“三權分置”視域下農村土地權利權能完善研究

[摘 要]“三權分置”改革視域下，農村土地改革應該在堅持集體土地所有權不變，承包關系長期穩定和持續放活土地經營權的基礎上，完善農村土地權利的權能。文章以闡述“三權分置”改革的目的為切入點，針對農村土地權利出現的權能問題，提出強化集體土地所有權權能、重構土地承包經營權權能和激活土地經營權收益權能等措施，為保護農民的土地權利提供法治保障。

[關鍵詞]三權分置；集體土地所有權；土地承包經營權；權能

2014年1月中共中央、國務院印發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》明確指出，農村土地實行“三權分置”改革。該政策的實施，改變了之前“兩權分離”的狀態，設立了“土地經營權”。同年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，進一步明確了農村土地改革應堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。以上文件的發布，體現了國家對農民集體土地權利的重視及鄉村振興戰略的實施。最新《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）明確規定了“土地經營權”，把政策規定上升為法律規范，保證了改革有法可依。在此之后，2019年9月中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部印發的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》、2020年的《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》、2023年的《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》等文件，進一步深化了農村的土地改革，也體現了國家發展鄉村的堅定決心和信心。本文從集體土地“三權分置”改革創新的目的切入，發現“三權分置”土地改革實施過程中農村土地權利存在集體土地所有權權能分散、土地承包經營權權能不完滿、土地經營權放活程度不夠等問題，并針對這些問題提出了強化集體土地所有權權能、重構土地承包經營權權能、激活土地經營權的收益權能等化解方案，以為助力農村經濟發展和農村土地改革提供法治保障，維護農民的土地權利。

一、農村土地“三權分置”改革的目的

（一）打破農村土地資源枷鎖，釋放土地的經濟價值

在農村集體土地所有權的基礎之上設立“土地經營權”，實施“三權分置”，是一次土地改革的重大創新，打破了農村集體土地“兩權分離”的傳統。我國土地改革初期廢除封建土地制度，實施耕者有其田的土地政策，沒收地主土地歸農民所有，再到后來取消土地私有制，農村土地實行集體所有制。1982年我國憲法規定，實行家庭聯產承包責任制，這極大調動了農民生產的積極主動性，解決了全國人民的溫飽問題。我國現階段的社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活的需要同不平衡不充分的發展之間的矛盾問題，東西、南北、農村和城鎮的發展均不平衡。在農村，土地具有巨大的經濟潛力，要想發展農村經濟，必須從土地入手。總之，在農村集體土地“兩權分離”的基礎上，進行重大的創新，實施農村土地“三權分置”的土地改革政策，能夠打破農村土地資源法律方面的制度桎梏，有效釋放農村土地的經濟價值，為農村經濟發展提供動力。

（二）為實現鄉村振興和農業農村現代化，土地改革提供制度保障

為何要進行“三權分置”改革？本文認為主要原因是農村土地資源潛在的經濟價值并未得到激活，國家要發展農村，土地是最重要的資源，因此要進行農村土地改革。我國的土地實行國家所有制和農村集體所有制，兩者具有同等的地位，但是所釋放出來的土地經濟價值天壤之別。在國家享有土地所有權的土地上設立建設用地使用權，賦予了其他社會主體有償使用國有土地的權利，可以進行各種商業開發、市場交易和融資擔保，真正釋放了城市土地的經濟價值。相較于城市的土地，農村集體所有的土地，依法為農戶設立的土地承包經營權和宅基地，只能解決農民溫飽和居住的問題，不能進行商業開發和市場交易，集體土地所潛在的經濟價值并沒有得到有效的挖掘。為了改變這一現狀，促進農業農村的經濟發展，我國對農村土地實施了“三權分置”改革，其目的之一就是為了釋放集體土地的經濟價值。2021年生效的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）在物權編中規定了土地經營權的具體內容，并規定超過5年的土地經營權可以申請登記，取得了對抗第三人的效力，擁有了一定的物權效力，為該權利的流轉提供了相對有效的法律保障。至此，“三權分置”從政策層面上升到了法律層面，為農村土地改革提供了比較完善的法律制度保障。

