提高檢察機關基層法律監督質效的實踐與思考

高伶玉

【摘? 要】 檢察機關是保護國家和社會公共利益的重要力量，作為國家法律監督機關，提升法律監督質效是其新時代法律監督工作的根本任務。如何將法律監督的觸角延伸到人民群眾中去是檢察機關一直探索的問題，文章對K市人民檢察院法律監督聯系點工作實踐特點及存在問題進行分析，提出相應的完善思路，以推動檢察機關更新基層法律監督理念，密切與基層群眾之間的聯系，提升基層法律監督質效。

【關鍵詞】 檢察機關；法律監督；基層探索

一、基層法律監督聯系點概況

基層法律監督聯系點是K市檢察機關為激活法律監督“末梢神經”的首創性制度，是指檢察機關在鄉鎮（街道）設置工作聯系點，通過聘請基層法律監督聯絡員收集涉檢信息，提供案件線索，全面履行立案監督、民事支持起訴、行政實質性化解、公益訴訟監督、未成年人保護監督、法治宣傳、社情民意調查等職能，旨在充分利用群眾力量推動法律監督工作高質效發展，堅持治已病與治未病相結合，把人民群眾對檢察工作的新需求與能動司法相結合，打通通往千家萬戶的最后一公里。

目前，K市檢察院已在全市10個縣區11個鄉（鎮、街道）設立了基層法律監督聯系點，聘任兩百余名基層法律監督聯絡員，在檢察機關與人民群眾之間架起橋梁。基層法律監督聯系點目前正在黃河流域生態環境與資源保護、鄉村振興、解決群眾急難愁盼問題上發揮著積極作用。其中，僅K市W縣Z鎮基層法律監督聯系點僅成立3個多月，就圍繞群眾法治需求，開展普法宣傳3次；收集發現立案監督、公益訴訟等各類案件線索16條；為3名困難群眾申請了司法救助資金；加強基本農田保護，排查違法占用耕地建房案件線索3件，復耕耕地3.6畝、基本農田605平方米等，取得了顯著的工作成效，為全面推進鄉村振興戰略實施提供了堅強的法律監督保障。

二、基層法律監督聯系點的實踐特點

（一）強化制度保障，推動聯絡點規范運行

該市檢察院機關堅持系統全面的原則，為基層法律監督聯系點規范運行提供制度保障。一是制訂印發《K市檢察機關基層法律監督聯系點實施辦法（試行）》，以下簡稱《實施辦法（試行）》，明確了基層法律監督聯系點的工作機制和職責任務。《實施辦法（試行）》中明確要求市縣兩級檢察院組成基層法律監督聯系點工作領導小組，由兩級院的檢察長擔任組長，統一領導聯系點工作。同時，設立基層法律監督聯系點統籌調度機構，負責信息收集、甄別、移交以及聯絡員的日常聯系工作。市檢察院專門設置調度中心統籌全市基層法律監督聯系點日常事務，并與12309檢察服務中心、群眾來訪來信辦理中心、“三結合”基層法律監督統籌調度中心相互配合，以“一攬子”措施提升K市檢察機關法律監督能力。二是制訂《K市檢察機關基層法律監督聯絡員工作細則（試行）》，從人員構成上著手，聘請鄉賢、老教師、各級人大代表、優秀企業家、鄉村致富能手等人員擔任聯絡員，充分利用上述人員的鄰里威望、處事能力來解決基層問題、收集法律監督線索，力求把矛盾化解在基層，把監督觸角扎根在基層，把隱患化解于未然。三是全市兩級檢察院為聯絡員履職提供堅實保障。在履行完聘請手續后及時跟進，通過定期座談、線上溝通等方式保持經常性溝通，檢察機關通過各種方式拓展聯絡員法律監督能力。根據工作機制，調度機構成員、員額檢察官定期前往基層聯系點走訪調研、開展工作，重在解決疑難復雜問題，必要時與聯系點所在鄉鎮的派出所、司法所、綜治辦進行協調，開展會商，還可成立臨時工作統籌小組，確保監督工作有序開展。四是加強督查督導，確保發揮實效。全市兩級檢察院的檢務督察處負責日常監督，K市市檢查院成立常態化督導領導小組，由副檢察長任組長，抽調民行、公益訴訟、控申部門精干力量為成員，通過定期督導督查，走訪群眾和法律監督聯絡員，及時發現問題，總結問題，并向本級院匯報。力求通過制度性保障確保法律監督聯系點機制常態化運行，爭取在行政實質性化解、公益訴訟監督、未成年人保護監督、法治宣傳、社情民意調查等方面發揮積極作用。

