創新基層國庫集中支付管理方式芻議

王紅

摘?要：新時期現代國庫管理體系構建的總體目標是：圍繞構建現代財政管理體系的總目標，以體制創新、制度創新和管理機制創新為動力，以高層次人才和國際領先技術為保證，著力夯實現代財政國庫管理工作基石，著力建立操作規范、安全有效的國庫集中支付管理制度。文章主要討論創新基層國庫集中支付管理方式，以供參考。

關鍵詞：基層國庫；集中支付；管理創新

中圖分類號：F253.7文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）12-0000-00

引言

為推進建設新時期的現代財務公庫制度，近年來我國基層地區不斷創新基層國有金庫管理與集中支出管理方法，并不斷完善基層政府財務工作制度，充分調動政府發展經濟社會事業的積極性，有效預防地方財政投入風險，以逐步理順各級政府間的財政收益分配關系，提高了基層政府財政管理的積極性，也進一步推動了基層政府正風反腐倡廉風氣的形成。

1?關于基層財務管理方式變革實施的概述

基層政府的財政工作，從實質上來看，是一項實用性很強的工作。在基層財務改革實施的過程中，只有進一步地對財政管理實行完善化和規范化，才能真正從中國社會主義市場的經濟特色體系中，體現基層財務工作的重要意義。在目前的經濟形勢下，部分地方政府已經開始采用了新型工作管理模式，并在此基礎上，進一步提高了基層財務工作的審核性。從經濟職能的體現上來看，首先，基層單位人民代表大會的財經職責有了依據要求。其次，基層單位人民代表大會財政權得到了有效實現。最后，滿足了基層人民代表大會對財務工作的監督管理現狀分析。在基層單位紀委對基層財務的監督管理工作上，重點研究了基層單位紀委在村級財務管理工作中的角色定位。將GDP總外資引進金額、地方財稅技術指標等，當作基層單位財務的重點予以加分項。基層財務管理中的鄉村承保站，是針對鄉村的公益性機構，以實現土地歸屬產權效益的提高。而基礎會計所在審計機關的審計工作，占據著主要地位，它將在中國農村經濟社會主義的轉變中顯示關鍵性的經濟價值。基層財務工作在基層政府財政管理的主要領導職責中，表現的工作方式需要在政治原則的前提下進行，具有很好的合理性，對長遠工作起到保駕護航的作用。由此可見，基層財務部門在基層經濟管理部門工作中，主要展現著主管職責。從實質上來說，差額式的提高就是在鄉村承保增加服務上，輔助鄉鎮稅收上的負擔水平[1]。

2?加強基層經濟管理體系建設的工作重要性

在中國社會主義市場經濟的演變過程中，基層經濟占比很大，其中，農業經濟占比達到了60%，在我國市場經濟中有著非常重要的地位。因此，農村經濟經營管理體系建設的發展，對提升基層農業經濟效益具有很大的意義。近年來，隨著我國國民經濟的持續發展，政府出臺了很多政策，以不斷加強基層農業經濟經營體系的建立，對推動基層農業經濟的不斷發展有著巨大的促進作用，其作用主要體現為以下幾點。

2.1?有效解決民生問題

根據目前的統計數據來看，廣大人民群眾基本都能夠深入貫徹落實國家出臺的相應經濟政策和調整政策，嚴格遵守經濟運行管理體系的規則。實行了經濟運營管理體系的基層單位民眾，其民生問題的實際情況較其他未實行經濟運營管理體系的基層單位少許多，這主要是因為基層人民政府只有嚴格地執行國務院頒布的基層經濟方針和政策，并將其落實到日常為人民服務的工作當中去，加以認真貫徹，才能夠較好地解決農民在基層農村經濟建設活動中的各種困難和日常問題。

上層各單位通過對基層民生問題的有效關懷，還能夠從最基礎的環節上提升人民群眾對基層政府的滿意程度，從而切切實實地提高人民的收入，也為基層政府贏得了人民群眾的民心[2]。

