基于流程再造理論的“情指勤輿”一體化建設探析

卞櫟鈺 靳鎮澤

摘要：近年來，全國公安機關情報部門為貫徹落實全面深化公安改革的要求，緊緊圍繞職能定位，推進業務融合和工作創新，使“情指勤輿”一體化建設成為當下公安情報部門發展最熱的趨勢與方向。文章嘗試借用流程再造理論對“情指勤輿”一體化建設進行重新思考，從理論層面對公安機關的建設現狀進行分析，并提出新的流程思考，探討了“情指勤輿”一體化的理論基礎和發展方向。

關鍵詞：流程再造理論；公安情報部門；“情指勤輿”一體化

作者簡介：卞櫟鈺，中國人民公安大學國家安全學院；靳鎮澤，中國人民公安大學國家安全學院。（北京100038）

中圖分類號：D631.1文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）05-0054-05

流程再造理論最早興起于20世紀末的歐美眾多企業之中，幫助低谷中的企業走出了困境，后來我國將流程再造理論引進并應用于政府改革之中，取得了顯著的效果。2021年，全國公安廳局長座談會中提出了健全完善“情報、指揮、勤務、輿情”（以下簡稱“情指勤輿”）一體化運行機制?！扒橹盖谳洝币惑w化運行機制在重大關鍵節點、應急事件處置以及日常工作中發揮了重大作用，有力提升了公安機關防范風險、服務決策、引領實戰的能力。但與此同時，“情指勤輿”一體化在建設過程中也出現職能不清、主導不力等現象，為了更有效地構建具有中國特色的“情指勤輿”一體化模式，有必要從其理論淵源出發，尋找二者的契合點與特殊之處。

一、為何造——流程再造理論與“情指勤輿”一體化的契合度研究

（一）流程再造理論的演進邏輯與內涵

1.企業流程再造。企業流程再造理論發端于美國。20世紀下半葉，隨著全球化趨勢的不斷演進與市場競爭的不斷加劇，原有的“科層制管理”暴露出分工過細、注重局部效益、部門間壁壘嚴重等弊端。1990年，美國哈佛大學教授邁可爾·哈默發表了一篇《改造工作：不是搞自動化，而是推倒重來》的文章，主張面對企業困境，利用現代信息技術，重新規劃流程。1993年，邁克爾·哈默和詹姆斯·錢皮在《企業再造：企業革命的宣言書》中明確提出企業流程再造理論，主張從成本、質量、服務等多個衡量企業效益的方面對企業進行根本變革，同時將衡量業績的標準從活動導向轉變為結果導向。

2.政府流程再造。政府流程再造理論發端于20世紀70年代末的新公共管理運動。歐美眾多國家由于福利與稅收的矛盾，民眾對政府的滿意度越來越低，加之原有的“政治-行政二分論”和“科層理論”已無法適應政府的管理問題，一場聲勢浩大的新公共管理運動在全球范圍展開。新公共管理運動主張績效和競爭，并將企業管理的理念引入政府管理之中，重新增添政府的活力。戴維·奧斯本在《再造政府：政府改革的五項戰略》中提出政府流程再造的目的是創造具有內在動力和企業家式的政府，創建一個“自我更新的機制”[1]156。

我國在1994年引入了政府流程再造理論，根據學者姜曉萍的觀點，政府流程再造是多向互動的系統工程，是對政府部門的行政理念、發展目標、行為準則、治理模式、制約機制的整體再造[2]37-41。政府流程再造理論強調政府內部結構、功能的重新定位與思考，在政府決策、執行、監督等各個環節以最小的投入換取最大的效益。在全面深化改革的大背景下，各地積極探索政務服務新模式，例如“最多跑一次”改革，就是通過政府內部不同主體間的職責、任務、權限的重新分配與重組，或是建立匯集不同功能的某個平臺載體，以實現行政流程更便捷、行政管理更規范的效果。

