中國可持續脫貧路徑探索

王再文　張玉卓彤　李衛東

摘要：2020年10月，中共中央十九屆五中全會召開，會議指出在“十四五”時期，將鞏固脫貧攻堅成果和增強內生發展能力作為重點，實現貧困地區可持續發展。北京市以精準幫扶為基本方略，探索創新資產扶貧模式，經過近幾年的不斷推進，成效較為顯著。文章對北京市的創新資產扶貧模式構建以及運行情況進行剖析，總結其所帶來的顯著成效，對創新資產扶貧模式的精準推進作出了有益的路徑探索，并對實現脫貧工作持續發展提出四個方面的建議。

關鍵詞：精準扶貧;資產扶貧模式;可持續扶貧

隨著經濟社會的快速發展，我國政府從1986年開始進行大規模系統性的扶貧工作，經過數十年的努力，我國于2020年圓滿完成脫貧攻堅的任務，實現全面建成小康社會以及第一個百年奮斗目標。我國農村扶貧工作取得了顯著成效，但依然存在一些問題和不足。在貧困戶方面，部分貧困戶對扶貧工作缺乏正確認知，積極參與脫貧工作的意識不強，貧困戶內生發展能力嚴重不足。在村級組織方面，我國貧困村普遍出現空心化的問題，缺乏人力資源和青壯年勞動力，使得扶貧工作進展緩慢并且缺乏相應的監督。在地方政府方面，部分貧困地區的扶貧工作存在扶貧對象“分散化”、扶貧資金“碎片化”、扶貧方式“教條化”等問題，導致扶貧資金使用效率低，扶貧政策落實不到位，扶貧工作效果不明顯。因此，我國鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務依然艱巨。

在上承全面打贏脫貧攻堅戰、下啟邁向建設社會主義現代化國家新征程這一重要歷史時期，大力鞏固脫貧成果以保證絕不返貧將對我國脫貧攻堅質量和全面建成小康社會進程產生決定性作用。經過多年開展系統性的扶貧開發工作，我國在實踐的基礎上探索出大量有效的扶貧機制路徑與方式方法。近年來，為實現精準扶貧以及可持續脫貧的目標，全新的扶貧機制與路徑被不斷地激發出來，其中資產扶貧模式尤為突出。資產扶貧模式能夠有效整合各方面的扶貧資源，從根本上改善貧困戶增收困難等問題，從而實現扶貧資金的高效利用以及扶貧工作的持續發展。因此，對我國創新資產扶貧模式進行研究具有重要的戰略現實意義。

一、文獻回顧

近年來，在扶貧問題的研究中，國內外學者逐漸用“生計資產”替代“收入”來反映貧困人民生存狀況的復雜性。邁克爾·謝若登提出以收入為核心的扶貧救助政策只能在短期內改善貧困者的基本生活水平，不能徹底地改變貧困者的現狀，解決貧困問題的關鍵在于資產積累和投資，因此政府的相關扶貧政策應圍繞促進貧困者的資產積累展開。

目前，我國精準扶貧取得了顯著成效，但仍存在一些問題。李鹍和葉興建認為精準扶貧面臨五大實施困境，即“層級式”縱向識別與“水平式”橫向識別的矛盾、政府管理與村民自治的矛盾、政府主導與社會參與的矛盾、脫貧退出與返貧再生的矛盾、“輸血式”短期扶貧與“造血式”常態效應的矛盾。王璐提出新時代精準扶貧面臨的困境包括貧困區域性和差異性導致扶貧工作有效手段不足，致貧原因的復雜性和多樣性導致扶貧資金的使用效率低下，精準扶貧體制不完善導致資源分配不均衡。鄧維杰指出在實際幫扶工作中，部分地區幫扶措施過于簡化和單一，只注重貧困戶的物質建設，而忽略了其可持續發展生計的訴求，很難從根本上實現脫貧致富。

由此可見，精準扶貧要實現扶貧工作的可持續化、貧困戶可持續生計存在諸多挑戰。我國學者在借鑒各國經驗的基礎上不斷探究以資產幫扶為導向的扶貧路徑與機制。姜麗美從資產建設的角度出發，提出要想激發和培養失地農民的可持續發展能力，需要從工具性資產的四個方面出發加強失地農民的資產建設。張銀和陳岱云指出要對城市最低生活保障制度進行資產建設趨向的改革，具體實施措施包括大力投資于人力資本、建立貧困家庭的個人發展賬戶、為其提供小額貸款等。鄭長德認為要想實現貧困人口盡快脫貧以及脫貧工作可持續展開，政府需要提升當地自然資本、人力資本以及物質資本等稟賦結構。汪三貴和梁曉敏結合資產建設相關理論，通過分析典型案例，深刻探索我國資產收益扶貧機制，提出項目發展需要因地制宜、因人而異，進一步完善各項配套政策改革以及借助金融扶持政策逐步擴大項目投資等建議。袁小平和王娜基于資產扶貧的視角，指出成功的反貧困除了依靠資產的積累，還在于資產的多樣性和資產組合方式，其中貧困人口對資產的需求可以通過工具性資產和目標性資產的組合方式被更好地反映出來。

