公共選擇理論視域下地方公共衛生財政預算優化

馮博覽

摘? ?要：推進地方政府公共衛生財政預算科學化、法制化、透明化，對于滿足廣大民眾對基本公共衛生服務和維護社會公平具有重要意義。通過對公共衛生領域預算研究文獻進行梳理，從公共選擇理論視角提出對公共財政預算安排的新要求，系統分析了公共衛生財政預算存在的問題，并針對問題提出了預算管理優化提升的思考，包括合理增加公共衛生預算比例、提高公共衛生預算管理透明度、健全應急預算管理體系、進一步加強公共衛生預算績效管理。

關鍵詞：公共選擇理論；公共衛生財政預算；預算管理

中圖分類號：F810.4；R197.1? ? 文獻標志碼：A? 文章編號：1673-291X（2023）02-0086-03

在“健康中國”規劃綱要大背景下更好完善公共衛生服務體系，充分發揮公共衛生財政支出作用已迫在眉睫。根據我國《預算法》第四十條，在預算執行過程中，針對自然災害等突發衛生事件，一般公共預算支出金額按照本級當地預算支出的1%—3%配置預備費用，用于支付不可預見性事件的開支[1]。公共選擇理論是基于經濟人假設研究視角提出的，不僅在經濟領域適用，在政治領域及政治決策過程中也同樣適用。如何更好發揮公共預算作用，在保障經濟常態化發展的同時有效應對突發公共事件，是值得探討的問題。本文基于公共選擇理論的內涵及外延，以公共衛生財政預算為切入點，剖析地方政府在公共衛生財政預算投入和支出過程中存在的問題，構建新的研究視角及發展對策，為提高財政預算在應對突發公共衛生事件中的作用提供能力和水平維度參考。

一、公共衛生領域預算研究

回顧我國在公共衛生領域的預算研究，具體可以歸納為以下幾個方面。（1）探討公共衛生領域財政預算的支出結構。孔春輝通過人力成本測量的方法對社區衛生服務工作人員的標準化工作量進行量化，來指導社區的公共衛生預算支出[2]。（2）探討公共衛生領域財政預算面對突發公共事件時的應對措施。湯旖璆等選取了匹配與生存分析方法，著重考察了在遭遇突發重大公共衛生危機事件沖擊后減稅降費政策是否對企業有影響，傾向于得分計算。研究結果表明，減稅降費政策確實能幫助行業在受沖擊后減輕生存風險[3]。鄭聯盛則指出，要把握突發公共衛生事件的特殊性和差異性，設置專業化防控、應對與處置框架，提出建立健全突發公共事件的長效應對框架和構建責任清晰、保障有力和信息透明的突發公共事件財政保障體系[4]。（3）探討公共衛生領域財政預算的績效管理。鄭大喜等針對公立醫院財政領域的問題指出，存在缺乏科學合理的立項項目支出預算管理、項目庫建設比較滯后、預算執行方面和項目進度不匹配、績效管理形同虛設等問題，并相應提出如何提高預算績效管理的建議[5]。

二、公共選擇理論對地方公共財政預算安排的要求

公共選擇理論的邏輯前提是“經濟人”假設，其核心觀點是，人都是經濟人，都是客觀理性的，公共選擇理論視域下的政府機構也都是由“經濟人”組成的，地方主管部門、政府機關包括國家公職人員都會傾向于選擇如何更好管理資金、如何對企業和個人有利，來制定公共財政的細則。這種法制化建設的做法雖會導致在地方公共財政預算安排過程中具有一定的兼顧性，但運用公共選擇理論指導地方政府公共財政預算的建設優化，仍可以得出一些有益的結論。

（一）公共財政預算安排法制化的要求

地方政府在安排公共財政預算時一般會扮演兩重角色，這是由于具有“理性”經濟人特點的政府人員在處理個人利益與法治公平上存在一定困難。一方面，層級命令以及民眾對更高水平的醫療迫切服務需要下傾向于積極發揮財政預算作用；另一方面，在醫療成本衛生負擔逐漸加重的情況下則又傾向于縮減預算。因此，必須健全公共財政預算相關法律法規，滿足對政府命令的執行以及公眾需求的滿足。

（二）公共財政預算安排科學化的要求

由于預算費用安排的范圍是固定的，將會在一定程度上涉及到預算費用應有的抗災能力；因此，站在公共選擇理論的角度，應盡可能平衡政府職權，設立科學預算指標，特定社會性事務上設置?？顚Ｓ?，必要時可采用墊付、撥款制度，以保證公共財政預算安排的科學化。