2.2??有效提升農民在社會經濟發展中的地位

基層農業市場經濟建設的主力軍是全體農戶，而不斷地加強基層農業經濟經營體系建設，最大的受益者又是廣大農戶，只有這樣才能更切實可行地使廣大百姓看到實實在在的利益，進而使廣大百姓更加積極主動地加入到農業市場經濟建設的隊伍當中，為我國的市場經濟起到巨大的助力作用。在我國市場經濟的長久發展以來，基層農村經濟的發展，在很長一段時間都處于被忽視的狀態，沒有收到上級政府的重視，也沒有出臺過任何相應的經濟政策來扶持基層農村經濟的發展?；鶎愚r業經濟經營體系的建立，可以保障基層農民的利益，促進基層農村經濟社會的平穩發展。同時也能夠促進基層政府盡快建立“以人為本”的工作模式，提高農業在我國市場經濟發展中的地位。

2.3?有效促進了基層農業經濟社會的平穩發展

近幾年來，在我國市場經濟的不斷發展中，我國農戶的人均收入也在持續提高，這些成果與基層經營管理的不斷發展壯大是密不可分的，而這其中最主要的功臣，便是我國基層農業經濟經營管理制度的建立。各個基層單位認真落實黨和國家的經營指導方針，不斷增加對國家政策的支持力量，使基層單位農業經營體制得到了不斷地完善，以此推動基層單位農業經濟經營管理的進一步發展。

綜合上述幾點，便可看到基層農業經濟經營管理制度建立的重要意義，不但能夠有效改善民生的問題，而且促進了基層農業經濟的平穩發展。除了所分析的重要意義以外，在基層實行經濟經營管理制度還有許多優勢。比如，推動基層經濟社會發展和科技進步、穩定基層人才隊伍等等，特別是對我國農村的經濟發展，起到了強而有力的推動作用[3]。

3?建設基層國庫下的村級國庫集中收付模式

3.1?檢制型基層國庫的運行

為了基層國庫的建設，基層人民政府必須在保持財政總體正常的前提下，由會計主管基層人民政府的日常財務。每日的財政收支計劃，都需要事先由財政領導審核，并進行批準，然后再進行支付?；鶎尤嗣裾仨氃谟媱澘財迪拢O控所有財政開支，基層人民政府一般對財力的管控比較薄弱，只是在向下級人民政府作出財力申請之后，才開始監察財政的流失現象，并沒有進行事前管理。在這個情形下，鄉級一般保留了縣級人民政府的財務制度，鄉鎮政府的自主性也比較強，以經濟計劃的制定、地方財務收人核算為主導，減少了鄉鎮財政流失，推動鄉鎮政府的集體經濟增長，擴大地方財政收入規模，從而提高了鄉鎮政府的經濟水平

3.2?集中型基層國庫的運作

為集中鄉級民眾政府部門的會計管理，撤消了鄉級民眾政府部門的總預算出納。鄉級當地政府會計管理機關通過委派縣衙財務人員監督管理鄉級，只允許設置一個財政部門開支和進行結算出納，在鄉級出現的每一個收費，都需要提供鄉級政府部門工作人員的證實，到縣進行報銷。這類模式能夠有效地增強對鄉鎮財政的制約。鄉鎮財政成為了縣級政府財務的預算管理機構，鄉村計劃由縣級政府財務進行負責，鄉村財政開支的資金全部被縣財政部門代替，取締了鄉鎮政府的財務預算制度，只留下能夠充分調動鄉村積極作用的經濟發展指標體系。促使鄉村的經濟增長，促進鄉村發展，建立完善的鄉村管理制度[4]。