在精準扶貧過程中，可以將貧困人口的貧困退出過程視為貧困戶生計資本積累和改善協同作用的過程。一系列幫扶政策可以使脫貧過程中從低水平均衡狀態變為較高水平不均衡狀態的五類生計資本配置重新達到平衡。因此，對我國創新資產扶貧模式的探究是十分有必要的，從資產的視角對貧困戶進行幫扶，降低貧困發生率和返貧率，從而實現我國扶貧工作可持續發展。

二、北京市創新資產扶貧模式構建與運行現狀

十八大以來，黨中央做出脫貧攻堅的重大決策部署，各地根據中央的頂層政策設計，結合自身實際情況，努力建立貧困地區脫貧長效機制。北京市堅持以精準幫扶為基本方略，全面加大幫扶力度，探索創新資產扶貧模式，扎實有序推進低收入農戶幫扶工作。

（一）制度設計

2016年4月，北京市出臺了《中共北京市委 北京市人民政府關于進一步推進低收入農戶增收及低收入村發展的意見》，分別從實施分類幫扶、強化政策保障、切實加強組織領導三個方面提出推進低收入農戶增收及低收入村發展的舉措。以此為基礎北京市后續出臺了一系列文件，從自然資產、人力資產與社會資產等角度對低收入農戶及低收入村進行幫扶。為北京市資產扶貧工作營造了良好的外部環境和政策基礎，也為下一步資產扶貧模式的實踐創新奠定基礎。

（二）運行現狀

1. 扶持產業幫扶一批。產業能夠不斷推動區域的經濟發展，因此產業布局與發展是扶貧的關鍵。北京市每年安排2.5億元專項資金扶持低收入村、戶產業發展，加強對產前生產資料補助、產中技術服務和經營管理、產后品牌建設和市場營銷等全產業鏈支持，建立產業項目與低收入農戶的利益聯結機制。培育了一批區域特色優勢產業項目實現低收入農戶的收入可持續增長，主要包括現代農業、休閑旅游、分布式光伏、林下經濟等項目，從自然資產的角度幫扶低收入農戶。

2. 促進就業幫扶一批。從人力資產和社會資產的角度出發，北京市展開了以下工作：一是將低收入農戶勞動力納入就業困難人員范圍，享受崗補社補等相關政策。二是對單位招用低收入農戶或低收入村中的殘疾人勞動力10人以上的，納入本市助殘增收基地，每年每人給予當年最低工資標準的補貼，充分發揮社會機構力量。三是著重幫扶有勞動能力但仍未就業的低收入人群，持續開展未就業低收入勞動力摸底排查工作，向有意愿就業的低收入勞動力提供多渠道的就業幫扶。低收入勞動力就業率由建檔立卡基期的59.4%提升至當前的96.4%。

3. 山區搬遷幫扶一批。對生活在地質災害易發區、受洪水威脅地區及飲水困難、居住分散、交通不便等生存條件惡劣地區的山區農民，實施山區搬遷工程，重點扶持險村、險戶和低收入村、戶。

4. 生態建設幫扶一批。會同市園林綠化局，落實生態補償政策。在兩輪百萬畝造林、平原生態林養護、規模化苗圃、山區森林經營等各類林業生態建設和管護項目中，優先吸納低收入勞動力就業。

5. 社會保障兜底一批。首先，推進社會救助“應保盡保”，持續組織力量對未納入社會救助對象的低收入農戶開展入戶政策宣傳，協助其提出社會救助申請，將符合條件的低收入農戶納入社會救助范圍。其次，加強低收入農戶的社會保障，包括住房、教育以及醫療。參加城鄉基本醫療保險的低收入農戶可享受個人繳費部分全免，對高中、大專、本科等階段低收入農戶在校生給予學費、住宿費、助學金等補助，對低收入農戶危房進行改造并給予資金補助。

6. 社會力量幫扶一批。向低收入村定點選派第一書記，開展城區與遠郊區、市屬國企、高校、民營企業、科研院所與低收入村的結對幫扶，廣泛引導民主黨派、公益組織等社會各界力量參與低收入農戶幫扶工作。

三、北京市創新資產扶貧模式的初步成效

（一）創新資產扶貧模式顯著提升農戶收入水平

經過近幾年持續幫扶，低收入農戶2019年家庭人均可支配收入已全部超線。低收入農戶人均可支配收入由2016年的8961元增加到2019年的15057元，其增幅比同期本市居民人均可支配收入增幅高10%。2020年上半年低收入農戶人均可支配收入達到8406元，同比增長16.1%，快于全市居民人均收入增速14個百分點。