（二）強化責任擔當，提高聯絡點工作實效

K市人民檢察院積極探索新時代對法治工作的新形勢新變化，拓展法律監督職能，主動深入鄉鎮、街道，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，切合基層發展實際，服務中心發展大局，力求將法律監督的觸角最大限度延伸到基層群眾中去。黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略，K市檢察機關勇擔責任，響應“讓黃河成為造福人民的幸福河”的號召，積極參與黃河流域保護工作，在法律監督聯系點的基礎上探索成立黃河（本市段）保護“五點一線”聯動體，在黃河流經開封段的五個鄉鎮設立基層聯系點，堅持“河文、河林、河城”一體保護，立足公益訴訟，推進“四大檢察”協調發展，實現以黃河為軸線的水上、水中、水下、林、地、湖、草、河岸等生態資源全覆蓋保護；以黃河文化為核心的歷史文化名城名鎮、文物、歷史建筑、水文化遺產、農耕文化遺產、地名文化遺產、非物質文化遺產等文化資源全覆蓋保護，通過上下聯動、左右聯動、內外聯動，形成整體工作合力，為黃河流域生態保護和高質量發展提供立體化、系統性司法保障。充分發揮黃河（本市段）沿線基層院合力作用，共同將黃河保護好，將黃河文化傳承好，為黃河流域生態保護和高質量發展貢獻檢察力量。

三、基層法律監督聯系點落實中存在的問題分析

（一）基層法律監督聯系點落實機制有待完善

基層法律監督聯系點目前還在試行階段，體制機制不夠完善，缺乏有效的考評激勵機制和監督問責機制，導致在實踐過程中少部分法律監督聯絡員的積極性、主動性不高。健全的考評激勵機制和強有力的監督問責機制有待建立和落實，以保證基層法律監督聯系點健康、持續地發展。

（二）基層法律監督聯絡員隊伍水平有待提高

根據《K市檢察機關基層法律監督聯絡員工作細則（試行）》規定，基層法律監督聯絡員多為當地鄉賢、老教師等，在基層社會中，這些人員往往是當地的村干部。從隊伍組建中可以看出，一方面，基層法律監督聯絡員身份較單一，集中在當地幾名有威望的人當中；另一方面，多重身份的疊加很有可能導致聯絡員在工作中忽視自己的法律監督職責。此外，在充分肯定聯絡員們所具有的較高群眾威信和較強的矛盾解決能力外，也更應清晰地認識到，大部分聯絡員缺乏專業的法律知識與法律素養，雖然能利用基礎的知識解決如家庭糾紛、鄰里糾紛等問題，但是對監督線索、犯罪線索挖掘等工作，處理起來明顯吃力，這也在一定程度上阻礙了其作用的發揮。

（三）基層法律監督聯系點未實現全覆蓋

目前，基層法律監督聯系點還處于試運行狀態，僅僅是在有代表性或是有特殊意義的鄉鎮設立，而未能實現基層鄉鎮全覆蓋。未設立聯系點的鄉鎮的群眾有法律問題或是提供法律監督線索時往往需要前往縣區檢察院或是設有聯系點的其他鄉鎮，一定程度上給群眾辦事帶來了不便，同時也不利于案件線索、犯罪線索以及監督線索的快速反饋、快速處理，不利于法律監督聯系點工作的持續性開展。

四、完善基層法律監督工作的主要思路

基層法律監督聯系點的建立和推廣，是K市檢察機關完善基層法律監督的一次有益嘗試，推動基層法律監督工作實效還需要完善的落實機制、高素質的基層法律監督隊伍和緊跟時代發展的工作方法。

