內控視角下高職院校預算績效管理一體化體系構建

鄭海軍

摘 要：高職院校作為全額撥款事業單位，在新時代財政改革進程中，需要持續加強預算管理，提升績效意識，將預算和績效有效融合，提高資源配置效率，確保高職院校長遠發展目標的順利實現。立足高職院校預算績效管理工作現狀，提出在內控視角下加強預算績效管理，構建高職院校預算績效一體化體系。

關鍵詞：預算績效管理；一體化體系；高職院校

Building an Integrated Budget Performance Management Systemin Higher Vocational Colleges from the Perspective of Internal Control

Zheng Haijun

（Baotou Vocational & Technical College，Planning and Finance Department，Inner Mongolia，Baotou 014035）

Abstract：Higher vocational colleges，as full-funding public institutions，need to continually strengthen budget management and enhance performance awareness amidst the financial reforms of the new era.By effectively merging budget and performance，these institutions can enhance resource allocation efficiency，ensuring the smooth realization of the long-term development goals of higher vocational colleges.Based on the current status of budget performance management in higher vocational colleges，this study proposes strengthening budget performance management from the perspective of internal control and building an integrated system for budget performance in higher vocational colleges.

Key words：Budget Performance Management;Integrated System;Higher Vocational College

近年來，各行各業對技術技能人才的需求越來越緊迫，職業教育的重要地位和作用越來越凸顯。新頒布的《職業教育法》，以法律形式明確了職業教育與普通教育具有同等重要地位，職業教育類型定位、現代職業教育體系建設、技能型社會建設、推動現代職業教育高質量發展意見等國家戰略安排，將帶來職業教育的深刻變革和加速發展，政策機遇空前。職業教育領域順勢而為開展了一系列重大改革，提質培優行動計劃、“雙高”建設、職業本科建設等將職業教育帶入重要發展紅利期。作為重要組成的高職院校要抓住職業教育發展前景廣闊、財政投入持續增加的有利時機，加強預算績效管理，合理配置使用資金，實現支出效率和效果的雙提升。

一、高職院校在內控視角下實施預算績效管理的必要性

2014年行政事業單位開始實行《行政事業單位內部控制規范（試行）》，通過制定制度、實施措施和執行程序，對單位的經濟活動風險進行防范和管控。2020年10月1日開始實施的《中華人民共和國預算法實施條例》中對內部控制更為重視，明確要求各單位在預算執行中要建立健全內部控制機制。因此，高職院校開展預算績效管理工作，必須以內部控制為基礎，嚴格按照工作流程規范執行，有效防控風險，確保內部控制發揮作用，推進預算績效管理工作邁上新臺階。

全面實施預算績效管理是一場深刻的歷史性變革，其重要意義不言而喻。2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布以來，各地緊跟改革步伐，積極推進預算績效管理工作，“花錢必問效、無效必問責”的預算績效管理理念深入人心，客觀上要求高職院校改革現有資金分配模式，提高資源配置效率和使用效益。同時，相關改革配套政策的陸續出臺，也為高職院校實現預算與績效管理一體化提供了實施依據，高職院校要充分利用這一有利契機，以績效為導向，將績效理念和管理方法融入預算管理之中，提高績效水平，為高職院校實現治理能力和治理水平現代化提供助力。

二、高職院校預算績效管理現狀

一直以來，高職院校積極落實財政預算管理制度改革要求，取得了一定的成效，但由于高職院校財務管理基礎相對薄弱，精細化程度不高，保障機制不健全，使得預算績效在推進過程中不同程度的存在“兩張皮”現象。

（一）財務管理與配保機制方面的問題

就高職院校財務管理層面而言，實施全面預算績效管理配套保障機制不健全。主要表現在以下幾個方面。

一是實施環境不佳。高職院校預算績效管理工作相對起步較晚，學院領導沒有充分認識到預算績效管理工作的重要性，沒有將其單獨納入黨政工作要點，沒有在校內進行宣傳動員，沒有單獨成立職能部門從事相關工作。在績效評價過程中，資金使用部門對績效評價存在誤解，認為績效管理不僅浪費時間，而且增加了部門工作量，沒有實際意義，這些都使得全面預算績效管理工作推進困難。

二是制度流程不健全。目前，高職院校的預算績效管理流程和制度處于探索階段，還沒有完善的操作規程和實施方案，沒有成型的績效評價指標和標準體系，也沒有細化的評價過程管理細則，只是財務部門按照財政文件要求對涉及的財政性資金進行績效評價，績效管理工作缺乏制度保障。

