老年心智障礙者保障信托的法律結構*

陳 敦

(北京工商大學法學院，100048，北京)

根據我國《老年人權益保障法》，老年人是指60歲以上的公民。國家統計局發布第七次全國人口普查數據：60歲及以上人口為26 402萬人，占全國人口總數的18.7%，其中，65歲及以上人口為19 064萬人，占13.5%。心智障礙者包括精神障礙和智力障礙。在我國，心智障礙者人群包括自閉癥、腦癱、唐氏綜合癥和智力發育遲緩等四類人群，其智力和能力往往低于常態，同時伴有適應性行為方面的缺陷。據第六次全國人口普查數據和第二次全國殘疾人抽樣調查數據估算，心智障礙者總數在1 200萬左右。按照老年人所占人口比例估算，老年心智障礙者總數在220萬左右。當然，由于心智障礙者終身需要照護，面臨的生存壓力大，以及大量心智障礙者未必持有殘疾證而無法納入統計，老年心智障礙者的數量可能跟預估數據有所出入。無論老年心智障礙者數量多少，在我國快速老齡化的背景下，針對老年心智障礙者權益保障制度的研究均具有重要價值。心智障礙者都要經歷逐漸衰老的過程，關注老年階段的心智障礙者權益保障，也是心智障礙者全生命周期權益保障的重要一環。本文擬引入信托制度，對老年心智障礙者的安養保障相關問題進行探討，以求教于學界方家。

1 老年心智障礙者安養保障的困境與信托制度的引入

相比于低齡的心智障礙者，老年心智障礙者面臨“養老”與“助殘”疊加的雙重壓力。根據一份針對上海市成年心智障礙者家庭的實證研究，近八成的照料者已步入花甲之年，70歲以上仍承擔照料責任的長者也占近四成(36.02%)。[1]這說明，心智障礙者家庭中的長者不僅難以依賴兒女養老，還需要承擔心智障礙兒女的照料工作，力不從心之感與無奈無助之感彌漫在大部分家庭成員的心頭。

1.1 老年心智障礙者安養保障的困境

當前，我國針對殘疾人權益保障的制度較之以往已有很大進步。“殘疾人事業發展指數由2008年的44.9%提升到2018年的71.5%，10年間提高26.6個百分點，呈現穩步上升發展態勢。”[2]然而，針對老年心智障礙者的安養保障制度尚存在供給不足的問題。“老養殘”家庭普遍存在老年照料者去世以后，老年心智障礙者由誰監護、能否維持生活質量、家庭財產如何監管等現實問題的擔憂與訴求。這些問題包含了三個方面的訴求：一是心智障礙者的監護人選問題，這涉及到心智障礙者的父母去世后，誰來接任監護人、承擔照料心智障礙者人身照護職責的問題；二是心智障礙者財產的管理與運用問題，涉及到是否將財產交由心智障礙者的監護人管理的問題；三是心智障礙者所需要的特殊服務由誰提供的問題，涉及到專門針對心智障礙者的康復、治療等相關服務的供給問題。我國監護制度包括財產監護和人身監護，換言之，如無特殊安排，監護人不僅照顧被監護人的人身，而且管理被監護人的財產。由于財產監護牽扯復雜的利益關系，[3]心智障礙者因其自身識別能力欠缺，在由其父母之外的親屬朋友或機構擔任監護人時，如何防止監護人惡意侵害心智障礙者財產及人身權益是現有監護制度難以完全解決的問題，存在將老年心智障礙者的人身照護與財產管理分離的需求與制度供給。心智障礙者特殊服務的供給取決于國家或社會所能提供的服務種類和服務品質。隨著社會對心智障礙者權益保障的關注逐步深入，此類服務的種類和品質會逐步提高。當父母之外的親屬或朋友，乃至機構作為老年心智障礙者的監護人時，監護人與被監護人之間的人身屬性減弱，為了更好保障被監護人的合法權益，需要通過財產杠桿調節監護人和社會服務機構，以提供更好的安養照護因此，老年心智障礙者安養保障的重心逐漸從人身照護轉向財產的有效管理和制度安排上。這為信托制度的引入提供了有利的契機。

