巴基斯坦“國家技能戰略”的實施與啟示

趙勛

摘要：2009年，巴基斯坦發布了“國家技能戰略”，旨在為工業和經濟發展提供相關技能，提高學生入學機會、公平性和就業能力，確保職業教育的教學質量。“國家技能戰略”的實施，促成了國家職業資歷框架的制定，勞動力市場信息系統的建立，公私部門聯系的加強，職業教育教學質量的改進，但是也存在各種不足。該戰略在追求公平、發展技能、塑造形象、行業參與和樹立典范等方面，為我國職業教育的發展提供了一定的啟示。

關鍵詞：巴基斯坦;國家技能戰略;職業教育;技能培訓

一個國家的社會發展程度、經濟競爭力和生活水平與人力資本密切相關，人力資本的核心是不斷提高和優化人口質量，人口的質量從根本上取決于國家的教育質量，而職業教育和技能培訓是教育質量提高的重要方面。巴基斯坦人口眾多，勞動力資源豐富，人力資源潛力巨大，如果國民整體的職業技能得以有效提升，不僅公民個體可以獲得體面和有尊嚴的工作，增加收入和改善生活質量，而且有利于整個國家減少貧困，促進社會的穩定和經濟的發展。2009年，巴基斯坦國家職業技術教育委員會（National Vocational and Technical Education Commission，簡稱NAVTEC）與各類工商協會、雇主、學術界、政府部門和捐助機構等利益相關者進行協商，制定了“技能巴基斯坦：2009—2013年國家技能戰略”（Skilling Pakistan： National Skills Strategy 2009-2013），其根本目標是改革職業教育體系，實現“適合就業能力的技能，適合所有人的技能”愿景，大力培養技術技能型人才，提高整個國家的技能水平。

一、“國家技能戰略”實施的背景

（一）國際背景

隨著科學技術的快速發展和全球化市場的逐步完善，越來越多的國家認識到高技能勞動力所帶來的種種益處，尤其是在世界經濟競爭中取得成功的國家，都在技能發展方面投入了大量資金，不遺余力的培養國民的技能，從而實現了社會和經濟的巨大收益。2008年，在全球經濟停滯、生產放緩、通貨膨脹和金融危機的大背景下，巴基斯坦面臨著穩定經濟、提升就業和減少貧困等方面的艱巨任務。[1]人力資源開發是經濟可持續增長和應對國際競爭力挑戰的先決條件，為了扭轉國內的經濟形勢，增加商品和服務在全球市場的份額，巴基斯坦迫切需要“國家技能戰略”的發展規劃，積極推動職業教育的轉型，培養出符合國內外就業標準和技能要求的勞動力。

（二）國內背景

巴基斯坦的人口趨勢表明，“到2025年預計超過2.27億人，其中30歲以下的年輕人占63%。”[2]他們即將進入勞動力市場，希望找到工作，順利就業，但是現有的職業教育體系并不能提供滿足就業需求的技能培訓。與南亞地區的其他國家相比，巴基斯坦接受正規培訓的工人比例較低，勞動力參與率（LFP）僅有44%，大多數人口處于失業和半失業的狀態，這種情況會影響民眾的生活質量和國家的正常發展。[3]巴基斯坦職業教育機構的教學理念相對傳統，實訓設備比較欠缺，課程內容與產業發展相脫節，學生缺少實際操作的技能訓練。巴基斯坦人口的不斷增長和就業人員技能不足之間的矛盾，迫使職業教育主管部門必須制定相關的技能培訓政策解決此類問題，讓不斷增加的人口數量轉變為“人口紅利”。

（三）實施的主管機構

2011年巴基斯坦通過了“國家職業技術培訓委員會（National Vocational and Technical TrainingCommission，簡稱NAVTTC）法案”，同時廢除了“國家職業技術教育委員會（NAVTEC）條例”。NAVTTC負責為巴基斯坦的職業教育和技能培訓提供監管、協調和政策指導，制定技能和課程標準，構建國家資歷認證體系，增強公私伙伴關系，開發勞動力市場信息系統（LMIS）和國家職業教育數據庫等。[4]“國家技能戰略”作為巴基斯坦職業教育最高管理機構制定的一項重要政策，指導并支持職業學院和技能培訓機構的建設，建議通過一系列的具體行動解決當前職業教育體系中的問題，在人口不斷增長的背景下向人們提供符合就業要求的技能，創造有利于開展技能培訓的社會環境，為巴基斯坦職業教育的未來發展前景確立了方向。