（二）創新資產扶貧模式促進產業經濟發展

通過對特色種植業、特色養殖業、休閑旅游業、分布式光伏等產業持續幫扶，讓部分原來基本無產業基礎的低收入村、戶都有了產業支撐，改變了一批村莊產業現狀，培育了一批特色優勢產業，為低收入農戶持續穩定增收打下堅實基礎。如門頭溝區清水鎮梁家莊村發展高山蘆筍特色產業，已實現銷售收入20余萬元，低收入農戶除參與務工外，還能得到集體收益分紅;密云區大城子鎮下柵子村在國企幫扶帶動下建設“大城小苑”民宿項目，安排低收入農戶勞動力就業，每月工資3000元，并帶動村內紅肖梨、核桃等農產品銷售，促進鄉村旅游產業發展。

（三）創新資產扶貧模式提升農戶綜合保障水平

在醫療保障方面，北京市醫保局促進低收入農戶全部參加醫療保險，并充分發揮各項醫療幫扶政策的疊加效應，加強低收入農戶醫療保障。在教育方面，北京市教委落實教育幫扶政策，已累計幫扶4117名學生，幫扶金額達到2600萬元。在危房處置方面，北京市住建委組織力量調查農村低收入農戶危房底數，嚴格按照危險等級對房屋進行劃分，將符合條件的2777戶房屋進行危房改造，開工率、竣工率均為100%，其余1860戶通過其他方式解決安全住所。

四、對扶貧工作的啟示

（一）引入金融扶貧機制，增強脫貧戶可成長性

在五大生計資本中，金融資本流動性最強且能夠與其他資本自由轉換，可以有效幫助脫貧人口抵御突發的不確定性風險的沖擊，實現可持續發展的目標。相比于單一的財政資金支持，金融扶貧模式由政府主導提供適宜的金融市場環境，金融機構進行資金融通，貧困戶主動參與金融活動，形成多方融合的共同治貧格局。

（二）繼續大力開發農村人力資本，促進家庭內生收入

其他形式資本價值量的實現和創造需要通過人力資本的運作，因此人力資本對物質資本、金融資本、自然資本和社會資本起到支配和推動作用。在未來工作的展開中，首先，加快培育專業性人才，吸引高質量人才返鄉就業創業，基于當地的資源稟賦探索脫貧戶多樣性生計模式，通過科技手段促進產業發展，提高脫貧戶的致富能力，實現其可持續生計，增強脫貧地區整體的內在動能。其次，對脫貧戶進行思想教育，引導脫貧戶樹立勞動致富的價值觀念，明確脫貧的重要意義。脫貧戶形成良好的主體意識，才能從根本上提高脫貧戶的行動效率，降低脫貧戶返貧的風險，同時為鄉村振興提供優質人力資源。

（三）充分利用自然資產開展創新產業項目，實現鄉村持續發展

各地區之間的發展狀況、資源儲備以及產業規模均存在較大差異，因此各地資產扶貧模式的制定和實施應充分結合當地的實際情況。對于自然資源豐富的地區，充分利用當地的生態優勢，將一二三產業進行融合發展，利用科技手段進一步推動區域經濟發展。對于已經發展特色產業的地區，應繼續擴大特色產業優勢，并將其與高端農業相結合。此外，應充分發揮企業和合作社的帶頭作用，鼓勵脫貧戶積極參與。有條件的地方政府可以與企業進行合作創建工業園區，鼓勵脫貧群眾通過自主創業、入股分紅等方式參與項目開發與運營，實現非農就業。

（四）完善社會保障機制，維護農戶生計穩定

為鞏固我國脫貧攻堅成果，政府應建立預防脫貧人口返貧機制以及幫扶邊緣貧困人口機制，通過該機制及時識別返貧高風險人口并對其采取相應措施避免返貧情況的出現。對于返貧以及新致貧現象，政府應加強重視，及時構建檔案卡并將相關信息納入到檔案體系中，確保相關人員充分享受政策帶來的優惠，實現有效精準幫扶，鞏固脫貧攻堅的成果。其次，為維護脫貧群眾生計穩定，統籌完善社會福利、社會救助和優撫安置等制度，相對弱化土地保障功能，逐步提高各類保險報銷比例，重視脫貧群眾生計策略的非農發展方向，更好地激發脫貧戶的內生發展動力并增強其抵御風險的能力。

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*基金項目：北京市社會科學基金重點項目“北京精準脫貧政策設計及效果評估研究：基于資產扶貧視角”（19YJA008）。

（作者單位：王再文，國家信息中心;張玉卓彤、李衛東，北京交通大學經濟管理學院。張玉卓彤為通信作者）