1.2 心智障礙者保障信托制度的引入

心智障礙者保障信托是以心智障礙者為受益人而設立的信托。針對老年心智障礙者面臨父母之外的親屬朋友或機構作為監護人所產生的特殊問題，利用信托制度所具有的獨特優勢，可以有效化解老年心智障礙者安養保障的困境。首先，信托制度的風險隔離功能將被監護人的人身保護與財產管理的兩個職能分離，可有效限制監護人濫用權利和機會主義的行為。[4]質言之，通過將老年心智障礙者的財產交付信托受托人，由其為受益人最大利益管理、運用和處分信托財產，可以有效避免監護人侵占被監護人財產的潛在風險。首先，由于信托財產并非受托人的固有財產具有獨立性，故不因受托人破產而受影響，有助于保障受益人的利益。其次，信托受托人在財產管理方面具有專業能力，較之普通監護人更適合于財產的管理與保值增值，有助于保障受益人的權益。信托是一種財產管理機制，利用信托受托人的專業理財能力，可以彌補監護人資產管理能力的不足，確保信托財產用于保障心智障礙者的生活質量。最后，信托制度可以將委托人的意愿予以固定，確保委托人設立信托的長期規劃得以落實。誠如我國臺灣地區信托法專家王志誠教授所言：“若能事先利用信托制度，將信托財產交由值得信賴的信托業管理，凍結委托人自由處分財產的意思，不僅可協助判斷能力減弱或喪失的高齡者保全財產的安全，亦可防止高齡者從事不利益的法律行為。”[5]受托人通過延伸自身服務或者通過以心智障礙者個案管理為核心建立專業樞紐服務平臺為心智障礙者提供個性化、多樣化的服務，所體現出信托制度“意思凍結”之功能與心智障礙者保障需求的長期性、多樣性相契合。因此，在心智障礙者安養保障中引入信托制度，具有重要的意義。2020年9月，深圳市地方金融監督管理局與深圳市殘疾人聯合會聯合發布《關于促進身心障礙者信托發展的指導意見的通知》(以下簡稱“《深圳意見》”)，明確了身心障礙者保障信托的基本信托結構。這是我國首個推動心智障礙者保障信托的地方性文件，在心智障礙者保障信托制度發展中寫下了濃墨重彩的一筆。

2 老年心智障礙者保障信托的基本模式

根據《中國心智障礙者保障狀況藍皮書》，我國當前心智障礙者家庭的經濟狀況和保障狀況不容樂觀。在經濟狀況方面，2019年心智障礙者家庭的年收入主要集中在1～10萬元，超過60%的心智障礙者家庭年收入在5萬元以下；在負債層面，近70%的家庭存在負債，負債金額5萬元以上占比44%。在社會保障方面，46.95%的心智障礙者沒有社保，59.29%的心智障礙者沒有低保；在商業保障方面，為心智障礙者購買過商業保險的受訪家庭比例為48.27%；在家庭保障方面，有81.10%的家庭表示愿意對孩子未來保障投入金額，有近50%的受訪者表示每個月能夠投入的金額在1 000元以下。[6]可見，我國目前心智障礙者家庭經濟水平整體偏低，社會保障覆蓋率低，家長雖對未來保障進行安排的意愿強烈，但力量有限。從照顧負擔角度，針對上海、北京和杭州的調研數據顯示，對成年心智障礙者的照料負擔非常重或較重，需要社會給予更多支持。[7]基于心智障礙者家庭的現實情況和老年心智障礙者安養保障需求，老年心智障礙者保障信托可設計為私益信托與公益信托兩種模式，以供不同心智障礙者家庭進行選擇。

