濟寧市政府投資基金運作的實踐與思考

范甲兵

摘要：近年來，地方政府通過出資設立政府投資基金，采用股權投資等市場化方式，撬動社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，取得了明顯成效。濟寧市在利用政府投資基金支持實體經濟發展等方面積極探索，2021年設立高成長性企業發展基金，助力地方產業轉型升級和制造業高質量發展，開創了政府投資基金運作的“濟寧模式”。

關鍵詞：政府投資基金；實踐；思考

近年來，為進一步提高財政資金使用效益，轉變財政支持經濟發展方式，充分發揮財政資金的杠桿作用，地方政府通過出資設立政府投資基金，采用股權投資等市場化方式，撬動和吸附社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，取得了明顯成效。2015年11月，財政部印發《政府投資基金暫行管理辦法》，對政府投資基金的設立、投資范圍和風險控制等進行規范管理。山東等地及時出臺相關政策措施，進一步規范政府投資基金運作。濟寧市根據中央和省有關要求，通過設立政府投資基金積極支持創新創業和重點項目建設，助力地方產業轉型升級和制造業高質量發展，開創了政府投資基金運作的“濟寧模式”。

一、濟寧市政府投資基金運作實踐

近年來，濟寧市在利用政府投資基金支持實體經濟發展等方面積極探索，特別是2021年以來，緊緊圍繞制造強市建設，以設立高成長性企業發展基金為抓手，深入開展助企攀登行動，不斷強化政策引導、基金撬動、財金聯動，篩選優質產業項目，加快基金投資運作，在支持創新創業和地方經濟高質量發展方面取得了明顯成效。

（一）建立完善政策體系，規范基金投資運作。

2015年以來，市政府先后出臺《濟寧市新舊動能轉換基金管理辦法》、《關于完善濟寧市政府投資基金運作管理機制的通知》、《關于印發濟寧市政府投資基金激勵政策的通知》等政策文件，確立了政府投資基金運作原則、操作規則、功能定位、部門職責、業務流程和績效評價機制，建立起基金運作管理的制度框架體系。依托市級基金管理機構，堅持“政府引導、市場運作、專業管理、防范風險”，強調“政府引導不主導、部門參與不干預”，對政府投資基金實行市場化運作、專業化管理。2021年11月，通過降低基金設立門檻、提高基金出資比例、加大基金讓利力度等措施，進一步完善基金政策，優化業務流程，積極吸引撬動外地基金和社會資本投資優質產業項目。定期對政府投資基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價，將績效評價結果與基金預算安排、基金管理機構考核、管理費撥付等掛鉤，規范基金投資運作。截至2021年底，市級共設立政府投資基金49支，基金規模199億元，實繳出資47億元，帶動社會資本37.1億元，投資通力輪胎、海富電子、永生重工等產業項目105個，有效發揮了基金支持產業發展的積極作用。

（二）創新設立高成長性企業發展基金，助力制造業高質量發展。

2021年下半年，按照“政府引導、國企參與、市場運作、效率優先”的原則，由市縣政府和市屬國有企業出資，設立規模20億元的高成長性企業發展基金，吸引撬動社會資本，力爭達到百億投資規模，重點扶持高端裝備、高端化工、新材料、新能源等重點領域，助力濟寧制造強市建設。建立市制造強市建設指揮部、市直部門及市屬國有企業、縣市區聯動工作機制，形成備投項目篩選、投前會商、子基金設立、跟蹤評價等閉環管理體系。召開基金合伙人大會，完成注冊登記，確定基金托管銀行，標志著山東省首支高成長性企業發展基金正式設立。采取與投資機構聯合等方式，實地走訪全市863家高成長性企業，按照投資優先級ABC三級分類，篩選優質備投企業50余家；同時幫助40余家企業化解股權融資、投貸聯動等方面的訴求90余條，助力高成長性企業跨越發展。

