鄉村旅游高質量發展的法制思考

摘 要：近幾年，受疫情影響，鄉村旅游成為消費者選擇旅游產品的主基調。攜程統計數據顯示， 2022年以來鄉村旅游較2019年同期已恢復至92%，鄉村旅游顯然已成為提升鄉村經濟的重要途徑。進入新時代，我國經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段。作為一種旅游新業態，鄉村旅游在其蓬勃發展過程中仍存在一些問題。《關于進一步加強市縣法治建設的意見》指出：“加強鄉村振興法律服務和法治保障，規范涉農行政執法行為，依法妥善處理‘三農領域傳統糾紛、鄉村旅游等新業態糾紛。”運用法律思維為鄉村旅游高質量發展保駕護航，是確保鄉村旅游發展行穩致遠的關鍵。

關鍵詞：鄉村旅游；新業態；高質量發展；法律思維

一、鄉村旅游發展的現狀

近年來，國家高度重視鄉村旅游發展。為進一步推進鄉村旅游健康發展，各部門聯合推出多項利好政策。鄉村旅游發展已經成為農村發展、農業轉型、農民致富的重要渠道，黨的十九大報告提出的鄉村振興戰略無疑成為鄉村旅游發展的又一劑催化劑，鄉村旅游業將會有更大作為、更大擔當。目前來看，我國鄉村旅游的發展模式主要可歸結為以下7種：

（一）城市依托型：環城市鄉村旅游發展模式

城市依托型鄉村旅游模式是依托于城市的區位優勢、市場優勢等，環城市區域易于形成一批規模較大、發展較好的環城市鄉村旅游圈。比如位于北京市朝陽區金盞鄉境內的蟹島就是城市依托型模式的典型代表，目前已發展為環城市鄉村旅游的知名品牌。

（二）景區依托型：景區周邊鄉村旅游發展模式

成熟的景區有著巨大的輻射力，可為區域旅游在資源和市場方面帶來發展契機，有利于周邊的鄉村地區搶先成為鄉村旅游優先發展區。比如山西陽城縣皇城村，圍繞“夏季康養”“教育研學”“古堡文化”，打造周邊村落宜居宜游、功能耦合的“大景區”，以皇城相府為龍頭，把周邊多個景區景點連珠成串。去年5個村旅游綜合收入1億多元，皇城村村民人均可支配收入達6萬元，其余4個村村民人均可支配收入達3.7萬元。這種依托大景區的帶動作用整合周邊資源，實現文旅深度融合，從而帶動景區周邊鄉村旅游業的發展模式，是一種常見的鄉村旅游發展模式。

（三）產業依托型：現代農業產業莊園鄉村旅游發展模式

特色莊園模式是在統籌做好生態莊園的規劃、建設、管理、服務工作的基礎上，融合新產業、新業態，突出主導產業、特色產業，通過打造一批有影響、有實力、有效益的農業莊園，培植一批有特色的農產品品牌，用品牌效益、市場效益帶動農村土地流轉，用產業支撐農村土地流轉，實現用“莊園經濟”推動鄉村經濟高質量發展的新支撐和新引擎。

（四）歷史文化依托型：古村古鎮鄉村旅游發展模式

古村古鎮旅游是一種比較特殊的旅游形態，其發展必須依賴當地厚重的歷史文化積淀，以其深厚的文化底蘊、淳樸的民風和古香古色的建筑遺跡等特點在鄉村旅游多種模式中經久不衰。

（五）民俗依托型：鄉村文化活化與社區發展模式

近幾年，我國的民俗文化旅游事業也取得了很大進步，以民俗文化作為旅游項目逐步樹立了自己的品牌形象，各地旅游部門都在大力挖掘本地區的民俗文化資源，使之成為新的經濟增長點。民俗風情游、古民居游等具有民族民間文化特色的旅游項目發展迅速，如山西黃河民俗游、昆明云南民族村游、內蒙古草原風情游、新疆民俗游。

（六）創意主導型：傳統民間藝術助推鄉村旅游發展模式

《“十四五”旅游業發展規劃》提出推進“旅游+”和“+旅游”，措施之一就是“創意下鄉”“創意進景區”。文化和旅游部辦公廳《關于推進旅游商品創意提升工作的通知》要求，“全面推進各省（區、市）‘創意下鄉‘創意進景區工作”，以創意設計呈現文化內涵。目前，越來越多的地方開始逐步推廣創意下鄉，創意進景區、進服務區、進康養基地等模式。