（二）流程再造理論與“情指勤輿”一體化建設契合度研究

流程再造理論應用于我國警務實踐可以回溯到我國警務改革的諸多方面。無論是警務管理模式的“放管服”改革還是警務運行機制的警力下沉改革，多項措施都是對流程再造理論的繼承與創新。同樣，作為警務運行流程改革中至關重要的一環，在“大情報”的背景下，在信息資源高度聚集的當下，“情指勤輿”一體化建設正在逐步深化?！扒橹盖谳洝币惑w化建設最初源自“情指”一體化，其在目的、內容、核心等諸多方面吸收借鑒了流程再造理論的先進思想。但是，“情指勤輿”一體化建設畢竟是我國公安機關的創新之舉，與企業性質有著本質區別，那么流程再造理論在“情指勤輿”一體化建設中到底有多大的依據性與適用性？“情指勤輿”一體化建設，由于提出時間尚短，目前更多的是警務實戰部門的具體實踐，對其理論研究目前仍處于滯后狀態。借鑒學者魏浩的觀點，是以資源集中、運行高效為原則，以部門合并、合署辦公等方式實現優勢互補而建立的“多心合一”的高效、統一、權威的指揮控制系統[3]54-59。通俗點說，就是將情報、指揮、勤務、輿情等原本分開辦公的多個警種部門有機結合起來，實現情報主導、扁平指揮、精準布警。顧名思義，一體化意味著打破壁壘、重組職能，進而提升效率，當然這種變化并不是無根據地演變，而是吸收了流程再造理論的精華與理念，在這個層面上二者有很大的契合度。

1.達成目標契合。流程再造理論反對對業務流程的過度割裂，批判官僚主義，強調實用性與高效性，通過對企業運行流程進行全面再造，提升企業自身價值，建立與時代相符合的經營理念。同樣，“情指勤輿”一體化建設通過對公安機關內部分工體制的變革，以期建立情報靈敏高效、指揮調度科學有序、資源整合效能倍增的工作模式，為情報指揮工作的開展提供機制保證。

2.支撐條件契合。企業的生存不僅在于企業間的競爭，企業與其他社會關系鏈的溝通交流也是企業生存的重要支撐。20世紀90年代，隨著信息技術的發展，企業資源規劃系統、Intranet技術、作業管理技術等先進的企業硬件為流程理論的實施提供了后臺支撐。隨著信息技術的發展，大數據被廣泛應用在公安系統中，包括“天網”工程系統、可視化指揮調度系統、可視化情報分析系統、輿情監測系統等大數據應用系統，為“指揮調度一張網”的建立提供了技術支撐。

3.核心內容契合。企業的核心在于生產價值，流程再造理論的核心在于面向流程，流程再造理論在20世紀90年代成功挽救了許多企業的原因就在于其強調投入的根本性與產出的顯著性。在對原有流程進行否定的同時，流程再造理論用流程的首尾對接代替原有的部門分工成功實現了企業的價值增值?！扒橹盖谳洝币惑w化建設同樣看重機構職能整合、警種業務融合與工作機制創新，從頂層出發，注重建立統一的系統平臺、工作機制和指揮模式，提升情報指揮體系的整體性。

