃安排優先考量重點部門（單位）、關鍵崗位的領導以及資金規模大、任職時間長的領導;落實“以任職期間審計為主”原則和要求，計劃任務逐步增加任中審計項目，及早發現問題糾正問題，推動在職領導干部廉潔奉公履職盡責。

（二）提升審計實施的規范性

規范并嚴格執行審計程序是提高審計質量的應有之義，也是突破審計力量對比懸殊這一瓶頸制約的現實選擇。審計人員規范執行審計程序受法律保護。高校內部審計機構要遵循《第2205號內部審計具體準則——經濟責任審計》（中內協發〔2021〕6號），細化審計準備、審計實施、審計終結和后續審計程序并嚴格執行，如審計準備階段科學編制審計方案，規范審計承諾書和述職報告，突出審前公示，增強審計嚴肅性;審計實施過程中開好審計進點會、規范取證行為、及時編制審計工作底稿，通過“審計查詢函”降低審計風險;審計終結階段充分征求被審計領導干部意見;后續審計通過對賬銷號清單檢查審計發現問題整改情況。針對經濟責任審計外包，高校內部審計機構要圍繞“共同制定審計方案—持續關注審計進展—嚴格復核審計報告”，將中介機構的專業優勢和內部審計熟悉校內業務管理情況的優勢結合起來。

（三）健全審計評價指標體系

審計評價要求客觀公正、實事求是。順應新時代高質量發展要求，科學評價中層領導干部任職期間各項經濟管理活動及事業發展質量，高校內部審計機構亟須會同干部管理、發展規劃部門，充分考量黨務、行政、院系、科研、教輔等工作性質差異，對領導干部職責進行梳理分類，結合法律法規、政策文件、行業標準、學校內部管理制度，制定經濟責任審計評價三級指標體系，其中二級指標至少要涵蓋廉潔守法、政策落實、財務收支、資產管理、內部控制、目標完成情況;要根據部門（院系）業務范圍提升評價標準的可操作性，不斷豐富共性指標和特色指標，定量指標和定性指標;落實“三個區分”要求，以審計實施過程中認定的事實、獲取的證據對照評價指標恰當評價。

（四）推進審計結果充分運用

“審而不用”勢必削弱審計權威、降低審計人員工作積極性。落實經濟責任審計結果運用要求，高校治理層要加強頂層設計，健全經濟責任審計情況通報、審計結果公告、整改落實和責任追究制度體系;建立審計整改對賬銷號工作機制，在校內巡察、聯合督查過程中關注審計整改情況;干部管理部門要切實將審計結果作為干部考核、獎懲、任免的重要依據，將審計報告作為領導干部工作交接的重要內容，不斷創新經濟責任審計結果和干部管理有效銜接的體制機制;紀檢監察部門在日常監督執紀問責過程中，要運用經濟責任審計結果推進廉政風險防控;對審計發現的典型性、普遍性、傾向性問題和有關建議，經濟責任審計聯席會議要及時研究，推進財務、資產、科研等職能部門之間的溝通交流，以期標本兼治。

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[責任編輯 馬 學]