助力民航統籌發展與安全兩翼齊飛

樊越超 崔若晗 倪偉策 彭耀

[摘要]安全是民航發展的基石。“十三五”期間，民航統籌協調安全與發展、安全與效益的關系，安全管理成效顯著。中國民用航空局審計中心以內部審計視角，加強系統思維，將飛行安全管理思路與內部審計組織管理相結合，建立財經風險管理“工具箱”。通過運用民航財務聯席監控系統實現所屬單位財務運行實時監控，制定量化評價機制衡量各單位財經風險程度，開發審計問題整改跟蹤系統等方式，建立民航財經風險管理體系，有效防范和化解民航系統財經運行的重大風險，保障民航財經秩序平穩運行。

[關鍵詞]內部審計? ?民航安全? ?風險管理? ?量化評價

一、引言

中國民用航空局（以下簡稱民航局）黨組提出“踐行一個理念、推動兩翼齊飛、堅守三條底線、完善三張網絡、補齊四個短板”的總體工作思路，其中將飛行安全、廉政安全、真情服務作為民航工作的三條底線。從三條底線的關系來看，飛行安全是行業平穩運行的基礎，維護飛行安全需要良好的財經運行態勢為安全工作提供穩定的資金來源。廉政安全是實現依法行政的政治保障，確保廉政安全則需要建立科學高效的財經風險防控機制，持續監督財經運行風險，從而防范化解廉政風險。真情服務是堅持飛行安全和廉政安全的根本點和落腳點，民航各環節的共同目標是為廣大旅客提供全方位高質量的服務。民航內部審計也要圍繞真情服務這一最終目標，著力查找民航系統財經運行中產生的各類風險，分析風險誘因，不斷增加內部審計監督服務的價值。

中國民用航空局審計中心（以下簡稱民航局審計中心）成立于2013年，是民航局直屬公益一類事業單位。作為獨立運行的專業化審計機構，民航局審計中心充分發揮內部審計監督與服務功能，逐步向風險導向型審計轉變，為推動民航直屬400余家單位完善內部控制、強化風險管理發揮積極作用。在新時代審計工作的要求下，民航局審計中心積極對接民航安全管理體系的成熟經驗和做法，研究建立一套更適用于新形勢下民航系統財經風險管理體系，使飛行安全和廉政安全的兩翼平衡發展，以內部審計助力民航風險防控與管理提升。

二、文獻綜述

鑒于民航近年來在飛行安全管理方面成績斐然，技術手段相對成熟，筆者分別從財經風險管理和飛行安全管理兩方面對相關資料進行了研究。從財經風險管理方面的文獻來看，易仁萍（2005）認為，內部控制、風險管理是內部審計的核心內容，內部審計機構和人員應該把風險管理和內部控制作為內部審計的一項重要內容，通過檢查、評價、報告風險管理過程的充分性和有效性并提出改進建議來協助管理層工作。王光勇（2021）認為財務風險防控是風險管理中不可或缺的一部分，通過加強財務風險防控與識別，可以對單位經營過程中存在的各種風險進行識別，并根據風險等級和造成的影響，采取相關對策進行處理，降低風險給單位造成的影響，保證單位穩定經營、健康發展。從飛行安全管理方面的文獻來看，趙鵬和宋存義（2007）認為民航安全管理體系（SMS）強調以系統化和積極主動的方式進行安全管理，注重事故的預防。民航安全管理體系的核心是風險管理，通過加強安全風險信息搜集、分析風險隱患的共性問題、轉換安全評價考核側重點等方式，實現對風險源的過程管理。張鳳（2017）認為在SMS中風險識別是風險管理的基礎，風險評價是在風險識別的基礎上，通過建立一套定性或定量的評價機制，對重大風險源的進一步分析。風險控制是風險管理的最終目標，當風險評價的結果被認為是“不可接受的”時， 組織就要采取適當的風險控制措施。

從以上財經或航空領域專家和學者的結論來看，財經風險管理和飛行安全管理的有關理論存在高度的相關性。為此，以飛行安全管理相關理念為基礎，建立一套帶有民航特色的財經風險管理體系，具備可行的實踐基礎和充分的現實意義。

三、民航內部審計強化財經風險管理的重要意義

（一）建立民航財經風險管理體系是維護民航財經運行安全的必然要求

在中央審計委員會第一次會議上，習近平總書記指出，審計是黨和國家監督體系的重要組成部分。要拓展審計監督廣度和深度，消除監督盲區，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對經濟社會運行中各類風險隱患揭示力度。