（一）加強基層法律監督聯系點落實機制建設

良好的機制是基層法律監督聯系點運行的關鍵。一是構建完善的考評激勵機制激發工作活力。考評激勵機制要包含完善的績效考核標準和嚴格的獎懲機制。績效考核指標要具有彈性、靈活可實施性，需要針對各個縣區法律監督工作的實際情況來確定。考核指標包括完成基本工作任務的基礎性指標和本縣區內特色法律監督工作的延展性指標。此外，要密切關注某一特定領域內基層法律監督工作的發展變化，實現考評的動態化。可以利用暗訪群眾、抽查工作等方式，對基層法律監督聯系點工作的實效進行檢驗檢查，并將檢查結果納入最后考核績效范圍，提高基層法律監督工作的積極性。同時，要建立嚴格的獎懲機制。基層法律監督聯絡員工作在基層法律監督的第一線，評優獎先應向基層工作者傾斜。對工作積極性高、踏實有實效的，應通過一定的方式進行激勵獎勵；對工作積極性不高、重視程度不夠、落實要求不到位的，市檢察院應及時發出建議書和整改通知，必要時進行約談。對基層法律監督工作造成不良后果的，應依法進行處理，確保基層法律監督工作平穩、有序進行。二是加強業務指導推動工作落實。依托基層法律監督聯系點的建立，常態化推動基層法律監督工作的落實。將各個縣區內一定時間發生的重點難點法律問題，納入業務指導范圍內，按季度或者年度協同相關部門對重點難點問題進行分析、解決，提高基層法律監督聯系點的實效。此外，檢察機關應考慮在現有工作的基礎上加強對普通縣區法律監督工作的業務指導，爭取早日實現基層法律監督工作全覆蓋。三是引入社會監督促進工作開展。基層法律監督聯系點是檢察機關密切聯系群眾的一項重要措施，檢察機關應通過官網、官微等渠道定期向社會公布基層法律監督聯系點工作的實際情況，接受社會監督和評價，及時接收來個各方的意見和建議。開展群眾滿意度調查，切實將基層法律監督工作做實、做細，做到讓群眾滿意。

（二）加強基層法律監督聯絡員的隊伍建設

隊伍建設是基層法律監督聯系點運行的基礎。一是要完善基層法律監督聯絡員聘任機制。基層法律監督聯絡員需要具備一定的法律素養和較強的責任心，在選聘過程中要公平、公正、透明，破除固有的思想，讓有能力、對基層法律監督工作感興趣的人員加入進來，提高基層法律監督聯絡員隊伍的質量。二是加強基層法律監督聯絡員專業能力建設。加強基層法律監督聯絡員業務培訓和指導迫在眉睫。檢察機關應建立聯絡員業務培訓制度，通過集中授課、自主學習、定期考試等方式，提升聯絡員的業務能力和法律素養。檢察機關作為普法工作主體單位，其可以在基層普法的過程中，加強對聯絡員的法律知識培訓。三是增強群眾參與基層法律監督的意識。檢察機關應該利用重要的時間節點、重要日期開展專項的基層法律監督宣傳教育活動。通過舉辦活動、基層宣講、發放宣傳頁、座談會、小劇臺等方式，提高人民群眾的法律意識，積極引導群眾有序地參與到基層法律監督工作中。此外，檢察機關可與高校法學專業進行合作，以高校法學生暑期社會實踐、“送法下鄉”等活動為契機，開展普法宣傳工作；以高校實踐教學改革為依托，加強基層法律監督聯絡員的培養。

（三）創新工作方式方法

一是建立典型案例宣傳發布機制。大數據時代下，融媒體平臺的宣傳和教育作用不容忽視。基層法律監督聯系點在實行過程中，要及時發掘、總結縣區中的熱點事件、重點難點案件，深入分析基層法律監督工作有效方式和典型意義，形成典型案例。利用官方媒體平臺，通過新聞報道、短視頻、直播等方式，常態化宣傳發布典型案例，一方面，可以加強人民群眾的法律意識，提高對基層法律監督聯系點工作的認可度，營造良好的社會環境；另一方面，可以在宣傳典型案例的同時，樹立基層法律監督聯系點的標桿，將好的做法和先進經驗向社會公布，對其他基層法律監督聯系點有借鑒意義。二是加強數字檢察建設。傳統法律監督受監督范圍和監督方式的限制，已經難以滿足數字時代的新需求。數字檢察是基層法律監督手段的重大革新，其主要借助智能化、數字化的載體，通過收集、分析和應用數據，依托法律監督的模型及配套設施創新監督方式。同時，還可以利用大數據等技術與其他司法部門進行數據共享，協同推進解決問題。在實施過程中，數據收集應以問題為導向，及時對數據進行歸納總結并得出最優方案，充分運用大數據實現“智慧監督”，打開基層法律監督的新天地。