二、“國家技能戰略”實施的目標

“國家技能戰略”對職業教育范式的轉變主要體現在兩個方面：首先是從有時間限制的和基于課程內容的培訓，轉變為靈活的和以能力為基礎的培訓;其次是從供給導向型培訓轉變為需求驅動型技能發展，發揮產業界對職業教育的督促和融合作用。[5]其實施的目標包含三個方面的20項具體倡議。

（一）為工業和經濟發展提供保障

全球商品和服務市場的形成，國際人力資源市場競爭的日益激烈，產生了對新的、多樣化的、與行業相關的技能需求。巴基斯坦技能培養體系需要通過改革以適應社會和經濟的發展。首先是引入基于能力和工作導向的培訓，按照國際標準審查、改進和更新技能資格認證，鼓勵產業界成立咨詢機構，與職業教育機構開發基于能力的課程體系;其次是NAVTTC和各省技術教育與職業培訓局（Technical Education and Vocational Training Authority，簡稱TEVTA）共同確定行業的卓越中心（Centers of Excellence），積極開展國際合作，打造示范性技能培訓基地;再次是加強私營機構技能培訓的作用，鼓勵雇主擴大培訓范圍，為在職人員和普通學員提供技能培訓;然后是改革學徒體制，激勵雇主參與學徒培訓，提供技能培訓的實際工作場所，讓員工或學徒獲得國家職業資格的認證;最后是鼓勵創業，NAVTTC與企業家、受訓人員和從事創業發展的組織協商設計技能培訓的內容，制定創業發展模塊，為受訓人員將來創業提供便利。通過對職業教育體系的大力改革，不僅提升了學員的技能水平，也提高了職業教育的吸引力、認可度和社會聲譽，讓更多的人接受技能培訓。

（二）提高入學機會、公平性和就業能力

巴基斯坦職業教育需要向每個人提供公平的培訓和就業機會，建立高質量的技能培養體系。提高入學機會，首先是縮小職業教育的地區差異，在各個分區（tehsils）增設職業教育機構，讓偏遠地區的民眾也可以接受到技能培訓;其次是改變傳統的培訓方式，提供更加靈活的培訓，充分利用現代媒體和信息通信技術的遠程學習模式;再次需要在普通學校開展職業教育，擴大職業教育的受眾群體，讓學生了解不同職業的前景和就業狀況。推進職業教育的公平性，一方面應關注提升女性的職業技能，引導社會廣泛接受女性參與技能培訓，促使女性職業技能的多樣化發展;另一方面應確保殘疾人、孤兒、少數民族、手工藝者、偏遠地區和農村人口等弱勢群體獲得培訓的機會，減輕他們的貧困狀況，改善其邊緣化地位。

就業能力包括技能、知識和職業素質等，提升民眾就業能力的措施包括四個方面：一是通過先前學習認定（RPL）的方式，評估非正規經濟中技術人員的技能水平，使其獲得國家職業資格，增加進入正規勞動力市場的機會;二是提高職業資格認證的互通性和技術工人的流動性，幫助巴基斯坦海外務工人員獲得更好的就業機會，同時也可以增加國家的外匯收入;三是聯邦和省級政府聯合制定勞動力市場信息管理系統，提供職業指導和就業服務，將雇主的需求和勞動力的就業聯系起來。四是提升技能培訓的地位，通過媒體參與、技能競賽和就業宣傳等方式，提高職業教育的社會聲譽，吸引更多的人參加技能培訓，接受并選擇職業教育。