二、造哪里——“情指勤輿”一體化建設與反思

（一）“情指勤輿”一體化實踐探索

近年來，為了全面落實深化公安改革的要求，各地公安機關在公安部的引領下，建設了有地方特色的“情指勤輿”一體化模式。就“情指勤輿”一體化建設方式而言，筆者認為可以大致分為機構一體化和機制一體化。所謂機構一體化，可以概括為建立包括情報、指揮、反詐、反恐、宣傳等部門的綜合性合成機構，實現機構上的“物理”合并。例如，浙江省公安廳合成作戰中心按照“1+5”模式（“1”是合成作戰中心，“5”是偵查、反恐、防控、輿情、督察分中心）建立6個綜合性專班；下設市、縣局合成作戰中心按照“5+4+N”模式（“5”為接警調度、聯勤指揮、安保維穩、手段支撐、會商評估5個必設專班，“4”為案件研判、輿情管控、基礎防控、監督管理4個自選專班，“N”為結合本地實際設立的特色專班）搭建的工作專班；基層派出所綜合指揮室按照“4+N”模式（“4”為值班接警、指揮調度、情報研判、視頻應用崗位，“N”為各地根據本地實際設置的崗位）設置專崗。遼寧省公安廳成立的“情指勤輿”一體化實戰化機制建設領導小組，辦公室設在警務指揮部，融“應急指揮、情報、科信、綜合”四個內設部門職能于一體。福建省平潭市公安局整合情報、指揮、辦公室、科技通信、警務保障等職能成立的指揮情報中心，做到了六大警務要素（數據、情報、決策、指揮、行動、保障）一體化建設，一體化落實。機制一體化，可以理解為在保持原來機構依然獨立的基礎上，通過制定制度、機制、流程等將情報、指揮、勤務進行規范性整合，從而發揮出“1+1+1>3”的效能。例如，湖北省公安廳集中華為、騰訊、科大訊飛等科技企業優勢，搭建了省、市、縣、所四級“橫向到邊、縱向到底”的一體化作戰平臺。筆者認為，無論哪種模式，“情指勤輿”一體化的最終目的都是實現規范流程、資源共享、打破壁壘、提高效率，從而更加精準地打擊和防范違法犯罪，維護社會政治穩定。

就“情指勤輿”一體化建設內容而言，應堅持情報流轉高效、指揮調度科學、勤務及時準確、輿情處置迅速四大導向。情報流轉高效，是指借助大數據、云計算、物聯網等技術，利用各地的智能情報作戰平臺，將可視化情報分析系統建成數據匯集、手段集成、成果共享的“大情報”平臺，并與警綜平臺、警用地理信息平臺實現資源共享、對接聯通，最大限度地實現情報資源快速流轉。指揮調度科學，是指通過分類施策，不斷建立“警力集約、處置精準、執行高效”的扁平化指揮工作模式。例如，溫州市公安局龍灣區分局研發智慧指揮調度、情指聯動、移動微警務三大智慧平臺整合接處警、打防控、PDT等系統，使信息、影像、警力位置等信息統合匯聚并直觀呈現，實現就近調警、分類處置、區域協防和可視化指揮。勤務及時準確，是指面對復雜的社會治安情況，通過建立聯合巡控機制、日常預警核查機制等方式，推動情報的快速落地、精準核查。例如，柳州市公安局建立3個市區聯勤警務站和武裝巡邏車、處警車、摩巡、步巡、犬巡、無人機動態互補的網格化布警模式，并結合警力定位和“點對點”指揮，實現可視化預警、科學化布警、精準化派警。輿情處置迅速，是指針對相關社會輿情，從源頭與傳播兩方面入手，實現“巡查、預警、引導、處置”全程閉環，使輿情迅速降溫、成功處置，實現輿情導控的體系化。

（二）“情指勤輿”一體化建設存在弱項

雖然“情指勤輿”一體化這一運行機制有著良好的效果，但在具體實踐過程中還是暴露出地區分布不平衡、信息流轉困難、業務系統眾多、政策支持不到位等問題。

1.地域問題凸顯，實戰化水平亟待提高。經濟基礎決定上層建筑，“情指勤輿”一體化的實施需要大量的人力、物力、財力的支持，加之情報部門相對于其他部門屬于新型警種，人才培養需要一定時間與精力。公安綜合情報部門的建立和公安情報專業化隊伍的組建為情報信息的搜集、研判和應用提供了強大的物質依托和人力支持。高科技手段的應用有效地促進了情報信息化建設的穩步推進。在“搜集范圍大、研判隊伍精、產品適需求”的高層次情報工作建設中，由于用戶情報需求廣泛、數據共享不到位等原因導致現有情報信息和情報產品還不能滿足實戰應用的需求。情報產品難以做到個性化、精細化推送；情報產品時效性差，仍然需要人工編輯，難以實時傳遞，容易貽誤戰機，甚至造成損失。這些問題嚴重影響了隊伍建設和實戰效率，且不利于情報工作可持續性發展。