（七）科技依托型：科技引導現代鄉村旅游發展模式

科技小鎮已成為特色小鎮的后起之秀，是按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，聚焦新興科技產業，融合產業、文化、旅游、社區功能的創新創業發展平臺。目前具有代表性的有佛山高新區科技小鎮群、余杭夢想小鎮等，科技小鎮是在數字經濟發展背景下，通過數字賦能帶動當地鄉村旅游新發展。

二、鄉村旅游發展過程中可能存在的法律問題

（一）鄉村旅游用地土地流轉缺乏法律規定

無論哪種模式下的鄉村旅游的發展都離不開修建旅游設施、開發旅游資源，這些都需要改變現有的土地資源分配格局，因而可以說鄉村旅游用地問題就是農村土地資源分配問題，包括土地承包經營權流轉的農業用地和非農業用地。從法律層面解決好農村土地流轉面臨的諸多問題，是推動鄉村旅游高質量發展的前提。但現有的《農村土地承包法》對于農村土地承包經營權流轉的各種形式以及操作規程并沒有給出詳細明確的解釋。同樣，現有法律規定對于不同的土地流轉形式，也沒有制定不同性質的明確的指導性法律條文。這就使得在流轉后的土地上開發鄉村旅游項目產生了一定的法律空白。

在我國，現行的農村土地使用權和所有權分立的前提下，征地用地部門在獲得土地使用權后，擁有規劃主導權并控制土地的經營、收益和轉讓等權力。與城市土地主體、權屬關系明確不同，農村土地權力界定不清，土地集體所有主體不明確，土地產權基礎保障能力不足，從土地、房屋到自然資源的登記和確權管理比較模糊。

（二）環境污染須引起重視

鄉村旅游最大的吸引力就是其原生態性，無論是城市依托型、景區依托型還是產業依托型的鄉村旅游，對環境的要求都是非常高的，發展鄉村旅游核心就是要保護當地的生態環境。近年來，隨著鄉村旅游的發展引起的環境污染問題引起了廣泛重視。

在全面推進鄉村振興戰略的背景下，現代鄉村發展朝著生態宜居的目標不斷前進，國家層面雖然對農村污染物的處理有著嚴格的規定，但是面對缺乏有效的監督和高昂的治理成本的情況，當地政府一般都是睜一只眼閉一只眼。大多數農民仍是采取傳統的垃圾處理辦法，隨意丟棄、填埋、焚燒等，這樣的處理方式，對當地的環境產生了巨大影響。國家目前還沒有相關防治方法來專門規制鄉村旅游環境污染問題，只能依靠當地有關部門的政策文件來管理。而基層地方環保部門的監管力量有限，存在著較大的監管難度，因此部分規章辦法的存在只是流于表面，并未發揮應有的效用。

（三）食品安全有一定隱患

發展鄉村旅游的經營者多是以當地村民為主體，囿于自身文化素養的限制，他們往往會忽視食品制作的衛生環境、操作流程、安全標準等，使得加工出的食品存在著嚴重的安全隱患。經營者所提供的食材主要源于野外采摘、自家種植或者購買。野外采摘的食材風險較大，經營者采摘之后也只是經過簡單的清洗，若其中有毒有害，殘留物較多，就會對人的身體造成一定傷害；自家種植食材的主要問題是農藥殘留可能超標；購買的食材主要問題是原料采購環節沒有統一的管理，進貨渠道不正規，對原料相關安全檢驗等資料不進行查閱，使食品原材料質量往往難以保障，忽視了很多食品安全方面的問題。

（四）消費者維權較為困難

一般而言，鄉村旅游的消費者多是自駕出行的散客，在進行消費的時候很少去查看民俗戶、農家院等經營者的主體資格，更不要說在消費前簽訂消費合同，在此情況下，一旦在消費中發生糾紛，消費者礙于時間成本，往往會選擇調解的方式來解決糾紛。除了以上因素，消費者法律知識欠缺、侵權行為舉證難、維權成本高、追責主體不明確等，也使得消費者維權難上加難。

目前，我國《民法典》《旅游法》以及《消費者權益保護法》中雖均設有專章規定了消費者或旅游者權利，但很多規定傾向原則化，缺少規則性的條款，法律制度的可操作性不強，不能全面有效地規制違法經營活動。鄉村旅游與成熟的旅游景區相比，鄉村基礎設施較落后，從業人員缺少上崗前的培訓，政府監管力度不足、違法經營行為缺乏規制，導致鄉村旅游市場更加復雜，消費者需要更為規范制度化的法治保障。