2.1 私益性質的老年心智障礙者保障信托

此類信托是指委托人為自己、自己的子女或其他親屬設立的以老年心智障礙者為受益人的信托。委托人以自己的財產為自己設立的，為自益信托；委托人以自己的財產為子女或其他親屬設立的，為他益信托。私益信托不同于公益信托。公益信托關系到社會的公共利益，且享受到相關的稅收優惠，因此具有嚴格的判定標準。“公益信托必須是為了社會公共利益”，[8]即要求信托的受益人必須是不特定的。私益性質的老年心智障礙者保障信托中，受益人系特定的心智障礙者，難以認定為公益信托。鑒于心智障礙者癥狀的復雜性與長期性，私益性質的老年心智障礙者保障信托，可以根據委托人的意愿以及受益人的實際需要進行個性化的信托安排，其設立并不需要有關機關的批準，信托的運行亦無需接受公益事業管理機構的監管，相較《信托法》對公益信托設立運行的強管制要求，其信托設計可以更加靈活。但因其屬私益信托，亦無法享受專為公益信托設定的政策扶持以及稅收優惠，而僅可基于受益人的心智障礙者身份獲得殘疾人社會保障制度的支持。

2.2 公益性質的老年心智障礙者保障信托

私益信托雖具有為受益人提供更加靈活且個性化安排的優勢，但由于我國心智障礙者家庭經濟水平整體偏低，許多家庭無力負擔私益信托高額的服務費用。面向普通心智障礙者家庭，同時能夠享受稅收優惠以及政策扶持的信托模式是當前我國心智障礙者家庭所迫切需要的制度設計。此即以老年心智障礙者為受益人的公益信托。此類信托是以社會捐贈的助殘資金為信托財產，以不特定的老年心智障礙者為受益人，通過公益基金會或社會福利機構設立的公益信托。作為公益信托，其設立與運行都應當遵守《信托法》關于公益信托的相關規定。

是否存在針對特定家庭的、由政府機構提供的“普惠”性質的公益信托？我國香港地區就存在此種類型的信托，即香港特殊需要信托。該信托由政府設立的機構擔任受托人，信托財產由委托人和政府共同出資，其中委托人僅支付基本費用，從而滿足普通家庭為其心智障礙者兒女設立信托的愿望。這類信托雖以特定家庭繳付資金成立信托，且以特定心智障礙者為受益人，但其基本架構是為了惠及社會不特定低收入家庭，給心智障礙者提供全面保障而設立的信托，且信托財產不足時由政府通過公益資金予以補足。從鼓勵公益信托發展和社會公眾參與公益實現公益目的的立場來看，可以容忍公益財產的一部分用于具體個人的利益。[9]特殊需要信托具有社會保障的公益性，符合公益信托的要求，可以納入公益信托范疇。在我國大陸地區，這種類型的公益信托宜由民政部門主導開發，并推廣運用，以保障更多經濟狀況欠佳的老年心智障礙者家庭。

3 老年心智障礙者保障信托的設立

3.1 信托的設立方式

私益信托可通過信托合同、遺囑等方式依法設立。信托合同即由委托人與受托人簽訂信托協議，由受托人為受益人利益管理、運用和處分信托財產。遺囑設立信托是由委托人擬定遺囑，在其死后將信托財產交付受托人設立信托。公益信托由于事關社會公共利益，《信托法》要求需經有關公益事業的管理機構批準方可設立。“助殘”屬于《信托法》所規定的公益范疇。然而，《信托法》并未指明所稱的公益事業管理機構具體為哪些機構，這導致在公益信托設立層面缺乏可操作程序。《深圳意見》明確身心障礙者保障信托屬于公益信托，其設立及受托人的確定應經深圳市殘疾人聯合會批準。考慮到殘疾人聯合會的定位，助殘類公益信托宜由民政部門批準設立。

3.2 信托財產

信托財產是指作為信托關系之標的，歸受托人占有并以自己的名義為受益人的利益而管理、運用或者處分的財產。[10]信托成立后，信托財產處于受托人的實際支配與控制之下，但信托財產是為了實現信托目的而存在的，屬于目的財產。為了確保信托目的的實現，我國《信托法》在第十六條規定信托財產獨立于受托人的固有財產，賦予了信托財產的獨立性。

