失能老年人家庭養老面臨的風險及其法律治理

摘要：近年來，失能老年人口規模伴隨著人口老齡化程度加深而迅速增長。讓每一位失能老年人都能安享晚年是全社會共同的責任。失能老年人因身體、情感等原因，更加傾向于選擇家庭養老，但是家庭養老也面臨著多重風險。法律是規避風險的重要手段，應在家庭養老支持政策、失能老年人長期照護保障制度、失能老年人權益保障法律法規、養老服務體系立法等方面構筑牢固的法律體系，增強失能老年人家庭抗風險能力，實現失能老年人家庭養老功能的強化。

關鍵詞：失能老年人；家庭養老；風險；法律治理

作者簡介：張海峰，大連海洋大學海洋法律與人文學院（遼寧大連116023）。

中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）07-0099-03

近年來，伴隨著人口老齡化程度的加深，我國老年人口高齡化趨勢增強，失能老年人口規模迅速增長。國際上通常把失能老年人定義為因年邁虛弱、殘疾、生病、智障等需要外部的幫助才能完成如吃飯、穿衣、洗澡、上廁所、購物等日常活動的老年人，即失去獨立日常生活自理能力而需要他人幫助的老人[1]。在不同養老方式中，失能老年人絕大多數傾向于選擇家庭養老，承擔日常照護責任的也多是其家庭成員，家庭養老對失能老年人而言至關重要。人口老齡化日趨嚴峻的形勢下，“十四五”規劃綱要提出“支持家庭承擔養老功能”的新要求，再次賦予了家庭養老的重要地位。家庭養老功能重要性凸顯的同時，家庭養老所面臨的風險同樣不容忽視。家庭養老風險指的是在核心家庭成為主流家庭、“4-2-1”家庭結構成為典型家庭結構的背景下，照料老年人所面臨的經濟、健康成本及相關機會成本增大，以及由此導致的家庭子女所面臨的贍養老人心有余而力不足的狀態[2]。開展失能老年人家庭養老風險研究，針對風險提出具有針對性的法律治理方案，具有重要的政策價值和實踐意義。

一、失能老年人家庭養老面臨的風險

家庭養老是中國傳統社會的主要養老方式，九成以上老年人選擇在自己家或子女家養老，而農村老年人選擇在子女家養老的比例更高[3]。家庭養老固然對老年人的晚年生活有著重要的支撐作用，但是家庭結構、居住格局的改變，生活方式的變遷，國家支持政策的匱乏，老年人養老保障體系的不足等因素，都對失能老年人家庭養老構成風險，具體包括如下方面。

（一）經濟支持風險

家庭養老的健康運行需要一定的經濟基礎，失能老年人身體健康狀況的特殊性，使得其對必要的經濟保障有著更加現實而緊迫的需求。老年人的收入來源主要包括離退休金或養老金、自己勞動所得以及子女資助。但是隨著年齡增加，老年人對子女資助的依賴性逐漸增強，而農村老年人更加需要子女的經濟幫助。老年人能否獲得家庭的經濟支持，主要取決于家庭占有經濟資源的多寡、子女創造財富的機會與能力，以及家庭整體的發展策略，這些因素的不確定性增加了家庭養老的經濟保障風險[4]。通常而言，家庭是失能老年人重要的依靠，但是老年人的失能將會對家庭帶來極大的沖擊，首當其沖的就是經濟負擔的加重。家庭將會面臨財力只消不漲的困局，尤其對于子女外出務工的城鄉老年人貧困家庭，“因失能致貧”成為新貧困的主要形式[5]。研究表明，老年人失能對家庭經濟沖擊的影響力度隨失能程度的加深而增大，中度失能會顯著增加家人的照顧時長，降低家人的勞動力市場參與，間接沖擊家庭經濟收入，而老年人重度失能將顯著增加子女的照料費用，顯著地增加老年人家庭的直接經濟負擔[6]。與此同時，生活成本的上升、孩子的教育投入等也會擠壓子女對失能老年人的經濟投入，家庭面臨著巨大的經濟壓力，失能老年人家庭養老的經濟支持風險巨大。

（二）照料護理風險

隨著年齡的增長，老年人對生活照護的需求逐漸增多，尤其對于家庭養老而言，家庭成員對老年人的照護起到了關鍵性甚至唯一性的作用。失能老年人由于慢性疾病、軀體損傷、心理功能障礙等造成了功能缺失，需要長期、甚至終生的連續性照護[7]。在有人照料的失能老年人中，超過九成的老年人的主要照料者是其配偶或子女。失能老年人對照護護理的專業性有著較高的要求，失能程度越高，對照護需求的質量和數量要求越高，但是家庭成員的照護水平顯然不能滿足失能老年人的需要。計劃生育政策的實施使得家庭結構小型化，造成家庭照料功能弱化，老年人失能導致獨生子女的照料負擔加重。隨著照料時間的持續投入，子女對失能老年人照料的意愿程度和照料效果都在不斷下降，失能老年人的照料需求無法得到充分滿足。此外，子女照護失能老年人需要承擔工作時間減少、照護支出增加等經濟成本，因而家庭經濟支持對失能老年人照護的效果具有很大影響，可以預見，失能老年人面臨著一定的照護風險。

