民族地區市域社會治理現代化創新路徑研究

陳甜

摘?要：市域社會治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要基石，民族地區的市域社會治理現代化關系社會的和諧穩定。本文以寧夏回族自治區吳忠市為例，從治理主體、治理領域、治理機制對其市域社會治理現代化現狀進行了分析，并指出當前市域社會治理存在多主體治理運行機制不暢、治理的可持續性弱、基層治理任務繁重、社會組織自身能力不足等問題，為民族地區的市域社會治理現代化提供了相應政策建議。

關鍵詞：市域社會治理;現代化;民族地區

中圖分類號：F2???文獻標識碼：A????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.16.005

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中明確提出“加快推進市域社會治理現代化”的行動目標。市域社會治理是國家治理的中間層級，具有統籌協調、承上啟下的樞紐作用，既肩負著貫徹國家大政方針的重大使命，又承擔著指導基層具體工作的重要責任。民族地區的市域社會治理現代化事關民族團結、安全穩定與社會發展。寧夏回族自治區吳忠市作為全國市域社會治理現代化首批試點城市，研究其在實踐過程中的成效與困難對于民族地區推進市域社會治理現代化具有重要意義。

1?市域社會治理現代化的基本內涵

市域社會治理是以城市為范圍，以政府、企業、社會組織、個人為主體，以區域內的事務管理和服務為內容的一個動態過程。市域社會治理具有三個層面的特征：

一是“治理結構上，它是國家治理在市域層面的具體表現，具有治理層級的傳遞性、治理主體相對獨立性和對外開放性。

二是治理空間上存在多維空間和區域的疊加。

三是治理資源上具有稟賦的獨特性、資源可容和效用擴大”。市域社會治理現代化包含了“治理理念現代化、治理體系現代化以及治理能力現代化”，區別于以往的省域治理和縣域治理，其核心內涵為協同高效治理。

2?吳忠市市域社會治理現代化建設成效

吳忠市是寧夏回族自治區南部的一個地級市，總面積21400平方千米，下轄5個縣（市、區）、29個鎮、70個城鎮社區，總人口142.25萬，有回、漢、滿、藏等28個民族，其中回族人口約占53%。吳忠市民族宗教屬性高，有伊斯蘭教、佛教、道教、基督教等多種宗教，其中伊斯蘭教信徒占比最高。

2.1?治理主體多元，多方協同治理

吳忠市市域社會治理中的主體不是單一的，而是逐漸走向多元的，是多中心的而非單中心的。其治理主體包含了黨委、政府、社區、企業、居民，基本呈現為黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理體制。

堅持黨委領導。吳忠市成立了市域社會治理專項工作領導小組，由主要領導牽頭，總攬全局。在整體布局上，將市域治理納入“十四五”規劃，確定了11個試點項目，制定了實施意見和方案，細化明確了分解任務，制定了年度任務、責任單位、負面管理“三個清單”。政府負責落實。吳忠市將創建工作納入全市效能目標考核，并且逐步加大分值權重;成立八個專項督導組進行跟蹤問效，做到每周一調度、每月一通報、半年一考評。社會組織、群眾積極參與。吳忠市共有500多個社會組織，在社會治理中積極作為。例如在2021年吳忠市疫情期間，利通區蘭花熱心小組慈善協會、吳忠市文化市場協會、吳忠市春蕾天使愛心會等社會組織深入社區開展核酸檢測、心理疏導、網格登記等志愿服務工作。

2.2?治理領域擴大，基層自治的效能提升

吳忠市市域治理的離散化趨勢顯著，治理領域擴大。政府的管理趨于集中，把握關鍵領域，重在價值導向、制度供給、宏觀調控、監管督導，其他事務的管理權逐漸下放，例如在社區的管理上，吳忠市政府以指導為主，充分尊重社區的自主性，打造基層自治、法治、德治體系。鹽池縣推行“開放+合作”的模式，全面推行“1+2+N”社區警務模式;利通區建立“黨支部—網格黨小組—黨員”網格化黨建體系，排查矛盾化解糾紛，努力打造政府管理和社會協同、居民自治良性互動的社區綜合治理。基層治理實現了治理的離散化，覆蓋了社會治理的盲區，治理效能大幅提升，雖然政府的管理逐漸集中，但是實際上治理的領域在基層得到擴充。

2.3?治理機制豐富，自治、德治、法治體系成效明顯

吳忠市市域社會治理機制多元且成效顯著，政府管理、基層自治、德治、法治在吳忠市都發揮著重要作用。吳忠市吸納了大量勞務移民，有許多移民安置小區，利通區系統總結移民地區社會治理經驗的基礎上，大力推行“55124”民主管理模式，加強家風民俗的文化建設，舉辦社區百家宴等文化活動，全面提升基層治理能力。鹽池縣馮溝村圍繞法治、德治、自治三項內容開展了評分定星“三治”活動，融合環境衛生評比，進行村民積分制動態管理，以積分兌換獎品作為激勵。全市推廣志愿服務3+4（三級網格和四單服務）模式，建設“志愿之城”，全市實名注冊志愿者達28.17萬人，著力發揮德治和自治的基層力量。

