“有法可依、有法必依”在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實踐中遇到的困惑及探討

曹永青

摘要：黨的十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署了全面推進依法治國這一基本治國方略。習(xí)近平總書記在十九大報告中又指出要堅持全面依法治國、深化依法治國實踐。而“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”是依法治國的基本要求。其中，“有法可依”是依法治國的前提和基礎(chǔ)，即指法律法規(guī)要完善，做到解決問題能有法可循;“有法必依”是依法治國的中心環(huán)節(jié)，即指一切國家機關(guān)，黨派團體、社會組織和任何個人，都必須遵守法律、依法辦事。然而我們農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實踐中分別在“有法可依、有法必依”方面遇到了2點困惑，本文就遇到的困惑及探討發(fā)表了論述和建議。

關(guān)鍵詞：有法可依;有法必依;執(zhí)法實踐;困惑;探討

1 行政執(zhí)法實踐中遇到的“有法可依”的困惑及探討

1.1 《農(nóng)藥管理條例》（以下簡稱《條例》）在行政執(zhí)法實踐中遇到的“有法可依”的困惑及探討

1.1.1 遇到的困惑

2017年2月8日國務(wù)院新修訂的《條例》分別在第四十四條、第四十五條認定了假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥以及按照假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥處理的幾種情形，并在后面的具體罰則第五十二條、第五十五條、第五十六條分別規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥應(yīng)受到的具體行政處罰的種類和內(nèi)容，但《條例》通篇沒有“禁止生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥”字樣的規(guī)定。執(zhí)法實踐中如遇到生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥的行為，在《條例》中能夠找到明確的行政主管機關(guān)給予當事人的行政處罰依據(jù)，但卻難以找到明確的當事人的違法依據(jù)，這有可能是當初立法時的小小疏漏。對私權(quán)利來說 “法無禁止即可為”，對公權(quán)力來說 “法無授權(quán)即禁止”，實踐中遇到生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥的坑農(nóng)害農(nóng)的違法現(xiàn)象，執(zhí)法機關(guān)只好勉強適用當事人違反了《條例》第五條第一款“農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營者應(yīng)當對其生產(chǎn)、經(jīng)營的農(nóng)藥的安全性、有效性負責(zé)，自覺接受政府監(jiān)管和社會監(jiān)督”的規(guī)定給予立案查處，這難免給人有牽強附會的感覺之嫌。

1.1.2 探討與建議

按照 行政法規(guī)的立法程序，在《條例》中增加一條或一款，明確規(guī)定“禁止生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥”，確保農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法對生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥違法行為的立案查處有法可依。

1.2 《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》）在行政執(zhí)法實踐中遇到的“有法可依”的困惑及探討

1.2.1 遇到的困惑

根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條第（一）（二）（三）（五）項“有下列情形之一的農(nóng)產(chǎn)品，不得銷售：（一）含有國家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化學(xué)物質(zhì)的;（二）農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的;（三）含有的致病性寄生蟲、微生物或者生物毒素不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的;（五）其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的”的規(guī)定，該禁止性規(guī)定針對的違法主體對象應(yīng)是不特定的，那就可以是法人或其他組織，也可以是自然人，但根據(jù)該法后面第七章“法律責(zé)任”里面相對應(yīng)的罰則即該法第五十條第一至第三款：“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織銷售的農(nóng)產(chǎn)品有本法第三十三條第一項至第三項或者第五項所列情形之一的，責(zé)令停止銷售，追回已經(jīng)銷售的農(nóng)產(chǎn)品，對違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品進行無害化處理或者予以監(jiān)督銷毀;沒收違法所得，并處二千元以上二萬元以下罰款。農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)銷售的農(nóng)產(chǎn)品有前款所列情形的，依照前款規(guī)定處理、處罰。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中銷售的農(nóng)產(chǎn)品有第一款所列情形的，對違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品依照第一款規(guī)定處理，對農(nóng)產(chǎn)品銷售者依照第一款規(guī)定處罰”的規(guī)定，相應(yīng)的應(yīng)接受行政處罰的主體對象卻分別限定為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場等4類，自然人沒有被列入，顯然違法對象范圍和處罰對象范圍不相一致。也就是說如果自然人銷售了不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的農(nóng)產(chǎn)品，執(zhí)法機關(guān)可以根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條的相關(guān)規(guī)定找到當事人的違法依據(jù)，但是卻無法根據(jù)該法的罰則找到相對應(yīng)的給予當事人行政處罰的依據(jù)。這種違法行為如經(jīng)執(zhí)法機關(guān)立案查處后事實清楚、證據(jù)確鑿，那么最終處理意見是給予行政處罰還是不予行政處罰？如果給予行政處罰，因為被行政處罰主體不適格，自然就不能作為執(zhí)法機關(guān)行政處罰的依據(jù)，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條：“行政處罰沒有依據(jù)或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效”的規(guī)定，該行政處罰是無效的，而且是自始無效;但如果不給予行政處罰，又有監(jiān)管手段不力和放任違法之嫌，這在行政執(zhí)法實踐中也讓執(zhí)法機關(guān)非常尷尬和困惑。