（三）精神慰藉風險

失能老年人隨著年齡增長，軀體功能逐漸衰退，慢性病種類增加、病情加重，活動范圍受限、社交圈子縮小，其孤獨、無助感不斷增強，對緩解孤獨感、陪伴等方面的心理關愛也有較大需求。滿足家庭成員的情感需求是家庭的重要功能，老年人對子女的情感依賴較深，需要子女對其關心與陪伴。與子女關系和睦、經常交流的失能老年人，其身心健康狀況會更好，情感上的關心與愛護，能夠減少消極情緒的產生，進而促進身心健康。但是對于獨生子女家庭，其工作壓力大、事業繁忙、教育子女任務重，對于老年人的精神贍養往往是心有余而力不足[8]。對于多子女家庭，過重的照護負擔可能使得兒女們相互推諉贍養責任，這反而會對失能老年人的心理產生影響。而且失能老年人的配偶及其子女往往會忽視其情感需求，僅僅關注其生理上的健康狀況，殊不知心理健康與生理健康是相互促進的。家庭成員對老年人心理健康問題的忽視是失能老年人所面臨的精神慰藉風險。

（四）倫理道德風險

盡管現代社會人們的道德素質顯著提升，法治觀念深入人心，但是據調查，我國仍有一些老年人受到了子女虐待。同時，中國老年人健康長壽影響因素調查（CLHLS）的數據推測，我國約有不到50萬的失能老年人面臨無人照料的困境。倘若子女對失能老年人失去了照護的耐心，對其晚年生活不管不顧，不愿承擔贍養義務，甚至對老年人施行虐待行為，這不僅僅是倫理道德問題，更是法律問題。

二、失能老年人家庭養老風險的法律治理

（一）構建家庭養老支持政策機制體系

失能老年人家庭養老面臨的風險來自家庭內部的矛盾，化解矛盾除家庭成員的調劑外，還需要從外部加強對家庭養老的支持，構筑家庭養老的安全防線。家庭養老支持政策是指支持家庭成員為老年人履行經濟供養、照料護理和精神慰藉等贍養扶養責任的社會政策，其目的在于提升老年人的家庭福祉、促進家庭和諧幸福與社會良性發展[9]。《中華人民共和國老年人權益保障法》提出“國家建立健全家庭養老支持政策”，保障家庭承擔老年人的贍養責任。但是，當前我國的家庭養老支持政策呈現政策條款碎片化、政策目標不明確、缺乏可操作性等問題。構建家庭養老支持政策體系需要提前布局、先行試點、考察評估、總結經驗，進而通過全國性的立法修訂，以完善老年人權益保障法或制定家庭養老促進法等法律法規的形式，明確家庭養老支持政策的目標群體、政策內容、支持主體與支持方式等內容，通過規定稅收調節政策、住房保障政策、經濟支持政策、醫療照護政策、公共服務促進政策等，兼顧城鄉之間的公平性，搭建家庭養老支持政策實施機制，以執法、司法、法律監督等方式全過程保障家庭養老支持政策貫徹實施，明確家庭養老的國家支持責任，從而提升家庭養老支持政策的針對性與可行性，著力增強對家庭養老的經濟支持、人力支持、技術支持等，緩解老年人失能給家庭帶來的巨大壓力，增強家庭養老的抗風險能力，強化家庭養老功能。構建家庭養老支持政策機制體系，要通過正式的制度安排實現對家庭贍養老人責任承擔的支持和協助，通過投資家庭而增強家庭能力，在充分發揮中國家庭養老傳統優勢的同時，使家庭成為促進經濟社會發展的動力，實現經濟與社會的協調發展[10]。

（二）建立健全失能老年人長期照護保障制度

當前家庭規模日益小型化，能夠為失能老年人提供照護的家庭人力資源匱乏，亟待建立健全失能老年人長期照護保障制度，以法律保障制度的長久穩健運行。首先，完善長期照護領域相關法律法規，將已經制定的可行的政策上升為法律，進一步明確責任護體、供給主體，規范長期照護的內容、標準，明確籌資方式等，確保長期照護制度的穩定運行。其次，強化對失能老年人長期照護的保障措施和考核監督機制，加強對長期照護過程的執法與監督檢查，保障失能老年人長期照護的質量，促進失能老年人長期照護水平提升。再次，嚴厲打擊違法犯罪行為，保護失能老年人合法權益，確保失能老年人接受到正規、安全的長期照護服務。最后，探索建立失能老年人長期照護保險制度，分散失能老年人的經濟風險。通過試點，總結經驗，逐步形成一套完善可行的制度體系，并適時出臺長期照護保險法等相關法律進一步規范長期照護保險制度，明晰各參與主體的責任，厘定各參與主體的法律義務，切實保障失能老年人的身體健康。通過構建失能老年人長期照護保障制度，減輕失能老年人家庭養老的負擔，提高失能老年人的生活質量。