（三）為保障農民土地權利，提供有效的法律規范

在社會主要矛盾不變的國情之下，發展農業農村是重中之重，事關社會穩定和國家富強，事關中華民族的偉大復興。然而，要發展現代化的農業農村，打破制度上的桎梏，釋放土地的經濟價值，實施“三權分置”才是農村發展的第一步，后續的動作將會引發事關農民權益保障的各種問題。對于“三權分置”改革，李晶潔（荊楚理工學院馬克思主義學院，講師，博士）認為：“‘三權分置是符合農業農村發展的改革政策，是現代農業發展的迫切需要，是農業發展的強勁動力。實踐中，集體土地所有權的強化以及集約化經營模式，在一定程度上與小農戶經營形成排斥。為建設現代農業經營體系，應平衡好小農戶與新型農業經營主體之間的關系，同時建構起相對完善的農業經營服務主體框架”[1]。張宇（對外經濟貿易大學法學院）、王麗娜（東北林業大學林學院副教授）認為：“在‘三權分置改革政策入法的過程中，須從兩個維度進行法治構建，一個是‘賦權，另一個是‘分權。‘賦權是要繼續強化用益物權以保障土地經營者的合法權益；‘分權是要區分和協調土地財產權與成員人身權利，打破農村集體土地流轉的體制

枷鎖”[2]。

綜上所述，本文認為“三權分置”的農村土地改革制度是解決城鄉發展不平衡、不充分經濟現象的制度，維護好各方主體的利益是關鍵。農民作為生活在農村的權利主體，其權益的保障是社會穩定、農村土地改革得以順利進行的重要前提，因此“三權分置”改革為保障農民的土地權利提供了有效的法律規范。

二、“三權分置”改革視域下完善農村土地權利權能的路徑

（一）強化集體土地所有權權能，夯實農村土地制度的基石

我國現行憲法第十條第一、二款規定：城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這是國家通過根本大法的形式對土地所有權進行的規定，體現了國家對農民集體土地權利的重視，也體現了土地對農民集體的重要性。目前，我國農村集體土地所有權處于虛置狀態，導致占有、使用、收益和處分四個權能較為分散，具體表現在以下方面：

1.農民集體處于虛位，沒有直接掌握土地所有權，而是由其選舉出的相關自治組織代為經營、管理。最新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第十一條規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員經營、管理。《農村土地承包法》第十二條規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包。以上規定，一方面表明農村集體土地所有權的占有和使用權能是由村集體經濟組織或者村民委員享有的，集體土地所有權的收益權能在現行的法律法規之中并無具體規定；另一方面也為村集體經濟組織或者村民委員經營、管理集體土地提供了法律依據，但是實踐中難免出現自治組織以權謀私，侵害農民集體土地所有權的現象。

2.集體土地所有權的處分權能方式比較單一。根據我國憲法第十條第三款規定，任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。該條規定限制了集體土地所有權處分權能的其他形式。目前，集體土地所有權唯一合法的處分權能的表現形式只有國家對集體土地實行征收，以其他任何形式處分集體土地所有權都不合法。

結合以上集體土地所有權在“三權分置”改革視域下存在的問題，要完善集體土地所有權權能，必須進行權能強化，才能夯實集體土地所有權制度的基石。艾圍利（上海師范大學哲學與法政學院副教授）、陳修蘭（上海立信會計金融學院講師）認為：“完整賦予集體土地所有權應有的權能是規范增強集體土地所有權立法規范的有效途徑”[3]。在此基礎之上，本文認為強化集體土地所有權權能可以采取以下措施：

1.明確集體土地所有權的主體為農民集體，使其不再處于虛置的形態。把農民集體作為一個與國家土地所有權平等的主體地位，其享有集體土地所有權的全部權能，集占有、使用、收益和處分權能為一體，防止自治組織以權謀私，侵害農民個體的土地權利。

2.對于收益權能，可以參照現有土地經營權的相關規定，在集體土地使用權的基礎之上，分離出土地經營權或者其他類似的權利。對于這些權利收取一定的費用，歸于農民集體這個所有權主體，最后用于農民集體的公共建設，有盈余的用于農民集體分配使用，發揮土地對農民的社會保障功能。

3.應當賦予處分權能更多的活力。允許農民集體作為一個可以在具備市場交易資格的主體之間自由流通，但是只限于集體與國家，集體與集體之間進行自由流通。前者如國家征收，后者用于農民集體土地之間的土地互換，或者農民集體之間的合并發展。農民集體之間的合并發展具有必要性。例如，有些農村集體地處偏遠并且土地貧瘠，靠自身的土地及其他資源根本無法實現經濟的蓬勃發展，但是若其附近有其它發展非常好的農民集體，可以實施合并一起發展壯大，共享發展成果。因此，只有強化集體土地所有權的權能，才能夯實農村土地制度的基石。