（三）確保職業教育的教學質量

巴基斯坦缺乏統一的職業教育質量培養體系，造成不同地區甚至不同機構的培訓質量差異很大，因此需要采取相關措施確保職業教育的教學質量。第一，NAVTTC與職業教育的利益相關者建立協調機制，簡化決策過程，達成技能培訓的共同目標;第二，為職業教育構建國家資歷框架，建立學分轉換和資歷認證體系，確保技能培訓的規范化和標準化;第三，注冊和認證培訓機構，NAVTTC負責制定國家評估和認證標準，各省TEVAT對所有認證機構進行注冊;第四，改革職業教育機構的管理，采用多種培訓模式更好的適應經濟發展，滿足個人和雇主的需要;第五，加強職業教育的教師培訓，根據基于能力的培訓方法，提高教師的教學和評估能力;第六，深入、系統和多維度的研究國家技能的發展現狀，為政策的制定和完善提供可靠的參考資料。此外，職業教育機構還應充分利用現有的資源，多方籌集資金，提高技能培訓的效率和相關性。

三、“國家技能戰略”實施的路徑

（一）發揮援助機構作用，加強國際合作

很多國際組織和國家對巴基斯坦的職業教育進行了多方面的援助，雖然各自援助的側重點有所不同，但是大都符合“國家技能戰略”實施的需要。世界銀行、亞洲發展銀行、國際勞工組織和聯合國教科文組織援助的重點是減少貧困、提供技能培訓和發展農村經濟等，通過推行職業教育改善社會低收入人員和弱勢群體的經濟狀況。2008年，NAVTEC分別與英國文化協會和日本國際協力機構（JICA）簽署了諒解備忘錄，合作制定行業主導的課程和培訓材料，創建卓越中心，商議技能培訓的質量標準。[6]英國國際發展署（DFID）與NAVTEC直接合作，旨在加強“技能巴基斯坦”倡議的實施。歐盟、挪威政府和德國國際合作協會（GIZ）幫助NAVTTC建立國家技能信息系統（NISS），推行職業教育改革支持計劃，協助“國家技能戰略”的實施。此外，職業教育也是中國政府、荷蘭政府和美國國際開發署（USAID）等援助巴基斯坦的重要組成部分。通過國際組織和其他國家政府的援助，開展職業教育的國際合作，更好地保障了“國家技能戰略”相關項目順利開展。

（二）制定國家職業資歷框架，構建技能人才培養體系

“國家技能戰略”中明確提出制定和實施國家職業資歷框架，促使職業教育體系培養的技能人才符合國內外勞動力市場的標準，以適應經濟發展和科技進步的需要。巴基斯坦很多技能培訓是在私營機構或行業內部自發開展，比如民間廣泛存在的傳統師徒相授（Ustad-Shagird），企業定期組織的入職或在崗培訓等。很多人往往是通過這種非正規和非正式的方式獲得技能，成為半熟練或熟練的技術工人。但是他們大都沒有通過國家資格的認證，收入較低，工作缺乏流動性。直到2015年和2017年，NAVTTC才相繼頒布了兩版國家職業資歷框架（NVQF），迫切希望建立巴基斯坦職業教育的質量保障體系，根據國家能力標準，確保個體可以通過非正式和非正規的途徑參加國家職業資格的評審，獲得相應的國家職業資格證書。[7]國家職業資歷框架增進了技術人才在勞動力市場的合理流動，完善了技能人才的培養體系，發展了個體技能，有助于“國家技能戰略”的順利實施。

（三）建立勞動力市場信息系統（LMIS），強化公私部門聯系

NAVTTC與各部委、各省TEVTA、巴基斯坦駐外使領館以及相關援助機構等職業教育的利益相關者密切合作，收集、分析和研究國內外勞動力市場的數據信息，建立勞動力市場信息系統。根據該系統，職業教育主管部門可以對未來的就業趨勢做出正確研判，及時調整職業教育的發展方向，合理規劃職業教育基礎設施的建設規模，制定培訓和評估標準，修訂課程內容，針對不同群體開設相應的技能課程，為學生提供職業咨詢和就業指導，最終增強技能培訓與勞動力市場的相關性和適應性。由于巴基斯坦職業教育的覆蓋率較低，僅靠政府和公立的職業教育機構并不能實現技能戰略的目的，私營企業、小雇主、私立培訓機構等私營部門的參與顯得尤為重要。職業教育的主管機構與巴基斯坦工商業聯合會（FPCCI）、工商協會（BIAs）、行業技能委員會以及其他相關商會密切合作，通過舉行國家技能論壇、商議制定職業教育政策、收集勞動力市場信息、認證職業資格和設計培訓方案等，確保私營部門多方面參與技能戰略的實施，擴大并提高職業教育的規模和質量。