三是信息化程度不高。由于績效管理實施時間短，相應的制度流程不完善，高職院校尚未實現績效管理信息化，存在與預算管理脫節現象。同時學院內部相關數據信息不能共用共享，信息不暢通，導致績效管理效率低下。

四是專業性人才缺乏。高職院校沒有專門的預算績效管理部門，也沒有專業的工作人員，目前財政部門要求的績效評價工作大多由財務人員完成。由于預算績效管理工作專業性比較強，而財務人員績效管理專業知識不夠，無法勝任預算績效管理工作。

（二）預算績效與業務開展方面的問題

就預算績效管理業務層面而言，預算績效工作進展較慢，還處于對項目資金進行評價階段，沒有對單位（部門）進行整體評價，對相關政策的評價更是無從談起。目前開展的項目支出績效評價，也存在一定的問題。主要有以下幾個方面。

一是預算編制與績效目標脫節。高職院校項目資金大多在年中以文件的形式下撥，財政部門對資金計劃上報時間要求比較緊。為及時上報，項目存在可行性研究不充分，績效目標不明晰，評價指標難以細化量化，預算編制不精細，與績效目標不契合等問題，影響后續績效監控、績效評價工作的開展。

二是項目執行進度緩慢，運行監控不到位。受傳統“重申報、輕管理”思想影響，對進入實施階段項目的管理重視程度不夠，建設過程控制乏力，監控缺失。主要表現在：預算執行進度緩慢、調整頻繁，建設內容隨意更改、實施進度滯后，項目建設缺乏監督指導，建設成果不佳。

三是績效評價指標體系設置不科學。績效評價指標體系是績效評價工作的關鍵環節，指標體系設置的科學與否，會對評價結果產生直接影響。現階段，高職院校未能形成系統、科學、合理的績效評價指標體系，在績效評價中評價指標的選取比較隨意，評價結果公正性及實用性不足。

四是績效評價結果應用缺失。目前，高職院校只是按照財政部門的要求對項目支出進行績效評價，為了評價而評價，沒有對評價結果加以反饋整改，也沒有具體的問責機制和激勵機制，難以調動職能部門和人員的工作積極性，無法將預算績效應用落到實處。

三、內控視角下高職院校預算績效一體化體系構建

高職院校在預算績效管理過程中，需要以內部控制為基礎，將績效理念和方法深度融入預算管理全過程，將績效管理實質性嵌入到預算管理每一個環節，實現預算和績效管理一體化，構建高職院校預算績效管理一體化體系（見圖1）。

（一）構建基礎

內部控制是預算績效一體化得以實現的前提和基礎，高職院校要結合自身業務性質及預算績效管理特點，針對決策、執行和監督過程中的薄弱環節和風險隱患，特別是涉及權力集中的關鍵崗位，合理配置權責，細化權力運行流程，明確關鍵控制節點和風險評估要求，依托制度規范和信息系統，將內部控制要求嵌入預算績效管理流程的各個環節，確保預算績效管理各環節工作目標得以實現。

（二）構建原則

一是科學規范。在財政部門和主管部門制定的法規制度框架之內，建立健全高職院校績效管理制度，完善績效目標、執行監控、績效評價、結果應用等管理流程，根據業務實際科學合理設置績效評價指標體系，推動學院預算績效管理向“標準科學、程序規范、方法合理、結果可信”方向發展。

二是公開透明。依據信息公開原則，將項目建設情況、績效評價結果等預算績效信息通過校園網絡平臺予以公開，自覺接受監督，促使相關部門積極完成績效目標，進一步提高資金使用效益。

三是約束有力。建立責任約束制度，明確各個部門的預算績效管理職責，清晰界定權責邊界。健全激勵約束機制，實現績效評價結果與預算安排掛鉤，增強預算統籌能力，優化預算管理流程，調動職能部門的工作積極性和主動性。

四是合理可行。預算績效管理體系的構建要經過充分調研和論證，符合高職院校的客觀實際，制定的績效管理制度和流程便于執行，設置的績效評價指標體系及評價結果能夠全面真實反映項目情況。

（三）保障機制

一是優化內部環境。為了保障預算績效管理工作的順利開展，必須優化內部環境。首先要提高學院領導層的預算績效管理意識，讓領導充分認識到實施預算績效管理的重要意義，需要自上而下推動，需要將預算績效管理工作納入學院黨政工作要點，作為工作任務下發到相關部門，提高職能部門對這項工作的重視程度。其次要成立專門的預算績效管理機構，負責預算績效的日常管理及推動實施，為有序開展預算績效管理工作提供運行保障。第三要加大對相關政策的宣傳力度，為預算績效管理的全面實施營造良好的環境氛圍。