4?當前基層國庫集中支付管理的不足之處

4.1?有關配套設施不夠完善，監管工作不力

在開始運行國庫集中支付后，無論是財政直接付款還是財政部門授權付款，資金劃撥行為中都出現了代理銀行。因為目前的財、稅、庫、代理銀行還沒有完全實現橫向連接，也還沒有形成庫款結算體系，所以如果代理銀行不能有效履行執行收付業務的職能，在進行付款時不能進行對于國庫帳戶的逐一結算，還有些時候財政零余額帳戶的數據和預算單余額帳戶的數據嚴重不符時，國庫的監管工作會出現重重困難，這種情況的出現與國庫改革的初心不相符。

4.2?憑證應用的管理不夠安全

在國庫資金集中收付的政策正式落實以后，我國很多基層地區對財政總付款票據管理方式存在諸多問題。首先是付款票據的使用方法不夠規范。當前，各代理銀行沒有使用統一的票據來辦理付款業務，有些代理銀行使授權支付票據，使用財政直接進行付款，還有些銀行則依據不同的付款方式使用另外的票據進行結算。其次就是付款憑證的沒有足夠的穩定性。在我國代理銀行目前所采用的付款憑證和相關單據里面，一些是地方財政統一進行制作的，還有一些則是代理銀行自發進行印制的，票據的質量參差不齊，安全性也完全得不到保障。最后是關于支付憑證保管方面的安全隱患。財政資金在支付時帶有數額大、筆數多等情況，而財政集中支付出具的各種憑證的保管工作也未得到重視，沒有統一的管理標準來保障財政與代理銀行、國庫部門之間的憑證傳遞。

4.3?財政資金結算效率低

在國庫集中支付政策落實伊始，財政資金的結算不夠快捷和高效。并且近幾年來這種情況認為得到較好的改善。究其原因，首先是代理銀行工作的失職。代理銀行在辦理財政付款業務的時候，理應先付款再結算，但是因為很多商業銀行的內部制度的制約，在財政資金結算的實際運行中，通常是先向國庫申請資金，等資金到帳之后再付款。這種模式間接降低了財政資金的結算效率；其次是國庫與代理銀行之間的結算沒有合適的方法。我國基層國庫并沒有直接進入到支付系統當中，很多同城票據的交換資金結算算較為繁瑣，這在一定程度上對財政資金結算造成了不利影響。

4.4?政府相關政策出臺不夠及時，不利于國庫資金集中收付

在中國財政體制改革中，?地方政府計劃是金庫匯集付款的根本和前提條件，但當前財政預算改造嚴重滯后，使得金庫匯集付款基本沒有依據。目前地方政府有計劃地進行改造，在當地人民代表大會通過后，由當地財務、主管部門審批到預算單位，通常在三至四個月就可以落實。在地方政府計劃進行改造尚未實施之前，由于財政補助資金投入使用僅僅按照以前年度的用款狀況實施，因此國庫集中支付缺乏正確的地方政府實施計劃，各預算單位也不能通過年度預算按用途情況向財政部門提供的用款申請，同時財政部門也不能實現將公庫流動資金直接劃撥給產品供應商或勞務供應商。同時，在無主管部門計劃的情形下，國家財政一般按照預算單位的經濟特點、事業發展規劃、財務狀況、國家支出計劃以及我國政府財政政策和財力供給的實際情況等核定計劃支出規模，其金額通常是由定額或定項確定的，由于計劃費用達不到逐筆核算的條件，所以國家預算單位并不能按照年度計劃逐筆按實際用途提交用款單位申報。

5?關于進一步完善國庫資金集中支付制度的意見

5.1?關于國庫資金集中支付制度的完善改革

針對新的形勢，相關主管部門應當及時制訂相應的規章制度和監督管理措施，促進法規的修改與完善。修訂相關規定，進一步細化操作規范，并對我國財務會計課程的設置、更正憑證，以及國家有關金庫管理會計報表的格式等都進行規定，為參加改制的各方合理回避投資風險提供可操作的制度基礎。