（四）降低差異，促進社會公平

“國家技能戰略”主要從以下幾個方面降低差異，讓更多的人接受技能培訓，推動職業教育的社會公平。首先是降低性別差異，增設女性職業技能培訓機構，女性有更多的機會參與技能培訓，提高女性的入學率和就業率。其次是降低不同省份之間的差異，根據不同區域的發展需求制定相應的技能培訓方案，著重提升欠發達省份和地區的職業教育水平。再次是重視弱勢群體的技能培訓，為他們提供獲得技能培訓的機會，幫助他們更好地融入經濟生活和社會發展。最后是城市和農村的職業教育水平差異較大，職業教育機構是以城市為中心設立的，但是相對落后和條件較差的農村地區輟學人數較多，他們更需要通過技能培訓進入勞動力市場。缺乏機會和公平是影響職業教育發展的主要障礙，提升女性、殘障群體、偏遠地區人口、非正規經濟從業者和農村地區無業者等弱勢群體的技能培訓機會，為他們提供更多的就業和創業途徑，有利于促進整個社會的公平性。

（五）提高職業教育教學質量，重視師資建設

低質量的技能培訓嚴重阻礙了巴基斯坦職業教育的發展。NAVTTC設計的基于能力的培訓方法強調課程內容與市場需求的緊密結合，針對不同級別的國家職業資格開設相應的課程，為各種行業制定職業能力標準，支持更符合工作場所要求的技能培訓，這也是提升職業教育教學質量的重要舉措。同時，NAVTTC在全國范圍內積極建立行業卓越中心，確保技能培訓計劃與行業需要的多樣性相適應。職業教育教師的數量和質量是技能培訓有效性和持續性的基礎，技能培訓的類型、能力、相關性和可接受性，在一定程度上都取決于教師的質量。為了加強師資建設，首先為教師建立職業發展體系，將工作經驗和專業技能結合起來;其次為教師和評估人員制定能力標準和相應的培訓計劃;再次是加強教師培訓機構的基礎建設，豐富培訓教師的課程內容，確保教師培訓的質量;最后是提高職業教育教師的社會地位，吸引合格的和有經驗的教師參與技能培訓。[8]高素質的職業教育教師是高質量的職業教育教學的重要保證，同時也為“國家技能戰略”目標的實現奠定了基礎。

四、“國家技能戰略”實施的效果

（一）積極影響

“國家技能戰略”作為巴基斯坦職業教育機構執行的重要政策，在以下幾個方面產生了積極影響。一是實施范圍廣泛，該戰略被巴基斯坦的四個主要省份、聯邦直轄地區和巴控克什米爾地區所接納和采用，2015年旁遮普省和信德省還制定了自己的技能戰略。[9]二是轉變了技能培養模式，創建了一個從供應驅動到需求導向的培訓系統，強調了從以課程為基礎轉向以能力為基礎的技能培訓，這就要求學生根據行業的要求和標準來獲得知識和技能，從而契合了勞動力市場的需求，促進了學生就業。三是制定了國家職業資歷框架，認證和注冊學員以及職業教育機構，為建立一個以國際標準為基準的技能發展體系奠定了基礎。四是在援助機構的幫助下啟動了職業教育改革支持計劃，構建了勞動力市場信息系統，對就業市場的技能需求進行了有效分析，開展的技能培訓更加具有針對性。五是注重就業指導和創業培訓，尤其是對非正規經濟中的工作者提供靈活的培訓方式，通過頒發相應的技能證書，增強了技術工人的流動性。六是給國家技能發展指明了方向，為巴基斯坦聯邦教育與職業培訓部制定“巴基斯坦技能發展路線圖：國家‘全民技能戰略”提供了寶貴的經驗。針對巴基斯坦職業教育所面臨的現實挑戰，“國家技能戰略”試圖提出切實可行的改革建議，為實現“技能巴基斯坦”的長遠目標創造了有利的條件。