民航局直屬單位資產規模大，管理鏈條長，業態復雜。近期，民航局將構建科學、動態的直屬單位經濟管理風險評估機制，并納入民航“十四五”規劃。民航內部審計落實中央審計委員會第一次會議精神，按期完成“十四五”規劃既定目標，助力民航進一步深化改革，必然要求建立民航財經風險管理體系，將風險識別、風險評價、風險控制和預防有機結合，實現民航財經風險的閉環管理，維護民航財經持續安全運行。

（二）構建民航財經風險管理體系是前置風險管理的重要措施

傳統的內部審計工作，以設立審計項目的形式，集中力量對過去一段時間發生的經濟事項開展審計監督工作，屬于事后檢查“治已病”的范疇，未能在經濟事項發生時便開展風險管理活動，這種模式難以起到“防未病”的作用。構建民航財經風險管理體系，一方面，實現對經濟事項實時監管，將風險識別關口前移，對存在風險的事項及時預警并識別風險程度，啟動應對監督策略，向前延伸經濟事項風險管理工作;另一方面，在風險管理體系中，能夠對審計對象開展標準化的風險評級，使各單位風險水平橫向可比，可以直觀分析審計對象管理薄弱環節，及時有針對性地加強改進，在風險爆發前堵塞漏洞，避免造成損失。因此，建立民航財經風險管理體系，通過對經濟事項實時監管和對風險隱患提前排查，將風險管理工作置于風險爆發前，實現風險的前置管理。

（三）完善民航財經風險管理體系是提高內部審計效率的有效手段

內部審計作為風險控制的“第三道防線”至關重要，建立民航財經風險管理體系，能夠進一步延伸審計觸角，實現事前、事中、事后的全過程監管。在制訂審計計劃時，充分考慮審計對象風險評級結果，對風險程度較高的審計對象適當增加審計頻次，安排任中審計，對風險程度較低的審計對象，可以適當延長審計間隔，在審計計劃安排上提高內審工作質量;在審計項目實施時，通過日常監控和風險評級，在內部審計開展前，實時掌握審計對象資金動向和整體風險水平，做到對審計對象風險源的準確識別，更加科學合理地分配審計力量，進一步提高內部審計工作效率。

四、財經風險管理的主要方法

（一）內部審計促進風險管理的主要方法

隨著經濟社會的不斷發展，內部審計的職能逐漸延伸到內部控制領域和風險管理領域，根據COSO的《內部控制整合框架》，內部控制主要包括控制環境、風險管理、控制活動、信息與溝通、監督等五個要素。以上可見，內部審計是內部控制要素之一，內部審計、內部控制、風險管理三者是緊密聯系和高度相關的，可以說內部控制是內部審計的基礎，為風險管理提供管理機制。內部控制的核心環節，也是內部審計的關注重點，組織風險水平的高低，也與內部控制的執行情況密切相關。風險管理是內部審計的工作目標，內部審計通過對內部控制執行情況的檢查、評價來發現組織在風險管理過程中存在的問題及各項風險，并提出針對性和科學性的改進建議，將組織的風險降低在可接受的范圍內，進一步改善組織的風險應對能力，實現為組織增加價值的目的。

（二）民航業對飛行安全管理的主要措施

飛行安全與人民生命財產息息相關，保障飛行安全是民航行業的第一職責。在民航安全管理工作中，建立風險評價機制，及時發現各類安全隱患，最大限度減少民航事故，已經成為民航安全管理工作的重要內容。民航安全管理體系（SMS）是民航實施運行安全管理的重要手段。民航SMS的本質是運用系統管理的方法來管理安全，強調風險管理從而提高組織的安全運營水平。目前，SMS按功能分為安全政策、風險管理、安全保證和安全促進等部分，其中風險管理是SMS的核心內容，包括危害識別、風險評價、風險控制和預防三個階段。通過對安全實施閉環管理，能夠有效地實現安全關口前移。“十三五”期間，全行業實現運輸航空安全飛行10周年，創造了持續安全飛“120+4”個月、8943萬小時的新紀錄，連續18年確保了空防安全。以此來看，民航SMS在確保航空運行安全方面發揮了重要的支撐作用，實踐證明是行之有效的運行管理機制。