（二）重構土地承包經營權權能，確保承包關系長期穩定

2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確要求，在堅持和確保農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權。2018年修訂的《農村土地承包法》和2021年生效的《民法典》為重構土地承包經營權權能、確保承包關系長期穩定、保障農戶承包權提供了法律規范。

祝之舟（內蒙古大學法學院教授）認為：“土地承包經營權的權能完善，可以穩定承包關系，保障農戶的承包權”[4]。本文在此基礎上，認為重構土地承包經營權、穩定承包關系、保障農戶承包權可以采取以下措施：一是承包權人在自己的承包地上可以為自己設立土地經營權。承包權人可以借此進行貸款、抵押、入股等活動。與之前的土地承包經營權收益權能相比，“三權分置”改革思想指導立法下的土地承包經營權收益權能被激活，收益權能可支配的種類和內容更豐富。二是為他人在自己的承包地上設置土地經營權，是處分權能的新形態。在《農村土地承包法》修改之前，土地承包經營權的處分權能有自愿解除承包關系、同村集體經濟組織成員互換、轉讓等方式。以這些方式行使處分權能將直接導致土地承包經營權的直接消滅，失地農民所要面臨的社會生存風險更大，不利于國家、社會和農民個體的發展。修改之后的土地承包經營權為他人設立土地經營權也是對自己權利的處分行為，也是處分權能的體現。但是該處分行為并不會導致土地承包經營權的永久消滅，它只是期限性限制了權利，當期限結束后其土地承包經營權的權能自行恢復完滿狀態，這更有利于對農民的權利保障。三是新的《農村土地承包法》增加了延包權。土地承包經營權在之前是有期限限制的，其中耕地30年，林地30—50年，草地30—70年，期限屆滿后權利隨之消滅。新的土地承包經營權，在期限上雖然還有限制，但是在新的《農村土地承包法》實施后，在期限屆滿后，其承包期限可自動再延長30年，這是一種通過立法技術變相賦予農民享有無限的土地承包經營權，以實現長期穩定的承包關系的政治目的，這是新法賦予的與以往不同的權能表現。四是及時完善土地承包經營權、林權的登記制度。在實踐中，對于土地承包經營權、林權存在登記錯誤、漏登和少登等不規范情況，對農民的土地權利造成了一定的損害，因此必須完善農村各農戶相關土地權利的登記制度，保證農戶的土地權利權屬清晰明確。

綜上所述，重構土地承包經營權權能更有利于釋放農村土地的經濟價值，保障承包關系長期穩定，維護農戶承包權，促進農村土地流入市場，同市場進行平等協商、自由交易的經濟活動，為農村經濟發展提供源源不斷的動力。

（三）激活土地經營權收益權能，釋放農村土地的經濟效能

“三權分置”土地改革政策的實施，改變了之前“兩權分離”的局面，形成了集體土地所有權、土地承包經營權和土地經營權“三權分置”的新局面。《農村土地承包法》增設了土地經營權，2021年生效的《民法典》在“用益物權”編進一步確認了土地經營權，賦予了土地經營權更多的權利內容，但是土地經營權剛剛設立，無論是占有、使用、收益和處分權能都處于不完滿狀態，尤其是收益權能未能得到激活，導致農村土地資源的經濟效能未能得到釋放。