三、鄉村旅游高質量發展的法規建設

（一）制定鄉村旅游用地相關的法律制度

鄉村振興是當前解決“三農”問題的關鍵，發展鄉村旅游是實現鄉村振興的必經之路。鄉村旅游的推進不僅會出現土地流轉不規范的問題，還會出現新的社會問題，只有制定相應的鄉村旅游法律法規及配套制度，才能真正化解當前及此后制約鄉村旅游發展的土地問題。通過規范農村土地流轉法律法規體系，建立相應的農民社會保障法律法規體系，以法律保障農民長遠權益。

考慮到鄉村旅游對當地經濟的帶動作用，為防止出現權力尋租的現象，要嚴格把控鄉村旅游項目審批和準入，制定并規范鄉村旅游準入標準，嚴格執行鄉村旅游審批程序與要求，加大地方政府官員考核的綜合指標，降低經濟性指標。制定鄉村旅游用地專項法律法規，明確鄉村旅游用地概念、分類、流轉和使用用途的法律條文。

（二）加快推進鄉村生態環境保護地方立法

2015年3月，十二屆全國人大三次會議修改《立法法》，賦予所有設區的市地方立法權。地方立法權主要是指在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等事項上，地方行使立法權限的規定，充分發揮地方性法規實施性、補充性、探索性功能，在市容管理、城鄉規劃、飲用水保護、大氣污染防治、非物質文化遺產保護以及文明促進等方面制定出臺一系列有效管用的地方性法規。賦予所有設區的市地方立法權，既是機遇也是挑戰。既然將立法權賦予地方，那么地方政府就應該在社會治理中用好立法權，制定出高質量、符合當地實際的地方性法規。

“十四五”時期乃至更長的時間內，發展鄉村旅游都是鄉村經濟發展的重點，對于鄉村生態環境的保護必須依靠法制。夯實鄉村生態環境法制基礎，構建系統完整制度框架，對實現鄉村旅游高質量發展至關重要。地方立法機構更熟悉當地的環境治理情況，更知曉當地群眾對生態產品的需求，制定的法規也就更有針對性。今年3月，中辦、國辦《關于構建現代環境治理體系的指導意見》明確，鼓勵有條件的地方在環境治理領域先于國家進行立法。由此可見，各地可以根據當地旅游資源的特色，制定符合旅游與當地自然環境保護協調發展的地方法規。

（三）加大對鄉村旅游的食品安全監管

鄉村旅游過程中飲食問題是頭等要事。2009年，我國頒布了《中華人民共和國食品安全法》，規范了食品安全問題。2018年，根據國家正式發布的機構改革方案，組建國家市場監督管理總局。隨著經濟體制的改革和發展，食品安全監管力度不斷加大，體系不斷完善。但是，由于鄉村旅游地多在偏僻的農村、分布零散，在監管體制機制不完善的前提下，食品安全監管就是保障食品安全的關鍵，應建立健全“地方政府負總責、監管部門各負其責、餐飲企業是第一責任人”的景區餐飲食品安全責任體系。旅游景區餐飲服務提供者應強化食品安全責任主體意識，嚴格執行餐飲服務食品安全操作規范，對于存在安全隱患的野果、野菜和非食品原料等禁止使用，不吃野味，不濫用食品添加劑，確保飲食安全。此外，旅游景區經營管理者應加強對餐飲服務提供者和服務人員的日常管理。地方各級農業部門、食品安全監管部門和旅游行政管理部門等相關部門應在政府的領導下，采取有效措施，加強溝通協調，嚴格監督管理，落實監管責任。

（四）健全多元化鄉村旅游糾紛解決機制

我國現行的糾紛解決方式有和解、調解、訴訟、仲裁。在糾紛解決方式的選擇上，人們基于時間、成本的考量，大部分當事人選擇用和解與調解，因此在鄉村旅游糾紛解決機制中要建立起以調解為主，和解、訴訟為輔的多元糾紛解決機制。目前，在鄉村旅游糾紛解決實踐中創建的 “首問負責制”，有效化解了旅游矛盾糾紛。所謂“首問負責制”，即旅游旺季到來時，社區干部分片負責，每位干部負責一片區域，疏導交通、調解糾紛。同時，壓實社區調解委員會工作職責，利用聘請社區法律顧問的有利契機，在每個社區打造“1＋1＋N”（“聯戶黨員＋和事佬＋網格員/社區法律顧問”）的調解模式，推動“楓橋經驗”在各社區落地，鞏固社區矛盾糾紛化解的第一陣地。另外，當社區調解方式無法解決問題時，及時適用法院調解，積極有效地促進當事人之間的和解，防止矛盾的進一步擴大。

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作者簡介：張欠欠（1990—），女，河南商丘人，助教，碩士，研究方向：基層法治建設、行政法學。