在私益性質的老年心智障礙者保障信托中，信托財產由委托人交付給受托人。實踐中，用于保障受益人生活的財產不能僅為貨幣，還應包括房屋以及其他各類有助于保障受益人生活、維持其生活品質的財產。給心智障礙者提供一個“合宜”的住房是年長的照料者最為關注的訴求。通常情況下，父母為自己的子女設立信托后離世，作為信托財產的不動產等財產不能再登記在其名下，而應轉移到受托人名下。如不能通過信托財產登記公示其信托財產的屬性，可能會遭受受托人不當處分的危險，進而難以保障受益人的生活。因此，建立信托登記制度，將信托財產的性質予以公示至關重要。在各類信托財產的公示中，土地和建筑物等各不動產信托登記是最為基礎，也是最為急迫的一種。2014年國務院頒行了《不動產登記暫行條例》，不動產物權登記有了統一的登記部門和登記制度。該條例雖未規定信托財產登記的相關問題，但為探索不動產登記制度提供了一定的基礎條件。[11]當前，為推動老年心智障礙者保障信托制度的應用，可以依托現有不動產登記制度，盡快出臺不動產信托登記制度。

公益性質的老年心智障礙者保障信托，信托財產主要來源于社會公益捐贈或政府資助資金，包括如下情形：其一是委托人直接捐出財產設立公益信托，捐出的財產即成為信托財產；其二是公益法人、公益基金等組織接受財政撥款或者設立的機構和個人的捐款設立信托，這些財產作為信托財產附有條件和特定目的，其與基金會自身的財產加以區別；其三是捐出人將財產捐給現有的公益信托，該捐贈成為信托財產的構成部分。

4 老年心智障礙者保障信托的當事人

4.1 信托委托人

在老年心智障礙者保障信托中，委托人往往是心智障礙者的照料人。針對上海的實證研究表明，“老養殘”家庭中照料者與殘障成員關系上，父母占75.29%，配偶占7.34%，兄弟姐妹占11.58%，其他親屬關系占5.79%。基此，在私益的老年心智障礙者保障信托中，委托人應當包括心智障礙者本人和心智障礙者父母或其他親屬。委托人為心智障礙者本人主要考慮老年患病者可能尚有積蓄，以自己為受益人設立自益信托。考慮到心智障礙者保障信托制度的主要功能在于保障心智障礙者的權益、緩解其父母親人的焦慮、彌補監護制度的不足，可知此類信托的委托人主要是心智障礙者的父母。值得討論的是，如心智障礙者的父母去世，其親屬能否以其為由為受益人設定他益信托。本文對此持支持態度。理由在于，我國心智障礙者是一個特殊的群體，由于信托制度未能廣泛服務于其權益照護安排，如果父母過世之后，其他親屬無權設立此類信托，顯非妥當。在我國民法中，存在近親屬的概念。本文認為，這里的親屬不應限定于近親屬范圍，以其與心智障礙者存在親屬關系即為已足。本質上，設立他益私益心智障礙者保障信托屬于向心智障礙者贈與財產，因此，存在一定親屬關系即可。對于親屬之外的人，如以心智障礙者為受益人設立他益信托，宜選取公益信托模式，以便將其納入監管，避免損害心智障礙者的合法權益。

公益性質的老年心智障礙者保障信托完全由公益基金會或者社會福利機構出資設立，委托人的角色則據實而定。政府撥款或者設立的機構和個人的捐款直接設立公益信托，那么該機關法人、設立的機構、個人即成為委托人；公益基金會或社會福利機構接受財政撥款或者捐款設立公益信托，那么委托人為公益基金會或社會福利機構。可見，心智障礙者保障信托的委托人可為具有完全民事行為能力的自然人、法人和其他依法成立的組織，[14]唯應區分私益性質與公益性質的信托的區別。