2.情報在組織體制中缺乏牽頭作用，主導地位未能凸顯?，F代警務改革的戰略目標是情報主導警務，這是一個漫長、復雜的過程。公安情報部門、指揮中心、基層行動原來屬于不同的部門，不同部門進行整合實施一體化探索勢必會牽扯到部門的組織機構、運行體制以及利益結構的調整。特別是部分地區“情指勤輿”一體化進行機構合并的過程中，簡單地將綜合情報部門納入指揮中心的下屬二級單位，這樣不僅使得情報和指揮職能不清、職責不明，雙方人員缺乏組織認同感，還容易重指揮輕情報，進而弱化情報的研判分析會商功能，削弱了情報部門在整個一體化體系中的主導地位。與此同時，在實際的實施過程中，所建立的合成作戰中心等部門機構仍處于初始階段，社會治安情報信息預警機制、重大案件信息研判機制尚不成熟，信息的搜集上報、研判流轉、共享處置也不夠規范，對情報線索的搜集、研判仍處于淺層次和粗線條階段，一定程度上影響了情報主導實戰作用的發揮。

3.上層建筑缺乏有效支撐，職能概念淡化。這里所說的上層建筑包括兩部分，一是相關政策制度缺乏頂層設計。科學、合理、完善的政策制度可以為公安實際工作提供正確的指引作用。作為公安大情報的發展方向，“情指勤輿”一體化如果想在全國各地落地實施，并發揮卓越效能，就必須有強有力的政策制度加以引導?？墒窃诠睬閳髮嶋H工作中，完善的成套政策制度建設還不到位，公安綜合情報部門建設尚未達到預期效果。目前，公安部所出臺的關于“情指勤輿”一體化的具體政策文件對于具體機構的設立模式、流程、重點都缺乏相應的具體規定或統一的實施模式，導致各地“情指勤輿”一體化建設存在盲目性。

二是專門人才缺乏。這主要體現在以下兩個方面，第一，“情指勤輿”一體化要求情報人員要具備一定的情報搜集和分析能力，還應該熟悉公安綜合情報工作和公安指揮工作的基本內容和規律。目前，雖然國內大多“情指”部門實行了指揮長制度，但指揮的專業性、實戰性并不強，特別是缺乏高精尖的技術人才和專業情報人才，民警只能靠自己慢慢摸索使用各類系統，在情報分析研判、大數據深度挖掘方面十分吃力，無法滿足快速反應的實戰化需求。第二，“情指勤輿”一體化要求各地公安機關的領導班子必須擁有清醒的現狀認識、前瞻性的思維模式和強烈的情報意識，給予情報部門一定的政策傾斜。而情報部門作為近幾年剛剛興起的警種部門，相較于治安、刑偵等傳統警種部門還處于弱勢地位，部分領導在情報相關方面也缺乏前瞻性和強有力的統籌管理能力。

三、怎么造——流程再造理論對于完善“情指勤輿”一體化建設的思考

公安機關推進“情指勤輿”一體化建設的關鍵并不是簡單的機構合并這么簡單，而在于其身后的一體化統籌整合力度及處置應急突發事件的及時性。如前所述，“情指勤輿”一體化建設與流程再造理論有很大的契合度。我國公安機關在“情指勤輿”一體化建設中很多重要舉措也體現了流程再造理論的原理與思想，但是為何還會出現上述問題呢？首先，根據馬克思主義辯證法原理，矛盾具有特殊性，必須具體問題具體分析，關鍵因素的契合并不代表全部內容的契合，警務部門與企業有很大的差異性，“情指勤輿”一體化要求我們根據本國實際進行自我革新，不能照搬照抄。其次，“情指勤輿”一體化是一個新的嘗試，新事物的發展道路必定是曲折的，這要求領導者必須有大刀闊斧進行改革的決心。筆者基于流程再造理論的重要觀點，結合我國警務現狀，對于“情指勤輿”一體化建設有了新的思考。