（二）不足之處

“國家技能戰略”受到巴基斯坦社會現實、經濟現狀、文化傳統和教育體制等方面的影響，在實施中也存在不足之處。

首先是國民受教育水平較低，接受技能培訓的人數較少。2012—2013年30歲以下的人口約有1.1億，其中15%的人完成了中學教育，只有6%的年輕人通過職業教育體系獲得技能，2.5%的人接受過在職技能培訓，超過60%的勞動力在小學畢業或輟學后進入就業市場，這說明巴基斯坦的勞動力面臨低教育程度和技能有限的雙重障礙，影響了技能戰略實施的效果。[10]

其次是女性和弱勢群體的培訓和就業仍舊受限。由于社會文化的限制，女性的培訓機會大多局限于傳統的職業項目，如裁縫和美容美發等行業，這種基于性別認知的培訓使女性喪失了很多提高收入的機會，限制了女性在勞動力市場的流動性。雖然NAVTTC和TEVTA等主管部門開展了很多針對不同弱勢群體的培訓項目，但是這些項目大都是一次性或階段性的方案，缺乏政策執行和實施的持續性、長期性和有效性。

再次是職業教育主管機構之間的職能重疊，影響了“國家技能戰略”目標的實現。如聯邦層面NAVTTC、國家培訓局（NTB）和國家科學與技術教育研究所（NISTE）分別屬于不同的部門管轄，但是工作內容多有重合之處;NAVTTC與各省的TEVTA在政策制定和戰略具體實施層面缺乏協調。有學者認為，NAVTTC應該下放給TEVTA部分權力，更好的為教師提供能力培訓，才能有效地提升職業教育的教學質量。[11]

巴基斯坦職業教育經費不足，基礎設施落后，實訓設備過時，師資缺乏等固有問題都不利于技能戰略的順利實施。

五、“國家技能戰略”實施的啟示

（一）追求公平，重視對弱勢群體的培訓

“國家技能戰略”突出強調了職業教育的機會公平，具體體現為性別公平、區域公平、農村和城市的公平，尤其重視弱勢群體獲得公平的技能培訓機會，努力改善他們社會地位邊緣化的問題。[12]除此之外，針對各類殘障人士的技能培訓也應受到重視，根據他們的實際情況提供多樣化的入學方案和個性化的學習方式，靈活安排課程，實行彈性學制，最終使其獲得技能，融入社會。重視職業教育公平化的發展，促進就業，“將國家、政府、學校、市場、企業和個人等多個利益相關方統一于職業教育活動之中”，[13]可以有效幫助我國各類弱勢群體獲得賴以生存的技能和知識，提高生活質量，推動社會和諧發展。

（二）發展技能，創建職業資歷認證體系

技能的發展對于實現貧困的消除、經濟的增長、社會的穩定至關重要。巴基斯坦制定國家職業資歷框架，其目的是創建一個基于國家標準的并與國際職業標準相接軌的評估和認證體系，從而有效提升職業教育的質量。[14]職業資歷認證體系首先要構建包括學歷和職業技能的“1+X”證書制度，加強技能人才培養與勞動力市場需求的相關性和針對性;其次是通過職業教育“學分銀行”的建設，認證先前學習成果;再次是創立與中高職教育相銜接的職業類本科、碩士和博士的高層次人才培養體系，增加學生繼續求學的機會;最后探索職業教育培養標準與國際標準相接軌的路徑，加快中國職業教育國際化進程。

（三）塑造形象，提升職業教育社會聲譽

“國家技能戰略”通過號召媒體參與、教學成果展覽、技能技術競賽、成功案例宣傳等方式引起巴基斯坦社會各界對職業教育的關注，讓人們認識到職業教育和技能培訓是改善生活質量、提高生產率、增加勞動力流動性和適應性的有效途徑。[15]職業教育良好形象的塑造和社會聲譽的提升，不僅取決于宏觀層面的頂層設計、制度保障、資金支持、職普融通和標準建設等，還取決于微觀層面的教學質量、師資培養、評價機制、宣傳推廣和就業前景等才能方面。宏觀和微觀層面雙管齊下，多措并舉，增加了職業教育的民眾接受度和社會認可度。