老年心智障礙者保障信托委托人的地位可否繼承？我國《信托法》規定了委托人的各項權利，其目的在于通過委托人監督受托人履行信托義務，保障信托目的得以實現。然而，在老年心智障礙者保障信托中，作為父母的委托人設立信托后大多離世，因此無力行使委托人的法定或信托文件保留的權利。委托人所享有的權利大多由委托人與受益人共同享有，由于受益人并不具備相應的理性能力，委托人離世后，其法律地位能否由其繼承人繼承成為問題的關鍵。日本信托法學界認為，委托人基于信托當事人的地位而享有的相應權利具有人身專屬性，無論是自益信托還是他益信托均不得繼承。[13]本文認為，對于委托人享有的知情權與監督權可以通過信托文件設定轉移給信托監察人，委托人的法律地位不應通過繼承由委托人的繼承人取得。委托人為心智障礙者的父母時，若與該心智障礙者處于同等繼承順位的其他繼承人繼承委托人的法律地位，而該繼承人與信托受益人在財產繼承中存在利益沖突的話，則由其享有委托人的各項權利有誘發道德風險之虞。委托人為心智障礙者的其他親屬時，其繼承人繼承委托人的法律地位更不利于維護心智障礙者的權益。因此，私益性質的老年心智障礙者保障信托中委托人的法律地位不宜繼承，委托人對自己離世后保障信托運轉的隱憂可通過參與選任信托監察人的方式予以解決。

4.2 信托受托人

在信托法律結構中受托人處于核心地位，信托的功能與目的能否實現很大程度上取決于受托人是否發揮了預期的作用。我國《信托法》對受托人并未設定特別限制，在信托活動中，除對受托人的要求有特別規定外，既可以由自然人擔任，也可以由法人擔任。有觀點認為，在此類信托中，受托人應為政府出資設立的公共信托機構，只有在政策保障和嚴格監督下，才能允許私人信托機構承接此類業務，同時應當禁止自然人擔任受托人。[12]對此，應區分私益信托與公益信托而具體分析之。

在私益性質的老年心智障礙者保障信托中無需作此限制，而應依《信托法》的規定，以便尊重老年心智障礙者照護的特殊性以滿足其特殊需求。心智障礙者大多起病早，難以逆轉，最重要的治療方法就是教育與訓練。這要求專業的人員長期甚至是終身對心智障礙者進行治療。比較而言，最了解此類特殊群體的專業人員恰恰是照顧過心智障礙者的父母或其他近親屬。依托互聯網技術，相似心智障礙者家庭之間溝通與交流增多，在此過程中，這些心智障礙者家庭逐漸形成了具有人合性的團體，將共同探索心智障礙者權益保障問題。這些團體中的家長都因照顧子女而成為最了解心智障礙者的群體。通過調研，我們發現這些家長們普遍對這類群體中的家長比較信賴，愿意將自己的子女托付給其他家長。作為信托受托人，一旦被賦予管理運用或處分信托財產的權力，了解受益人的特殊性并對信托財產作出專門的安排是充分發揮此類信托受托人作用的重要保障。因此，允許自然人作為受托人或者共同受托人是尊重心智障礙者保障的特殊性以及滿足其特殊需求的制度安排。從我國《信托法》規定來看，具有完全民事行為能力的自然人可以擔任信托受托人。由于實踐中民事信托較少，因此缺少實際操作層面的經驗。在現有情況下，可在一些條件成熟的家庭探索由這些心智障礙者的家長擔任單一受托人或者共同受托人的信托模式。隨著案例逐漸增多，通過提煉規則甚至由政府出臺操作指引，再惠及其他同類家庭。

公益性質的老年心智障礙者保障信托，其受托人應當予以限制。《深圳意見》將身心障礙者保障信托定位為公益信托，且明確受托人應當是具有完全民事行為能力的法人，原則上應當具備信托資質，從而將自然人排除在外。從公益信托中信托財產的來源以及所涉公共利益維護考慮，這種限制具有合理性。

無論心智障礙者家庭是否富裕，考慮到心智障礙者能力的不足以及終生照護的需要，其抵御風險的能力均屬較弱。雖然信托財產可由受托人管理投資從而產生收益，但信托財產管理的基本原則應是增值保值，而非單純追求高收益的投資行為。由于信托收益基本用于老年心智障礙者的生活與醫療等，這就要求受托人在信托關系中除承擔忠實義務與謹慎義務等一般信托義務以外，在管理財產時也應負有特別的謹慎義務與責任。受托人在管理信托財產過程中，應當遵循穩健的投資準則。在受托人改變委托人意愿對信托財產進行管理與投資時，由于更改了信托文件規定的信托財產管理方式，因此，應當事先征得信托監察人的同意。