3?吳忠市市域社會治理現代化存在的問題

吳忠市作為一個西北小城市，經濟社會發展相較于東部城市較為落后，且市域內民族多元、宗教氛圍濃厚、移民眾多，潛在社會風險矛盾多，在推進社會治理當中仍存在一些問題和挑戰。

（1）多主體治理運行機制不暢。

市域是縱向整合統籌的環節，能克服縣域治理的弊端，但如果各主體的角色定位和職責范圍模糊，則會導致治理效能低。目前吳忠市構建的政府、企業、社會組織、公眾等多元主體共治的治理新格局中，尚未清晰公共權力邊界，多元主體在治理中面臨地位和權力迷茫的窘況。且治理主體相對獨立，資源整合能力不強，例如吳忠市的伊斯蘭教徒眾多，宗教組織的資源未能很好地融入社會治理合力。此外，目前吳忠市缺乏此類立法保障，政府在組織身份和組織資源上具有絕對優勢，其他主體則缺乏合法地位和保障參與到治理當中。

（2）社會治理“即興式”舉措多，治理的可持續性弱。

市域社會治理中，伴隨著政府政績的要求，往往著眼于短期的、任期內的目標，缺乏系統的、全局的、戰略性的制度設計。在社會治理創新探索中，吳忠市各多元主體進行了許多創新舉措，創造了各自的特色模式，例如社區“135”基層社會治理模式、人民調解“2345”工作機制等，但許多創新具有“即興式”“碎片化”的特點，且多屬于局部試驗，缺乏系統性的制度安排，也沒有及時樹立典型推廣經驗，而出現即興表演、可持續性不夠的情況。

（3）基層治理任務繁重，治理方式的規范化不足。

基層社區肩負著各個“條”分割的職能任務，同時要應付各種會議、文件要求，忙于應對考核、檢查、評比工作。吳忠市有回、漢、滿、藏等28族居民，且有許多移民安置小區，相較于其他地方的基層治理，吳忠市的基層需要承擔民族團結、移民管理、宗教文化等治理任務，治理負擔與本身治理能力存在矛盾。治理能力薄弱的一個重要原因是治理方式規范化不足，在吳忠市的社區和鄉鎮，治理宗教倫理、風俗習慣的作用大于法治，雖然去極端化宗教活動的工作成效顯著，但宗教文化與風俗倫理資源的引導和利用有待提高，還未能將其規范化運用到社會治理當中。

（4）吳忠市的社會組織自身能力不足。

一方面，民族地區社會組織規模小、資金短缺、人才匱乏，導致自身建設中制度化程度低，自身治理結構不完善，社會組織本身“先天不足”。

另一方面，民族地區經濟發展較為落后，社會組織在運轉中缺乏資源補給，又缺少指導與支持，呈現出“后天畸形”的狀態。雖然吳忠市有500多個社會組織，但由于自身組織能力不足，在參與治理中往往無法獨立承擔治理任務。

4?推進民族地區市域社會治理現代化的政策建議

綜上，主要基于吳忠市的市域社會治理現代化實踐，本文提出以下建議，以推進民族地區市域社會治理現代化。

（1）明確各主體的角色定位，建立系統化的社會治理資源指揮調度機制。

首先，要明確市級黨委負責制，構建市級主責、政府擔責、全域推進的工作格局。

其次，要明確各職能部門、企事業單位、社會組織的角色定位和關系界定，在公共事務治理中要給其他主體賦權賦能，同時提供法制保障。努力打破職能部門壁壘，統籌協調各行政部門資源，減少管理交叉和責任推諉，形成多元主體合力。

（2）加強頂層設計的戰略性，建立科學優化治理考評體系。

民族地區市域社會治理應當著眼于長遠的發展，立足于民族地區的特殊性，統籌政治、經濟、文化、生態等多個方面，做系統的、戰略的、可持續發展的制度設計與發展規劃。在治理成效考評時，不應只看當前成效更要看治理的持續性，應該體現價值導向，遵循科學與實用相結合、客觀與主觀相結合、計量和質量相結合的原則。

（3）減少基層治理負擔，推動宗教法治化、規范化。

社區治理是加強市域社會治理現代化的關鍵環節，政府應主動幫助基層減負，繼續推進“放管服”，減少文山會海和一些表面的、臨時的、突進的任務，讓社區真正發揮管理和服務居民的作用。與此同時，為了加強基層治理能力，可以引導民族地區的宗教民俗與社會主義建設相適應，創新制度建設，推動宗教民俗的規范化、法治化，以此在市域社會治理當中發揮宗教的動員能力、社會規范能力。

（4）加大對民族地區社會組織的政策扶持，提高社會組織的組織力。

市域社會治理離不開社會組織的作為，民族地區的社會組織更是發揮著重要作用。政府應當加大財政政策支持力度，或是采用購買公共服務的機制實現有效合作。此外，政府應幫助其擴展資金渠道和人才引進渠道，引導和幫助其建立起內部的組織規范，培育公共精神和主體意識。

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