二是完善管理制度。高職院校要依據相關政策法規，加快制定和完善本單位的預算績效管理制度，與單位其他管理制度銜接融合，形成完整的制度體系。首先要將預算、績效工作結合，制定完善的制度流程及實施細則，確保預算績效工作有據可依。其次要以制度的形式明確校內各部門的職責和權力，明確績效評價的激勵與約束措施，從正反兩個方面調動職能部門和職工工作熱情。

三是建立信息平臺。信息化建設在預算績效管理過程中必不可少。首先高職院校要以政府會計改革為契機，以內部控制建設為基礎，建設預算與績效深度融合的一體化信息平臺，實現二者在系統中的有效銜接。其次將學院財務、科研、資產、學生、人事、審計等各部門獨立的系統接入預算績效管理平臺，實現數據互聯互通，提高數據獲取的全面性及精確性。

四是培養專業人才。高質量的預算績效管理工作，需要加強專業人才隊伍建設。首先要充分利用高職院校師資和人員優勢，將具有一定經濟、審計、財務、軟件等方面知識功底和管理經驗的人才吸納到預算績效管理隊伍中，采用“走出去、請進來”的方式有針對性地開展理論培訓及實踐指導，使其能夠夯實理論基礎、提高實踐能力，為預算績效管理工作提供更多的思路、方法。其次要建立包括校內和校外專家在內的績效管理專家庫，為高職院校在完善制度、優化流程、項目入庫、績效評價等方面提供專業指導，不斷提高預算績效管理水平。

（四）構建全過程預算績效管理一體化鏈條

以項目支出為例，結合高職院校預算績效業務流程中的問題，將預算與績效管理四環節相互融合，構建全過程預算績效管理一體化鏈條，真正實現預算與績效的“同部署、雙監控、共評價、強應用”。

一是科學編制預算，合理設定績效目標。推行以明確績效目標為基礎的項目庫建設，遵循“設立項目有目標、設置目標有評審、評審通過后入庫、入庫項目再預算”的原則和要求，將項目目標評審、預算評審、立項評價等實質性嵌入預算編制環節，實現二者無縫銜接。等財政下撥項目資金后，高職院校可根據資金使用范圍按照輕重緩急從項目庫中選定項目，有效解決了項目申報不及時問題，同時也為項目后續建設留夠充裕時間。

二是加快預算執行，強化績效監控。在項目實施階段，要做好項目實施和預算執行的“雙監控”。一是要監控項目績效目標的完成情況，包括預計產出的完成進度及趨勢、預計效果的實現進度及趨勢以及跟蹤服務對象滿意度及趨勢。在監控過程中，重點關注數量、質量、成本、效益、影響、滿意度等方面的指標，一旦發現指標有偏離情況，要及時查找原因，糾正偏差，確保實現績效目標。二是要監控預算資金執行，時時關注資金的撥付、支出、結轉結余等情況，會同相關部門及時解決預算執行中存在的問題，加快支出進度，確保項目如期完成。

三是制定全面合理的績效評價體系。2020年財政部發布了《項目支出績效評價管理辦法》，對績效評價指標、標準和方法進行了詳細的規定，這為高職院校開展績效評價工作提供了根本遵循，高職院校預算績效管理部門可根據評價需要，結合自身業務實際，組織相關領域專家，分類別設置通用指標體系，形成融合預算和績效兩方面指標的指標庫，在具體項目評價時根據業務類別直接從指標庫中選取相應指標體系。同時為提升績效評價結果的客觀性和準確性，有條件的高職院校可參照《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》規定，引入第三方參與學院的績效管理工作，進一步提升績效工作水平。

四是建立健全預算績效評價反饋應用機制。在反饋應用階段，必須以結果為導向，將結果應用落到實處，否則預算績效管理就失去意義。一是要建立績效評價結果反饋機制，將評價結果及時反饋給項目執行部門，限時對存在的問題進行整改，整改不到位的不得再次申報項目。二是加強對績效管理工作進行監督考核。將預算績效結果納入部門和個人考核體系。對部門而言，績效評價結果比較好的，在部門年終考核中獲得相應的分值，并且在下一年度項目和部門預算資金安排上優先保障；對于績效評價結果比較差且整改不到位的，一票否決，取消部門年終評優資格，下一年度不再安排同類項目資金。對個人而言，在項目建設及績效管理工作中表現突出的，在評獎評優、績效考核、職稱職務晉升方面優先考慮；對于表現較差且造成相應損失的個人，嚴格按照責任追究制度進行追責問責。通過“獎優罰劣、獎罰結合”的方式，進一步調動部門和職工履職盡責、干事創業的積極性，確保預算績效管理持續保持良性循環。

參考文獻：

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（責任編輯 郭文斌）