4.3 信托受益人

老年心智障礙者保障信托的受益人為老年心智障礙者。事實上，心智障礙者保障信托并非只針對老年人，如何在父母離世后安置好心智障礙者兒女是所有心智障礙者家庭的共同牽掛和終極焦慮。有學者在10年前即研究了這一問題，并建議推動公益信托和私益信托制度修改完善，以服務于成年心智障礙者的實際需求。[15]然而實務中始終未能有效設立此類信托。在《深圳意見》出臺后的第2年，實務中才開始有家庭探索設立身心障礙服務信托。[16]因此，現存的老年心智障礙者家庭可以結合實際情況，選擇合適的信托架構，對未來安置作出規劃。當然，低齡心智障礙者家庭，可以借鑒既有案例運行的有益經驗，調整信托架構，作出更好的家庭安排。

5.4 信托監察人

我國《信托法》對于私益信托未要求強制設立信托監察人。考慮到此類信托受益人的特殊性，私益信托也應當設置信托監察人。在一般的私益信托中，受托人履職的監督者系委托人與受益人。但在老年心智障礙者保障信托中，作為自益信托的受益人無力行使監督權；作為他益信托的委托人，往往已經過世也無法行使監督權。因此，為保障此類信托受益人的權益，應當為其設置信托監察人，以便監督受托人的行為，維護受益人的合法權益。比較法上，美國信托法中設置了信托保護人制度，即委托人可通過對保護人的授權為自己保留權利。[17]在日本信托法中，也設置了信托監督人，以補充受益人能力的不足，代其行使信托文件及法律規定的權利。可見，信托監察人可以行使委托人所保留的監督權以及代行受益人的相關權利，以確保信托目的得以實現。

對于公益信托，《信托法》第六十四條規定應當設置信托監察人。其選任的規則為“在信托文件未規定信托監察人時，由公益事業管理機構進行指定”。根據本條規定，在信托監察人選任的過程中，由公益事業管理機構參與篩選具有一定合理性。如前所述，“助殘”公益信托的公益事業管理機構應為民政部門，然就殘疾人保障制度的專業性方面，殘疾人聯合會更具有優勢。實踐中，殘疾人聯合會通過認定社會服務機構的資質，協助篩選符合資質的殘疾人服務機構，對于涉及殘疾人保障領域的專家和機構更具有專業性。因此，公益性質的老年心智障礙者保障信托應在信托文件中事先明確，信托監察人的人選可由委托人與受托人遴選后推薦給各地殘疾人聯合會，經批準后確定人選。當然，對于信托監察人不應僅限于殘疾人保障領域的專業人士或機構，可擴及法律、會計等領域的專業人士。對此，則可由委托人遴選后，經民政部門批準后確定。

老年心智障礙者的父母辭世后，其監護人與信托監察人之間的關系應予區分。對此，本文歸納為“有分有合”。在職責分工上，信托監察人是代替委托人以及作為受益人的心智障礙者行使監督受托人的角色，而心智障礙者的監護人是對被監護人負有撫養、教育及保護的監護人職責，監護職責中的管理被監護人財產的內容則分離出來，由信托受托人承擔。這是“分”的內容。盡管職責有分工，但二者行使相應職責并不割裂，核心仍圍繞如何保障老年心智障礙者的合法權益，實現委托人設立信托的目的。因此，信托監察人與監護人也應定期互相溝通信托的運行情況以及老年心智障礙者的健康及醫療情況，既是為了更好保障受益人的權益，也產生相互監督的效果。可以說，信托監察人與監護人是既相互配合、又相互監督的關系。借助信托制度專業的投資與管理財產的制度優勢將財產監護從監護制度中剝離出來，信托監察人與監護人分別從監督信托的運行與照顧老年心智障礙者日常生活兩方面互相配合、共同保障受益人的權益。