5.2?及時掌握國庫資金變動情況，確保資金的安全

利用網絡的力量，對各個政府各部門的資金的去向以及流量進行及時的信息掌握，并在資金流動前認真審查每筆資金的使用情況是否合法；對資金從國庫帳戶的撥款方式、代理銀行的撥款數額、代理銀行的效率等，在適當限度內向政府預算部門給予融資鼓勵、能否第一時間正確的劃分政府支出財務等方面做好監管；事后還應該定期對代理銀行零余額帳戶展開檢測。同時，人民銀行除了對國庫帳戶資金進行收付管理外，還對其服務的商業銀行有關財政劃分流程進行監管，并需要定時核查國庫的帳戶余額，讓國庫監管的業務范圍得到更大范圍拓展。完成庫款準時入庫和撥款準時到位，并實現簡單核算向監督管理結算的過渡。

5.3?拓展支付業務，增加資金結算方式

目前，我國國庫業務雖然已經進入了當代收付體系種，但是基層管理金庫的工作人員作為現代收付體系的參與者之一，仍然還要繼續管理金庫資金的流動。各基層國庫也并未獲得現代支付系統所帶來的好處，這在一定程度上也放緩了資金規劃的速度，與各商業銀行之間有著很大的不同。將現代支付體系一步步拓展到基層財政支庫當中，是提高基層國庫資金劃分效率和質量的一項有效途徑，也是基層國庫使用財政直接支付的一項必不可少的條件。

5.4?規范票據管理工作，杜絕財政風險

為保證國庫集中支付業務憑證的應用影響到財政資金的運行安全，需要趁早對處理財政直接支付與財政授權支付的各種憑證進行科學合理的規范。首先是票據印制的統一，將票據的印制質量提高，并提高支付憑證應該具備的防偽功能，其次是要將支付憑證的指定引入應用單位的主要憑證管理制度中來，統一支付憑證應用方式與程序。最后是規范支付憑證的傳遞與管理，應該增強對財政和代理銀行、國庫等各個方面的憑證傳遞監管工作，杜絕因憑證管理而帶來的風險。

5.5?加快基層財政體制的改革，全面推行上級政策

目前我國各級基層政府的財務政策不夠細致，政府財務計劃的實施過程不夠透明，在工作中的隨意性比較大，并且摻雜了許多人為因素。因此，一定要細化基層政府的財政預算編制，并實施更加具體化的基層政府財政預算編制政策，把費用支出按照不同部門的不同性質和支出項目的不同進行細化，經過同級人民代表大會審查之后，給國庫資金集中收付體制的落實帶來更加靠譜的法律憑證[5]。

5.6?明確鎮開設銀行賬戶

要求各鄉鎮對原來的銀行帳戶進行清查和整合，并同時建立下列帳戶：①由鎮進行基本存款賬戶或已有的財務專戶清查后，作為準金庫或資本清查戶；②財政零余額賬戶；③由財稅機關代管資本專戶。負責統一管理核算由縣財政部分直接代管的預算單位財務、村級流動資金、個人保證金等。一個縣只能建立一個代管基金財務專戶，對各種性質的代管基金進行分帳處理。④預算單位零余額賬戶。明確不得違法，由縣財務機關零余額賬戶或縣預算管理單元的零余額賬戶直接撥付到縣實有資金帳戶。

5.7?明確資金支付流程及崗位設置

鎮級對財政資金，實施以財政直接付款、授權收付等方式的國庫集中付款管理制度。利用國庫資金集中收付體系，將國家全部的財政性經費列入管理，并按照預算管理指標錄入—用款規劃編審—資本支出與結果—支出數據信息傳遞—會計數據生成的過程，實施資本監督管理。

5.8?明確區對鎮資金撥付方式及報表

各部門編制的一般公用計劃收入統一繳入區級金庫，區財政部門按照鎮級年初計劃的財力按年或各季節劃撥資金投入至鎮級資本清理戶，而各鄉鎮則按照區國庫集中付款的方法自主劃撥所屬單位支出，具體包括：鄉鎮編制內，在職職工和離退休管理人員統發工資由市本級代為核發，流動資金則按年由鎮級清理。月末結合市本級和鎮級金庫財務報表，實現全區的總收支數。