（三）加大對接爭取，強化基金宣傳推介。

2022年5月舉行市政府與省級基金公司戰略合作協議簽約儀式，聯合設立濟寧市新動能創業投資基金，引進省級引導基金3億元、應急轉貸基金1億元。加強與上海善達、山東財金、濟南基金業協會等基金機構的對接合作，采取項目推介、企業路演等多種形式，宣傳推介優質產業項目，成功與金雨茂物、開源證券、魯信創投等30余家知名投資機構建立合作關系。建立“信息共享、風險共擔”的投貸聯動機制，與26家銀行機構簽署投貸聯動協議，打通信用貸、專精特新項目貸等路徑，2022年底全市投貸聯動規模達29.6億元，進一步拓寬了基金融資渠道。

（四）加快基金市場化運作，推動項目落地見效。

2022年通過4輪基金會商并履行投資決策等程序，批準設立子基金23支，高成長性企業發展基金認繳出資34.4億元，基金規模達105.9億元。截至2022年底，通過強化市縣聯動、積極篩選推介，高成長性企業發展基金已參股設立芯諾電子、華首重工、賽瓦特等項目基金7支、財金開源專精特新等產業基金3支，基金規模達19.3億元，已完成基金出資1.9億元，撬動社會資本出資3.4億元，完成投資4.5億元。通過積極運作，康盛彩虹、永生重工等3支項目基金以及中君翔豐、魯商福瑞達等4支產業基金已就擬投項目達成合作協議，高成長性企業發展基金出資2.6億元，撬動社會資本出資3億元，投資規模達5.6億元。目前，高成長性企業發展基金投資運作已取得初步成效，在促進戰略新興產業發展、加快制造強市建設等方面發揮了重要作用。

二、基金運作中遇到的矛盾和問題

濟寧市在加快政府投資基金運用的同時，也遇到了基金投資標的項目較少、社會募資難度大、基金資金成本偏高、投資進度慢等矛盾和問題，制約著政府投資基金作用的進一步發揮。

（一）符合基金投資條件的優質項目較少。

濟寧市863家高成長性企業中，首期提出股權融資需求的僅有45家，多數產業項目有融資需求但不具備投資條件，也存在不認可股權融資方式的情況。部分優質產業項目，對股權融資的長期價值認識不足，寧愿選擇銀行借款，也不接受股權融資方式，不愿稀釋自身股權。適合基金投資的優質項目較少，特別是處于初創期、成長期的制造業企業，雖然融資需求強烈，但投資風險較高，對社會資本缺乏吸引力，項目落地比較困難。

（二）社會募資困難。

由于政府投資基金主要體現政府意圖和政策導向，財政出資一般不以盈利為目的，主要投向“具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯”的領域。社會資本則以盈利為主要目標，對回報率要求較高，導致政府投資基金與社會資本在目標、收益、風控方面存在差異。社會資本更看重經濟效益好、短期內能夠掛牌上市或基金退出渠道暢通的產業項目，確保短期內能夠獲得豐厚回報，對政府重點扶持而短期內經濟效益不明顯的優質項目不感興趣，投資積極性不高。另外，受疫情影響以及宏觀經濟下行、招商引資政策落實難等原因，社會資本投資意愿明顯下降，參與度不高，募資難度較大，基金吸引撬動作用不明顯。

（三）基金資金成本偏高。

作為實現政策目標的工具，為增強政府投資基金的吸引力，在保障資金安全的基礎上，地方政府對財政出資部分均實行不同程度的讓利政策，有的甚至對基金增值部分實行全部讓利。在政府投資基金運作中，濟寧地方政府出資部分讓利幅度還不高，市屬國有企業對出資部分也要求一定的回報率；在基金投資時，要求被投企業作出相應承諾，導致基金綜合資金成本高于同期銀行貸款利率，基金競爭力不強，對社會資本的吸引力下降。

（四）基金投資運作慢。

基金管理機構開展股權投資業務，按照市場化方式運作，一般需要經過項目對接遴選、盡職調查、立項審批、內部決策、跟蹤培育等諸多環節，程序復雜，大部分項目基金運作周期都在半年以上。另外，受疫情影響，社會資本投資日趨謹慎，很多產業項目的對接考察等工作被迫延后，也造成基金在短期內難以形成有效投資，這與地方政府要求的基金快投資、早落地、早見效有較大差距。