（三）公共財政預算安排透明化的要求

每當發生災情、災害事件，看似有序、科學有效的財政撥款之后，公共財政預算安排都會產生一定困難，基于公共選擇理論視角下的監管者、施策者、撥款者要從全社會和全體人民利益最大化角度出發，控制日常規劃中應急預算專項資金和臨時性預算統籌，這是現代預算制度的全面規范透明、標準科學的必備要求。

三、公共衛生財政預算存在的問題

（一）公共衛生預算投入規模不充分且預算執行率較低

1978年，我國衛生總支出在110.21億元，占GDP的3%。隨著經濟發展，我國對公共衛生領域的關注度逐漸提高，在公共衛生領域的投入和支出量也隨之增長。2016—2019年，我國衛生醫療總支出逐漸增長，人均衛生支出也發生很大變化，從2016年的3 351.74元逐級增長到2019年的4 702.79元。換用GDP占比來衡量，整體上呈現出上升趨勢，由1978年的3%上升至2019年的6.43%，但與發達國家（美國、法國、德國）相比，我國仍處在低水平，這表明我國雖然在逐步提升公共衛生的國家戰略重視程度，但是在預算投入規模上還有提升空間。

（二）預備費計提比例不高且缺乏有效監督機制

應對重大突發公共事件對公共財政預算沖擊的手段之一是配置預備費，通常，未確定具體用途之前其被作為備用預留資金。預備費的安排是否到位關系到財政預算是否可靠和是否能有效抵抗突發公共事件帶來的風險。預備費的配置一般為當年總政府預算金額的1%—3%，放入公共衛生財政預算中。2019年和2020中央預備費占公共預算支出的比例分別為0.449%和0.418%，2021年中央預備費占公共預算支出比例則高達0.420%。各級地方政府有權在法定比例中自主設置預備費的經費規模。2020年江蘇省、山東省等的預備費比例不到1%，上海市的預備費占比略高，為2.52%。2021年上半年一般公共預算收入的前5名省份有廣東、江蘇、浙江、上海、山東。2021年浙江省的預備費提取比例僅有0.96%，而上海市最高，預備費占比達到3%，其他幾個省的預備費提取比例基本達到1%?？傮w來看，各省（市）普遍計提的預備費比例較去年有所提高，但比例依舊偏低。同時，對預備費使用情況缺乏有效監督機制。在突發公共事件發生的事前階段，雖人大及其常委會設立了預決算監督、政府內審監督等，部分地方人大常委會也開展了備案制、預算執行過程中的審查等監督試點，但沒有達到統一化、法治化的要求。

（三）公共衛生預算管理不盡合理

1.公共衛生預算編制和執行不嚴格

預算編制不僅僅屬于財務工作范疇，前期需要工作人員調查研究，中期由預算編制人員進行編制，后期需要相關業務人員進行論證和檢查。但是，預算編制缺乏準確性和科學性等情況依舊存在，仍會造成資金的不足或浪費，從而影響預算的執行。

2.公共衛生預算透明公開程度較低

財政公開透明是民眾切實有效實施監督權的基礎。只有公開預算資金收入與支出，才能有效提升對預算資金的處理，才能有利于監督權被民眾正確實施。根據清華公管學院發布的2020年中國市級政府財政透明度研究報告，有290個地級市政府和4個直轄市政府在專項資金方面公布了相關信息，但專項資金細項信息只有92個地級市在政府網站中完整公開。這說明各地雖公布了專項資金信息，但關于預算公開透明度程度各不統一，須盡快提高專項資金信息公開度。

四、加強公共衛生財政預算管理優化的思考

（一）合理增加公共衛生預算比例

1.提升公共衛生財政預算的重要程度

在推進健康中國行動過程中，健康成了廣大人民群眾的共同追求，在國家和社會層面增加公共衛生財政預算投入是大勢所趨。可能投入帶來的收益和回報不會立竿見影，但是其重要程度不言而喻。

2.拓寬籌資渠道，促進資金來源多樣化

除了加大財政的支持力度之外，還要不斷完善資金投入機制，出臺相應的優惠政策鼓勵企業、社會組織等投入到公共衛生事業中來。

3.提高預算安排的精準度

明確并不斷優化日常和應對突發公共事件時預算的支出安排及調整規則，加強基本公共衛生服務建設，同時允許存在一定的預算傾斜。根據2021預算報告，今年將繼續強化公共衛生領域的預算投入。具體體現在，堅持實行中國居民免費接種疫苗政策，對用于負擔疫苗接種費用的醫?；疬M行補助；基于2020年的補助標準，提高居民醫保和基本公共衛生服務經費人均財政補助標準等。