（三）民航內部審計促進財經風險管理的總體思路

將民航SMS中對風險管理的相關理念，引入民航財經風險管理體系，是民航內部審計提升風險管理效能的重大舉措，民航局審計中心建立了“危害識別—風險評價—風險控制和預防”的工作流程，從充分利用民航財務管理信息系統開展聯席監控、建立直屬單位經濟風險評級機制、建設審計問題整改跟蹤系統等三個方面（見圖1），以系統思維實現民航局直屬單位財經風險管理，從而能夠有效防范和化解民航局直屬單位在財經運行方面的重大風險。

五、民航內部審計構建財經風險管理體系的實踐探索

（一）以民航財務管理信息系統為基礎完善風險識別能力

1.基于民航財務管理信息系統的資金預警的風險提示系統。

數據分析是風險管理的基礎。目前，民航財經風險管理的數據來源主要依托于2015年建成的民航財務管理信息系統（財務三期）。財務三期包含會計核算、資產管理、銀行資金、預算管理、政府采購共計21個子模塊，進一步提高了數據的交互效率，強化了數據采集分析能力和風險識別能力。結合遠程監控的實際需求，民航局審計中心緊緊抓住資金流向的核心環節，深入分析各單位的歷史資金流量，建立資金流水的預警模型，同時對接8家銀行的網絡信息，將民航系統400余家行政事業單位的1554個賬戶的交易信息及時傳輸到預警中心。同時，內審人員還能夠對大額交易開展監控預警，并實時掌握單位的經濟業務動態，根據系統的風險提示信息，重點關注大額資金轉賬、不正常交易、大額提現等高風險行為，進而對潛在資金風險進行識別，實現了審計監督從階段化、臨時化向日常化、實時化的轉變。

2.結合遠程審計和現場審計，完善數據分析手段。

民航局審計中心以數據全覆蓋支撐審計全覆蓋，依托遠程審計平臺大數據分析優勢，充分利用遠程風險監控工作成果，定位內部控制薄弱環節，鎖定審計疑點，確定審計方向，從事后查錯查弊向事前完善的風險導向型審計轉變，在把握重大風險的同時，注重從各決策流程、制度規定、內部控制等方面入手，促進各單位彌補漏洞，防患于未然。通過線上線下聯動高頻共振，進一步聚焦單位各層次權力劃分和運行機制，緊抓業務流程和權責分配，逐步下沉審計重心，重點關注重大事項決策和執行全過程，揭示重大事項的傾向性問題，評價重大事項執行結果，做到重大問題無遺漏、重大風險可監控、重點領域可覆蓋。

（二）以內部審計結果為基礎，構建直屬單位風險量化評價體系

為加強民航系統經濟運行風險管控，對財經風險進行科學準確評價，有針對性部署審計資源，民航局審計中心建立了民航局直屬單位經濟風險評級體系，該體系以“聚焦風險、突出重點、科學分類”為原則，分析直屬單位經濟管理風險點，做到早識別、早應對、早處置，充分發揮審計監督“防火墻”作用。

該風險評級體系，從“領導干部崗位性質及單位規模”“審計結果及應審計領導干部任期”“內部管理”三個維度共計設立了10個具體評分指標（見表1）。其中第一維度領導干部崗位性質及單位規模指標，包括四項具體內容：一是履行經濟責任審計的重要程度指標，用于評價被審計領導干部所在崗位資金分配權、資源管理權、項目審批權、行政許可權等權力的集中程度、履行經濟責任與民航安全發展等方面的緊密程度，崗位權力越集中、履行經濟責任與民航安全發展越緊密，風險越高。二是單位資金資產規模指標，用于評價單位近三年資產和收入規模，規模越大風險越高。三是單位業務復雜程度指標，用于評價單位業務尤其是經濟業務的復雜程度，業務越復雜，收入來源渠道越多，風險越高。四是所屬單位數量及層級指標，用于評價單位管理層級和所屬單位數量，層級越多風險越大。第二維度是審計結果及應審計領導干部任期，包括四個具體指標：一是審計發現重要問題情況，用于評價以往審計過程中發現問題數量及性質，重要問題越多，風險越高。二是審計整改情況，用于評價審計發現問題的整改進度，進度越低，風險越高。三是審計頻次，用于評價單位被審計的次數，次數越少，風險越高。四是應審計領導干部任職期限，用于評價被審計領導干部在目前崗位上的任期長短，任期越長，風險越高。第三維度是內部管理，包括兩個具體指標：一是內控評級，用于評價內部控制體系建設情況，評級越低，風險越高。二是審計評價，用于衡量審計中心根據以往審計結果對單位內部管理情況的整體評價，管理越薄弱，風險越高。此外，設置兩項調整指標：一是四年內披露單位主要領導干部涉嫌嚴重違紀違法被紀檢進行紀律審查的，風險上調一級。二是其他外部監督如紀檢轉來群眾反映強烈問題，風險上調一級。