（一）整合資源，強化“大情報”支撐

“情指勤輿”一體化建設必須堅持整體戰略為導向，而“情指勤輿”一體化模式的改革實踐是情報主導警務模式發展進程中的一個階段，這就必然決定了公安情報工作在“情指勤輿”一體化模式中的主導作用?；诖耍环矫?，大力推動情報信息的采集與研判工作。全力整合各部門的警種采集，掌握的公安基礎信息，建設橫向到邊、縱向到底，覆蓋各領域、各行業的情報信息搜集網與數據信息庫，同時強化分析研判、預警報告，情報分析研判得越準確，情指銜接越無縫，勤務落地便越精確，由此產生的效果便是極大地節省警力、提高效率，從而達到在現有警力不變的情況下隊伍戰斗力最大化。另一方面，該模式下公安情報工作發展方向更加具體、更加明確，構建成以預防、降低和遏制犯罪和風險為目標的主動防范型警務模式。情報部門必須力求突破舊模式下職能定位造成的桎梏，力爭實現“大情報，小行動”甚至“大情報，零行動”，堅持以維護社會大局穩定為目的，以提升公安戰斗力為標準，找準核心、突出重點、掌握話語權，為實戰服務。

（二）加強監督，形成閉環式管理

與流程再造理論強調顧客至上、提高用戶滿意度的標準相對應，“情指勤輿”一體化建設作為警務改革的重要探索在其發展過程中必須將人民群眾對公安機關辦案效果的滿意度作為重要參考。在“情指勤輿”一體化的基礎上，將考核監督納入其中，使之形成情報研判主導、高效扁平指揮、精準機動勤務、實時監督監管的更加完善的智慧警務一體化體系。與原有的“情指勤輿”一體化相比，監督考核環節的加入不僅僅可以對基層勤務部門落實指揮命令情況進行考核，減少了推諉扯皮現象的發生，真正使情報產品得到應用并取得戰果，更為重要的一點是應當將督導考核的結果再次反饋給情報和指揮部門，進行相應反思改進，為下一個行動提供參考和糾偏。使各個環節層層相連，將情報的分析研判、指揮的命令下達、勤務的貫徹落實、監督的效果考評無縫銜接，真正形成閉環。

（三）推進體制創新，提升內生戰斗力

流程再造理論提出，以流程為導向不拘泥于傳統職能部門是企業變革的重要趨勢，業務流程再造理論提倡取消工種定義和部門界限，不再專注于原有的部門分工和手段，以創新思維追求整個活動的目標與結果?；诖?，筆者認為，在“情指勤輿”一體化建設過程中，可以嘗試一些新型警務運作機制，將原本工作內容相互關聯而主責不同的機構納入一體化運行體制之中，突破原有部門界限，以創新的運行模式激發體制活力。對于突發事件的應急處置是“情指勤輿”一體化建設的重要內容，可以大力推進“情指勤輿聯”一體化建設，對于突發事件的聯防聯控機制可以由情報指揮牽頭，基層行動部門參與，完善與應急救援、民生保障、醫療機構、社會服務組織等聯合參與的情景模擬演練機制，并使之常態化，開展一體化協同配合、聯合作戰的訓練。同時，召開質態評估會，點評演練中值得推廣的經驗做法與需要補足的短板弱處，通過實戰演練不斷完善聯動聯勤機制，提升部門聯動戰斗力。

（四）做專做精“實戰機制”與“智能手段”

企業業務流程的實施是以相應的技術和人才為保證，信息技術的發展使企業以更加便捷的方式交流和傳遞信息，提升了決策的效率與效果。同時，流程再造理論也將提升員工的業務素質視為一種增值的流程。在“情指勤輿”一體化建設的前期階段，依靠各地的可視化智能指揮調度系統與可視化情報分析系統構建了精準發力的打擊模式。對于重大案事件的處置，打擊固為重要，預警更不可少，因此在后期，必須加強警務綜合、圖像應用、情報研判、技術偵查、指揮數據庫、安全防范等六類業務信息系統的運用培訓，不斷強化系統感知、主動推送、風險分析、自動識別、分級關聯、指令下達、數據匯總等實戰技能，實現對案事件的自動社會感知、自動多維情報、自動推送提醒和自動分色預警。同時，貫徹落實情報分析師等級考試制度，培育更多接近實戰的情報專業人才，建立合成互動模式，最大限度地將信息資源轉化為情報產品，情報產品轉化為實際戰果，充分發揮情報的大腦參謀作用，為管理者進行決策提供重要參考。

參考文獻：

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責任編輯：周玉婷