（二）提高公共衛生預算管理透明度

預算是國家的基礎，對公共衛生預算的重視程度也在逐漸提升，而提高公共衛生預算管理透明度是重視公共衛生預算的表現之一。

1.統一預算規則和標準

統一公共衛生預算公開的規則和標準，規范公共衛生部門預算公開形式和要求，豐富預算公開方式，提高信息公開的完整性。同時，集中收集預算相關信息，并提供篩選、下載等服務，使公眾更加深刻地了解公共衛生領域中財政預算的安排和使用情況，便于社會公眾行使自主監督權。

2.及時公開監督自查工作

公共預算制定、修改等有關部門應及時公開展監督自查工作，并公開檢查結果。一方面，對預算制定的流程、預算提交的程序等進行部門內的互相監督，對數據缺失、態度敷衍、不按流程做事等行為依法依規加大處罰力度；另一方面，部門間也要進行互相監督，明確各部門的工作內容，避免部門間相互扯皮等情況出現。

（三）健全應急預算管理體系

應急預算是有效抵抗突發公共衛生事件風險的重要工具，所以健全應急預算管理體系具有重要現實意義。

1.合理提高預備費計提比例和范圍

在明確預備費支出用途的基礎上，根據經濟發展和現實情況依法設置預備費計提比例，在《預算法》規定的費基之外擴大應急預備費的計提范圍，鞏固應急預備費的正當性。

2.完善應急預算管理模式

對應急預備費采取基金式管理，將每年的剩余資金累積轉入下年的資金中進行累計管理。為了防止累積資金過大造成資金閑置，可以提前設置應急預備費金額的上限或比例，然后將超額部分或者某一比例的金額轉為用于保障臨時性支出的常規預備費。

3.強化突發公共事件財政預算支持的風險管理

注重調整支出、籌集臨時性資金、撥付資金等方面的風險管理，設置相關風險管理標準，加強預算的風險管理體系建設[4]。

（四）進一步加強公共衛生預算績效管理

第一，公共衛生預算績效管理的依據是預先設定的績效目標，這是后續預算安排、執行和評價的基礎，所以有必要制訂明確、細致、科學的績效目標。第二，科學設置測量指標，合理確定各指標的測算值并制定相應的標準。然后在績效目標的統一指導下對項目預算執行進度、績效目標實現程度進行跟蹤管理，明確預算執行等階段性目標，確保預算部署按時、保質推進。同時，財政部門要對各種類預算的績效報告外部實施再評價，并提供相關報告作為完善預算管理的重要依據[6]。最后，加強績效評價結果的實際應用，以評價結果為參考依據撥付資金，提高績效評價結果的實踐性與指導性。

結語

公共衛生服務是政府的基本社會管理職責。財政是國家治理的基礎，公共衛生領域的財政預算是應對突發公共衛生事件不可或缺的關鍵手段。在推進“健康中國”大背景下，要充分發揮公共衛生財政支出的作用，促進公共衛生服務體系的完善。因此，針對公共衛生領域財政預算存在的短板，要戰略性地推動公共衛生支出的不斷增長，加強頂層設計，并側重完善公共衛生領域財政預算的不足，從預算編制、實施、評價、管理等全過程完善公共衛生預算制度，為應對突發公共衛生事件及優化日常公共衛生管理體系做好制度保障。

參考文獻：

[1]? ?鄒新凱.應對突發事件的財政預備費：制度反思與類型化補正[J].中國行政管理，2020，（10）：137-146.

[2]? ?孔春輝，錢凌鷹.全面預算管理下的社區衛生服務中心人力成本測算策略與實證研究[J].中國全科醫學，2018，21（25）：3044-3050.

[3]? ?湯旖璆，于曉，徐新航，王佳龍.突發重大公共衛生危機沖擊下減稅降費能夠抑制企業生存風險嗎——兼論減稅降費改革順序路線圖[J].稅收經濟研究，2020，25（5）：15-27.

[4]? ?鄭聯盛.加強突發公共事件應對的財政保障[N].中國社會科學報，2020-08-05（003）.

[5]? ?鄭大喜.公立醫院財政補助項目支出預算績效評價指標研究[J].中國衛生經濟，2015，34（6）：8-12.

[6]? ?童偉，寧小花.俄羅斯公共衛生支出：績效管理機制構建與改革路徑選擇[J].俄羅斯東歐中亞研究，2021，（3）：77-96，156.

[責任編輯? ?柯? ?黎]