在實現盤活土地經營權并激活其收益權能這個目的之前，需要先闡釋并解決土地經營權性質為何的問題，這是因為只有明確其權利性質，才能對癥下藥，而且也只有通過市場這只無形的手才能最大程度地釋放農村土地的經濟價值，達到真正激活收益權能的目的。關于土地經營權的性質，目前學界主要有以下幾種觀點：謝鴻飛（中國社會科學院法學研究所研究員）認為，“土地經營權是在集體土地所有權上直接產生的，同土地承包經營權一樣屬于用益物權，適用物權的相關規則，具有優先、追及和排他的效力，認定為物權更能充分釋放‘三權分置的政策紅利”[5]；王小映（中國社會科學院農村發展研究所研究員）認為，“土地經營權是權利人請求相對方為或者不為一定行為的權利，土地經營權登記只是一種特殊的物權化保護，并沒有從根本上改變其債權的性質”[6]；高海（安徽財經大學法學院教授）認為，“新法對土地經營權法律性質的理論分歧采取了折中包容的態度——有擱置債權論與用益物權論爭議之效，為債權和用益物權性質的土地經營權均預留了制度空間，新法對土地經營權法律性質的二元性定位，更具適用的靈活性”[7]。這三種觀點根據不同的標準把土地經營權認定為物權或者是債權或者兩者兼顧的二元論，在一定的角度和條件限制下各有優劣，但都不能完全解決土地經營權市場化過程中出現的問題。討論土地經營權的性質，應該在其產生背景之下進行。土地經營權是在國家實施鄉村振興，推進農業農村實現現代化的背景下出現的，其設立目的是釋放農村土地的經濟價值，激活土地經營權的收益權能，帶動農村的經濟發展。在以上三種觀點中，本文更贊同二元論。在農村與城鎮經濟發展不平衡不充分的前提下，土地經營權的性質應該與當地的經濟發展相適應，符合當地經濟發展的客觀規律，才能有效釋放土地的經濟價值，所以二元論更能達到盤活土地經營權激活其收益權能的目的。在研究如何盤活土地經營權、激活收益權能的過程中，不同的學者有不同的觀點。李會勛（山東科技大學文法學院教授）、徐傲（山東科技大學文法學院）認為，“明確土地經營權融資擔保的客體范圍，以登記生效主義為土地經營權融資擔保的設立條件，引入土地經營權融資擔保強制管理制度，完善‘三權分置下土地經營權融資擔保制度，為盤活土地經營權提供制度保障”[8]。江虹副（湖南農業大學公共管理與法學學院教授）、于濤源（湖南農業大學公共管理與法學學院）認為，“促成立法、政策法律化，健全土地經營權的登記保護，完善土地經營權融資擔保實現機制，健全土地經營權配套制度，可以有效盤活土地經營權”[9]。

在結合以上學者觀點的基礎上，本文認為激活土地經營權的收益權能，可以采取以下措施：一是明確土地經營權的權利主體，避免權屬登記不明確的情形出現；二是暢通農村土地在市場中自由流轉的信息渠道，并建立相關的土地交易機構；三是健全土地經營權投資、入股、抵押、互換等制度，并制定相應的法律規范，最大程度地保障農村土地入市的渠道，激活土地經營權的收益權能，釋放農村土地資源的經濟價值，為農村經濟建設和發展提供磅礴的動力。

結束語

農村集體土地“三權分置”改革打破了“兩權分離”的傳統，打開了農村土地改革的新局面。同時，這一政策的實施也給農村帶來了一些問題，其中較為突出的是：集體土地所有權權能分散、土地承包經營權權能不完滿、土地經營權放活程度不夠。針對以上問題，本文在“三權分置”的視域下提出了強化集體土地所有權權能、重構土地承包經營權權能和激活土地經營權收益權能等路徑，以夯實農村集體土地所有權制度，進一步維護承包關系長久不變，并且在一定程度上盤活土地經營權，強化其收益權能，并有助于完善了農村土地權利的權能，促進農村土地“三權分置”改革距離創新目的更進一步，保障農民的土地權利不受改革過程中負面因素的侵害。

參考文獻

[1]李晶潔.“三權分置”背景下推進現代農業經營體系建設研究[J].農業經濟，2023，436（8）：7-9.

[2]張宇，王麗娜.“三權分置”改革的法治構建：以賦權、分權為視角[J].世界農業，2022，523（11）：113-119.

[3]艾圍利，陳修蘭.集體土地所有權產權強化研究[J].土地經濟研究，2021（1）：77-104.

[4]祝之舟.農村土地承包經營權的功能轉向、體系定位與法律保障：以新農村土地承包法為論證基礎[J].農業經濟問題，2020，483（3）：40-48.

[5]謝鴻飛.民法典中土地經營權的賦權邏輯與法律性質[J].廣東社會科學，2021（1）：226-237，256.

[6]王小映.土地經營權的權利性質與登記保護[J].農村經濟，2021，466（8）：1-6.

[7]高海.論農墾職工基本田承包經營權的性質與構造：兼論民法典中土地經營權的規定[J].當代法學，2020，34（6）：58-67.

[8]李會勛，徐傲.“三權分置”下土地經營權融資擔保制度研究[J].行政與法，2022，291（11）：97-105.

[9]江虹，于濤源.土地經營權權利性質及融資擔保制度的實際檢視[J].中南農業科技，2023，44（8）：187-189.

作者簡介：彭成勇（1994— ），男，穿青人，貴州畢節人，貴州師范大學法學院，在讀碩士。

研究方向：民商法。