5.9?對鎮財政所進行業務培訓

為實現改革的順利完成，區財政局將積極與相關銀行做好資金銜接工作，引導各鎮進行國庫集中收付體系建設、崗位設置和職能分配等工作，組織區財稅所開展財政業務培訓、國庫集中收付體系人員培訓等，并組織區商業銀行與各鄉鎮共同開展電子支付模擬操作[6]。

6?基層國庫集中支付管理已取得的初步成效

通過賦予鎮更多的財務自主權，使其當家理財，充分調動了其發展經濟社會事業的積極性，以便于更好的落實社區基礎服務管理工作?；鶎诱脟鴰旒惺崭吨贫?，強化了各項費用的審計，能夠有效地把控制預算單位資金來源和使用發展導向，把經費開支納入依法治理、規范監管的軌道，增強了經費來源和經費使用的透明度。在改制之前，財務更多的是履行地方財政職責，被動受上級部門管轄，并沒有直接監督本鎮資金管理的能力。改制后，財稅研究所開始切實發揮財稅職能，學會了管理財政上的錢袋子。

7?需繼續完善管理的方面

7.1?繼續完善財政資金的監管

各基層盡快出臺鎮級的財政監督措施，對計劃調控的工作方式作出了明確規范；政府也要進一步完善和優化鎮級資金調劑、審核等工作，進一步清查鎮級銀行賬戶，并規定各鄉鎮開展對銀行開展的賬務自查工作和清算工作，全部注銷基本存款賬戶，以消除財務資金監管隱患。

7.2?進一步提高鎮級報表的時效

每月由區級財政部門向市級財政機關報送的報表及時性較強，但為提高準確度、及時性，各鎮應及時結賬，且最后一個工作日不得進行清算費用的時間限制，為鎮級財政支出的財務人員提供便利。

7.3?加強信息化建設

推動國家建立鎮級財政資金使用的動態監測與動態指導系統。并加強鎮級財政干部隊伍建設，建立鎮級財務培訓機制，增強財政人員的管理水平，進一步充分發揮財務職責[7]。

7.4?提高隊伍人才建設

除了基層單位中原有的在編人員之外，基層單位可以加大招攬人才的力度，加大對合同制員工與編外人員的招聘力度，讓社會上的人才能夠為自己所用。吸引有才能的人員加入到基層單位的經濟管理建設當中來，健全基層國庫集中支付管理的人才儲備庫。基層單位還要對一些在崗人員加大培訓力度，定期組織在崗人員的進修學習。并在學習結束后，對進修人員進行考核，設置出相應的獎罰制度，激勵在崗人員學習的熱情，使其主動提高自身的職業素養。對于工作任務比較繁重的在職人員，基層單位可以適當增加相應崗位的工資額、待遇和福利保障。也可以通過設置加班費的方式提高工作人員的積極性和主動性，使其能夠全身心地投入到基層國庫集中支付管理的工作當中去。

8?結論

綜上所述，基層國庫集中收付制度，有效確保了人民的財富安全，提高了民眾的經濟生存水平。同時提高了人才的基礎建設，增強了財政工作者的專業素質，為人民帶來了諸多便利。

參考文獻：

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[4]呂桂娥.做好新形勢下基層國庫工作服務財政經濟新格局的思考[J].納稅，2021，15（26）：97-98.

[5]張曉鳳.推進財政國庫改革創新基層國庫集中支付管理方式——芻議XX區財政局關于實施鎮級國庫集中支付改革情況[J].財經界（學術刊），2019（21）：9-10.D

[6]劉紅.加強基層農村經濟經營管理體系建設的途徑分析[J].農村經濟與科技，2022，33（4）：114-116.

[7]胡玲.試談基層農村經濟經營管理體系建設[J].山西農經，2021（16）：64-65.