（四）行業參與，探索產教融合深度發展

私營企業和組織是巴基斯坦勞動力的主要就業渠道，他們對勞動力所需技能和技術設備升級的敏感度較高，“國家技能戰略”通過激勵和支持私營部門的雇主參與職業教育的改革，促使課程內容緊密聯系行業發展的新趨勢，努力實現基于能力的技能培訓目標。我國《國家職業教育改革實施方案》明確提出要“深化產教融合、校企合作，育訓結合，健全多元化辦學格局，推動企業深度參與協同育人，扶持鼓勵企業和社會力量參與舉辦各類職業教育。”[16]因此，當前產教融合應積極鼓勵相關行業的社會力量參與職業教育的教學和發展，整合學校和企業資源，加快探索“雙元制”人才培養的模式，建設高質量的實習實訓基地，實現教育鏈與產業鏈的有機銜接，推動產教融合成為轉型升級的“助推器”、促進就業的“穩定器”、人才紅利的“催化器”。[17]

（五）樹立典范，推進示范性院校的建設

建立特定行業的卓越中心是“國家技能戰略”實施的重要舉措之一，這也為巴基斯坦的職業教育樹立了典范。卓越中心的主要目標是根據行業的要求進行技能培訓，以能力為基礎制定各類技能培訓規則，對各地的培訓機構提供技術援助，通過提高行業的相關技能，在推動經濟發展方面發揮關鍵作用。[18]樹立我國職業教育的典范，首先需要推進職業教育的提質培優工作，從規模發展轉向質量提升，完善技能人才培養體系，健全職業教育的制度建設。其次是加強技術培訓的增值賦能建設，按照高質量、高起點和高水平的培訓標準，促成職業院校獲得進步的動能，教師取得“雙師”的智能，學生習得就業的技能。最后是貫徹示范性院校以質圖強的發展路徑，以高標準的技能教學為引導，探索高素質技能人才的培養模式，最終打造職業教育的宣傳品牌、特色品牌和知名品牌。

結? ?語

技術的更新變革和技能人才的培養需要在國家層面形成技能發展戰略，從而適應全球技術發展的新形式和市場競爭的需要，此外，實施技能戰略是發展中國家提升國際競爭力的重要手段。研究巴基斯坦“國家技能戰略”產生的背景、目標、 路徑和效果，以期對我國職業教育的發展有所啟示，也有助于促進中國和巴基斯坦兩國文化教育層面的友好交流。

參考文獻：

[1] Yasin Janjua，Mohammad Irfan.Situation Analysis to Support theProgramme Design Process for NationalSkills Strategy of the Islamic Republic ofPakistan[EB/OL].（2012-04-17）[2022-01-07].https：//mpra.ub.uni-muenchen.de/38153/1/MPRA_paper_38153.pdf.

[2]? Ministry of Planning，Development&Reform.Government of Pakistan.PAKISTAN VISION 2025[EB/OL].（2014-03-17）[2022-01-12].https：//www.pc.gov.pk/uploads/vision2025/Pakistan-Vision-2025.pdf.

[3] Bushra Ansari，Xueping Wu. Development of Pakistans technical and vocational education and training （TVET）： An analysis of skilling Pakistan reforms[J].Journal of Technical Education and Training， 2013，5（02）：52-64.

[4] Senate of Pakistan.National Vocational and Technical Training Commission Act，2011.[EB/OL].（2020-10-10）[2022-01-05].http：//navttc.gov.pk/wp-content/uploads/2020/10/NAVTTC_Act2011.pdf.

[5] National Vocational and Technical Education Commission.Skilling Pakistan：The National Skills Strategy 2009-2013[EB/OL].（2020-10-12）[2022-01-06].http：//navttc.gov.pk/wp-content/uploads/2020/10/NSS2009-2013.pdf.