三、改進政府投資基金運作的思路和建議

針對政府投資基金運作中遇到的矛盾和問題，結合工作實際，借鑒外地經驗做法，建議從以下幾方面改進和規范政府投資基金運作，提高投資效益。

（一）完善基金管理體制機制。

借鑒重慶、徐州等地經驗做法，健全政府投資基金決策委員會，作為政府投資基金的決策機構，統籌協調推進基金投資運作，委員會辦公室設在財政部門，具體負責委員會日常事務、基金統籌規劃和運營監督；受托基金管理機構負責基金市場化運作。進一步完善產業項目篩選推送、盡調初審、投資決策等相關程序，優化基金投資流程，強化“募、投、管、退”全過程管理，規范基金運作和風險控制。針對基金投資的高風險性，建立容錯糾錯機制，盡職免責，積極鼓勵探索和創新。分類整合現有基金，對于資金分散、投向相近的基金予以整合；對于已經設立，出資未到位、未實際投資的基金予以清算注銷；對于正常運作的基金，積極落實出資任務，進一步提高基金落地效率和投資效能。

（二）放寬基金配資條件。

設立政府投資基金的目的，是發揮財政資金的引導作用和放大效應，積極支持實體經濟發展。在基金設立方案中，根據基金定位、募資難度等因素差異化安排各方出資比例，確保基金出資按照約定及時足額到位，提高募投效率。財政資金和社會資本在風險承受能力和盈利訴求上存在偏差，在考慮各方出資能力和基金投資收益的前提下，合理優化出資結構，統籌兼顧各方投資偏好。對于多次催繳仍難以落實出資的項目，探索采取“一事一議”方式，設計更加靈活和多元化的出資結構，釋放出部分額度，積極撬動社會資本參與配資。

（三）充分發揮基金招商作用。

近年來，合肥、深圳、蘇州等地在招商引資過程中，利用合作設立基金等方式，成功招引了一批戰略新興產業項目。借鑒上述城市做法，創新招商模式，優化營商環境，圍繞新材料、新能源、智能制造等重點領域，通過聯合設立政府投資基金，積極引進優質產業項目。完善招商引資相關政策，進一步擴大基金返投認定范圍和標準，將直接投資本地項目的外地基金一并納入認定范圍。適當降低基金投資本地項目的比例，基金投資外地企業將注冊地遷往本地、被本地企業收購或其研發生產基地及主要功能性子公司落戶本地的，可視為本地投資，并落實好招商引資獎勵政策，有效發揮基金在招商引資中的帶動作用。

（四）積極拓寬資金渠道。

創新融資方式，有效吸引社會資本參與，積極落實各方出資，是政府投資基金運作的關鍵。根據項目篩選和基金簽約情況，搞好測算分析，結合地方財力情況和承受能力，合理安排政府引導基金預算，積極支持高成長性企業發展基金運作。強化督導調度，及時落實市屬國有企業和社會資本出資任務，確保基金投資需要。對于難以落實社會資本的優質產業項目，積極探索利用技改基金或基金直投等方式予以支持。強化財金融合，加強政府投資基金與金融機構的業務合作，創新投貸聯動、投保聯動、聯合投資等模式，撬動更多金融資本支持地方經濟高質量發展。

（五）強化政策激勵。

作為政策工具，政府出資設立投資基金，不以營利為目的，主要是為了體現政府意圖，支持實體經濟發展。為加快資金投放和項目遴選，建議適當放寬政府投資基金的投資項目限制。兼顧政策目標與經濟效益，對不同投向的政府投資基金制定差異化的評價指標，強化績效評價結果運用，健全政府投資基金獎懲機制，落實好績效評價與基金管理費和業績獎勵掛鉤制度。通過競爭方式擇優選聘經驗豐富的基金管理機構，提高基金市場化運作水平。目前各級政府對政府投資基金的出資比例一般不超過25%，鼓勵地方政府對主要投資種子期、初創期項目的創投基金及天使基金，進一步提高政府引導基金對子基金的出資比例，適當降低杠桿率，增加對社會資本的吸引力。加大政府讓利力度，強化對基金管理機構的政策激勵，提高社會資本回報率，充分調動基金管理機構和社會資本的積極性，加快基金投資運作進度。

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