建立直屬單位財經管理風險機制，有效地將審慎監督聚焦于事前、事中，進一步完善防范風險防控的“工具箱”。同時通過對各直屬單位財經風險進行評級區分，有利于對不同等級的風險采取不同的控制方式，在審計計劃安排和審計資源分配時優先考慮風險級別高的直屬單位，在審計范圍和重點內容選擇時結合風險等級較高的指標模塊確定，實現有重點的監督全覆蓋。

（三）強化審計整改跟蹤，根據整改情況進行風險水平動態調整

審計問題是各類風險點的外在表現，也是風險隱患的載體，審計問題的有效整改，在一定程度上也可以視為風險點的消除。民航局審計中心開發了審計問題整改跟蹤系統，并運用跟蹤整改結果對直屬單位財經風險評級情況持續監控和動態調整。審計中心通過遠程聯網的整改跟蹤系統，隨時掌握各單位最新整改情況，并定期對風險情況進行判斷。若風險點未整改到位，需要重新經過風險識別和評價體系，對風險重新進行量化評價，調整對應單位的財經風險水平;若風險點已整改到位，則消除現存風險點，調低對應單位的財經風險水平（見圖2）。通過風險提示和風險判斷等方式進行持續監管，最終實現對風險源的全流程管理。

六、結束語

構建現代財經風險管理體系，標志著民航內部審計工作邁入財經風險全過程管理的新階段，實現了從局部管理向系統化持續監管的跨越式轉變。民航局審計中心通過對發現風險隱患的深度解構，進一步增加了民航系統的財經安全裕度，為防范和化解財經運行重大風險付出了應有之力。

（一）遠程監控成為風險識別的“雷達站”

財務三期監控機制運行7年以來，審計中心緊緊圍繞監控重點，創新監控方法，提高監控效率，逐步提升了財務三期遠程監控的實效性和針對性，形成全天候、實時化監督的常態機制，成為促進民航財經安全的“千里眼”和“順風耳”。累計監控大額資金44.1萬筆，編寫監控日志1600余篇;開展“民航事業單位收入”等32項專題監控，累計通報問題1300余個，提出各類整改建議150余條，有效提升了民航局內部審計工作的風險識別能力。

（二）風險評級成為財經風險管理的“測量儀”

直屬單位經濟風險評級管理體系通過對風險的量化評價，將日常監管、風險評價與內部審計工作相結合，根據風險評級結果，加大對重點單位以及關鍵領域、關鍵環節內審力量的投入，不斷優化審計資源配置。制訂審計計劃時，充分考慮審計對象風險評級結果，對風險程度較高的審計對象適當增加審計頻次，安排任中審計;對風險程度較低的審計對象，可以適當延長審計間隔。在2021年民航局審計計劃中，已經按照風險評級方案逐步轉向任中審計模式，并將3家高風險單位納入年度審計方案，審計時效性大大增強;通過風險評級，在內部審計開展前，做到對審計對象風險的初步識別，更加科學合理地分配審計力量，更好地突出“靶向”功能，縮短項目周期，促進內部審計工作效率的進一步提高。

（三）整改跟蹤系統成為風險控制的“指揮棒”

審計整改是規范管理、防范風險、促進發展的重要關鍵節點。審計問題整改跟蹤系統的建設，完善了財經風險的閉環管理工作模式，對問題整改情況進行清單化、網絡化、實時化管理和跟蹤，提高審計問題整改質量，壓縮審計問題整改周期。通過整改跟蹤全覆蓋，實現對風險的動態調整和持續監管，使風險管理更加有的放矢、與時俱進。

（作者單位：中國民用航空局審計中心，郵政編碼：100010，電子郵箱：cuiruohan@aucaac.cn）

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