1.2.2 探討與建議

按照法律立法程序，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》相關(guān)條款中增加針對自然人銷售不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準農(nóng)產(chǎn)品的違法行為應(yīng)給予的相應(yīng)的行政處罰的規(guī)定，確保行政執(zhí)法對自然人的上述違法行為的最終處理或行政處罰有法可依。

2 行政執(zhí)法實踐中遇到的“有法必依”的困惑及探討

2.1 《中華人民共和國種子法》（最新版本：2021年12月24日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國種子法>的決定》，自2022年3月1日起施行。以下簡稱《種子法》）在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實踐中遇到的“有法必依”的困惑及探討

2.1.1 遇到的困惑

（1）法律規(guī)定

《種子法》第七十七條（本次修改前為七十八條）第一款第（一）項規(guī)定：“違反本法第二十一條、第二十二條、第二十三條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得和種子，并處二萬元以上二十萬元以下罰款：（一）對應(yīng)當審定未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種進行推廣、銷售的”。根據(jù)該項規(guī)定，只要是推廣、銷售了應(yīng)當審定而未經(jīng)審定的農(nóng)作物種子，不論數(shù)量多少，不論情節(jié)輕重，除了沒收違法所得和種子，都應(yīng)受到最低2萬元罰款的行政處罰。

（2）法律初衷

法律這樣設(shè)定的初衷是為了杜絕推廣、銷售應(yīng)當審定而未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種的違法行為，通過加大違法成本最大力度控制種植風(fēng)險和潛在的生產(chǎn)安全隱患，這對于那些明知推廣銷售應(yīng)當審定而未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種的潛在危害性、但是為了追逐利益而不惜鋌而走險、抱著不會發(fā)生生產(chǎn)災(zāi)害事故的僥幸心理而放任危害結(jié)果的可能發(fā)生、依然我行我素進行推廣銷售應(yīng)當審定而未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種的當事人，執(zhí)法機關(guān)立案查處后按上述條款給予行政處罰自然無可非議、大快人心。

（3）執(zhí)法實踐中遇到的困惑

但在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實踐中還遇到這樣一類當事人：或者不知情，或者抱著布點試驗的心態(tài)推廣了少量約1～2kg鄰省審定而未經(jīng)本省審定或引種的主要農(nóng)作物品種在本行政轄區(qū)的鄰省邊界試種，按規(guī)定該主要農(nóng)作物種子在被推廣的本省就屬于未經(jīng)審定的品種。對于這種行為，根據(jù)《種子法》上述條款，按最低幅度的最輕行政處罰，除了責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得和種子外，也須給予2萬元的罰款，感覺上殺雞用了宰牛刀，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第五條第二款：“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當”的規(guī)定，就有違行政處罰過罰相當?shù)脑瓌t。從當事人的角度來看，貨值金額總共也就幾十或一百多元，就是種植以后正常情況下收獲物產(chǎn)值也就1～2千元，兩省相鄰區(qū)域按行政區(qū)劃雖分屬于不同省份，但從專業(yè)性的種植適宜性的角度來說，兩省邊界之處有許多相近相似甚至基本相同的生態(tài)區(qū)域，現(xiàn)在卻因推廣1～2kg的未經(jīng)審定的農(nóng)作物品種要受到至少2萬元的罰款，經(jīng)濟上難以承受，心理上也很不平衡。這種情況，農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門如果按規(guī)定給予行政處罰，當事人可能因難以理解接受，容易導(dǎo)致對立情緒嚴重，甚至不排除矛盾激化、當事人走極端等行為。最終往往也因執(zhí)行非常困難而難以結(jié)案，長此以往，有損國家法律權(quán)威;但是如果不按規(guī)定給予行政處罰，又屬于有法不依、監(jiān)管失職、行政濫作為甚至不作為的瀆職行為。這種情況在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實踐中也很困惑。

2.1.2 探討與建議

（1）按照法律立法程序，增補相關(guān)條款，綜合考慮各種實際情況，適當降低最低罰款額度，為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實踐拓展公平公正的空間。

（2）后續(xù)可通過全國人大常委會出臺對應(yīng)的法律解釋，以及通過行政法規(guī)或部門規(guī)章制定具體行政處罰實施細則或辦法，根據(jù)違法性質(zhì)和情節(jié)就具體行政處罰幅度區(qū)間給予細化。

（3）同時為防止濫用私權(quán)、徇私枉法等瀆職行為的發(fā)生，最后還可通過省級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門統(tǒng)一制定發(fā)布相關(guān)的行政處罰自由裁量權(quán)基準，根據(jù)情節(jié)輕重和主觀惡意程度，區(qū)別對待，過罰相當，最大程度實現(xiàn)執(zhí)法公平，維護法律權(quán)威。