（三）完善失能老年人權益保障法律法規

法律是權益保障的邏輯起點，失能老年人作為社會中的弱勢群體，其合法權益遭受侵害的可能性增加，需要構筑嚴密的法律保障體系，讓失能老年人實現老有頤養。首先，進一步完善老年人權益保障法律法規，增強對失能老年人的權益保障，將老年人的健康、經濟、家庭等原則性規定明晰化、細則化，增強法律法規的可操作性。其次，建立失能老年人生活與護理津貼制度，形成一套明確的制度規范，依據經濟狀況、失能評級分類發放，緩解失能老年人的經濟壓力。推進社會救助法的立法進程，加強對生活困難失能老年人的救助，提高失能老年人生活水平，保障其基本生活與醫療待遇。再次，完善失能老年人權益救濟制度，在立法、執法與司法過程中，加強對失能老年人權益的保護。針對家庭、醫療機構等虐待老年人行為，給予嚴厲的打擊與懲治措施，對犯罪行為依法追究刑事責任。拓寬失能老年人維權渠道，方便老年人維權求助，相關群團組織、社會公益組織等積極參與失能老年人權益維護工作，提高失能老年人維權意識。最后，加強法律引導，鼓勵子女對失能老年人的關心與照顧，倡導共同居住或就近居住，通過配套性的法律法規對失能老年人的子女盡孝道行為給予支持與規制。從完善失能老年人權益保障法律法規入手，在加強對失能老年人自身權益保護的同時，規避家庭養老的風險因素，保證失能老年人安享晚年。

（四）積極推進養老服務體系立法進程

失能老年人傾向于家庭養老，但不意味著其在家庭養老的同時不能融入社會養老服務體系。失能老年人家庭養老負擔過重，面臨著多重風險，因而有必要鼓勵失能老年人參與社區居家養老、鄉村幸福院養老等養老服務項目，緩解家庭對失能老年人的照護壓力。同時，要積極探索更加適合失能老年人的養老服務項目，加強社會化養老服務對失能老年人的針對性。當前，應推進養老服務法律法規的制定，構建多元協同的養老服務體系，明確多元主體協同參與的責任與義務，加強對養老服務參與主體的監管。此外，通過設立失能老年人參與社會化養老服務補貼，鼓勵失能老年人參與，減輕失能老年人的經濟壓力。

老年人失能給家庭帶來了沉重的負擔，非常容易陷入“一人失能，全家失衡”的窘境，家庭養老的風險被放大。強化家庭養老功能，提升失能老年人晚年生活的質量至關重要。法律是規避風險的重要工具，以法律治理規避家庭養老的風險，運用法治方式促進失能老年人養老權益的實現，補齊家庭在養老功能中的短板，強化外部保障，可以增強失能老年人家庭抗風險能力，提升失能老年人的安全感，讓失能老年人頤享晚年生活。

參考文獻：

[1]陳泰昌.構建失能老年人照護體系，應對老齡服務核心問題[J].老齡科學研究，2018，6（8）.

[2]穆光宗，吳金晶，常青松.我國養老風險研究[J].華中科技大學學報（社會科學版），2014，28（6）.

[3]杜鵬，孫鵑娟，張文娟，王雪輝.中國老年人的養老需求及家庭和社會養老資源現狀——基于2014年中國老年社會追蹤調查的分析[J].人口研究，2016，40（6）.

[4]白維軍.家庭養老的風險標識及其治理[J].社會保障評論，2021，5（4）.

[5]楊團.中國長期照護的政策選擇[J].中國社會科學，2016（11）.

[6]袁妙彧，張勇.失能對老年人家庭的經濟沖擊及社會保險的調節作用[J].中國勞動，2021（1）.

[7]鄭倩，李萍，徐贇，羅明青，張欣琪.溫州市居家長期照護失能老年人生活質量及其影響因素[J].醫學與社會，2019，32（4）.

[8]于長永，樂章.城市獨生子女家庭的養老風險及其規避[J].社會科學管理與評論，2009（2）.

[9]覃李慧.論家庭養老支持政策的探索實踐與機制建構[J].老齡科學研究，2021，9（4）.

[10]魏彥彥.中國現行家庭養老支持政策分析與評估[J].中國老年學雜志，2014，34（22）.

責任編輯：朱婧婧