2.2 《肥料登記管理辦法》（最新版本：2022年1月7日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部令2022年第1號修訂。以下簡稱《辦法》）在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實踐中遇到的“有法必依”的困惑及探討

2.2.1 遇到的困惑

（1）法律規(guī)定

《辦法》第二十二條第二款規(guī)定：“禁止擅自修改經(jīng)過登記批準的標簽內(nèi)容”。根據(jù)該項規(guī)定，嚴禁任何人用任何方式修改經(jīng)過登記批準的肥料標簽內(nèi)容，也就是說，市場上經(jīng)營銷售的肥料產(chǎn)品包裝標簽必須與在省級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門批準登記公告上的一致，如果有任何不一致的地方，包括產(chǎn)品通用名稱、產(chǎn)品技術(shù)指標、生產(chǎn)企業(yè)名稱和地址、使用量、使用方法及有關(guān)注意事項等等，那都屬于擅自修改經(jīng)過登記批準的標簽內(nèi)容的違法行為。如果違反了上述禁止性規(guī)定，根據(jù)《辦法》第二十七條第（三）項：“有下列情形之一的，由縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門給予警告，并處違法所得3倍以下罰款，但最高不得超過 20000元;沒有違法所得的，處10000元以下罰款：（三）生產(chǎn)、銷售包裝上未附標簽、標簽殘缺不清或者擅自修改標簽內(nèi)容的”的規(guī)定，將由屬地農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門給予警告和一定數(shù)額罰款的行政處罰。

（2）法律初衷

實踐中不乏唯利是圖的生產(chǎn)經(jīng)銷商為了在不另外增加投入成本的情況下提高產(chǎn)品價值或市場競爭力，不惜以身試法、鋌而走險，超越原登記批準的內(nèi)容，擅自修改標簽，擴大范圍、夸大宣傳、過度包裝等等，結(jié)果誤導(dǎo)欺騙消費者，購價遠超實際價值不說，還往往耽誤了種植者一季甚至一年的莊稼，法律這樣設(shè)定的初衷就是為了增加違法成本，力爭從源頭上控制、杜絕擅自修改經(jīng)過登記批準的肥料標簽內(nèi)容的坑農(nóng)害農(nóng)違法行為，讓違法者不能擅自修改肥料標簽內(nèi)容更不敢擅自修改肥料標簽內(nèi)容。

（3）執(zhí)法實踐中遇到的困惑

但在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實踐中還遇到這樣一類當事人：終端經(jīng)銷商在履行了審核上級批發(fā)商或生產(chǎn)商相關(guān)資質(zhì)的義務(wù)后，出于業(yè)務(wù)往來的信賴和信用，購進了一批自己有足夠理由信任其合法性的肥料產(chǎn)品，可是經(jīng)執(zhí)法部門仔細檢查核對，發(fā)現(xiàn)該肥料包裝標簽內(nèi)容與原登記批準的不相一致，有部分出入。按上述法律規(guī)定，這種產(chǎn)品就屬于擅自修改經(jīng)過登記批準的標簽內(nèi)容的肥料，執(zhí)法實踐中，一般執(zhí)法機關(guān)都會依據(jù)上述的《辦法》第二十七條第（三）項的規(guī)定對終端經(jīng)銷商給予立案處罰，筆者認為這樣處罰有點牽強附會，有違法律初衷之嫌，對作為的當事人的終端經(jīng)銷商也有失公允。因為嚴格來說，當事人只是銷售經(jīng)過他人修改標簽內(nèi)容的肥料，當事人自己并沒有修改標簽內(nèi)容，而《辦法》的本意是將擅自修改肥料標簽內(nèi)容者作為違法和處罰的對象。可是這種情況不按規(guī)定給予終端經(jīng)銷商立案處罰，又有失職瀆職之嫌，這也是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實踐中面臨的困惑。

2.2.2 探討與建議

（1）按照部門規(guī)章立法程序，增補或修改相關(guān)條款，將銷售修改標簽內(nèi)容的肥料的行為也一并列入禁止的范圍和處罰對象，從源頭上增加和管控經(jīng)銷商的審核把關(guān)義務(wù)。

（2）與直接修改肥料標簽內(nèi)容的違法行為相比，銷售修改標簽內(nèi)容的肥料的行為無論是從主觀惡意程度還是違法情節(jié)性質(zhì)來說，后者都要輕于前者，因此后續(xù)可通過省級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門統(tǒng)一制定發(fā)布相關(guān)的行政處罰自由裁量權(quán)基準，分類細化處罰幅度，區(qū)別對待，力求過罰相當。

3 結(jié)語

以上農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法實踐中困惑及探討建議僅代表作者個人觀點，不一定成熟和正確，謹供讀者參考，不妥之處敬請批評指正。

參考文獻

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