楊凌艷

摘?要：隨著國家對教育事業越來越重視，對教育經費的投入加大，中小學如何管理好教育經費也越來越重要。然而，違法違紀，以權謀私的現象仍然存在，影響了教育事業的健康持續發展。目前，反腐倡廉是黨和全社會重點關注的問題，而建立健全內部控制體系對于規范權利行使、預防舞弊和腐敗具有重要作用。但中小學內部控制仍存在一些問題，本文對中小學內部控制的現狀進行分析，并從內控制度、執行、監督及隊伍建設四方面提出建議。

關鍵詞：中小學；廉政風險；內部控制

中圖分類號：F27?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.01.028

1?廉政風險視角下中小學內部控制改革的迫切性

教育是國之大計，學校是培育人才的搖籃，因此，學校備受社會關注。學校的管理水平直接影響到教師和學生的切身利益，一旦發生領導干部或教師不廉潔的問題，就會損害學生的利益，使人民群眾對學校失去信心，并在社會中產生不良影響。加強中小學內部控制制度建設有助于提高學校內部管理水平，降低廉政風險，加強財政資金監督管理，提高財政資金使用效率，保障國有資產安全完整，從而可以利用更多的資金為人民群眾服務。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標剛要》指出要“堅持教育公益性原則，加大教育經費投入，改革完善經費使用管理制度，提高經費使用效益”。中小學是我國的基礎教育，隨著義務教育的普及，教育體制不斷改革，完善內部控制和加強廉政建設成為一個重要的課題。加強內部控制制度建設與廉政風險防控的協同作用，有利于風險防控、防止舞弊、預防腐敗，從而促進教育事業的健康發展。

2?中小學內部控制存在的現狀

2.1?內部控制制度不夠完善

學校的主要任務是教書育人，中小學95%以上的職工都是教師，管理人員由教師兼任，因此，他們只關心教學成績而忽視了內部控制對單位的管理和廉政建設的重要性。大多數中小學沒有制訂一套健全的內部控制制度，有的學校的內控制度僅僅為了完成任務，直接從其他單位引進，沒有根據單位的實際情況，制定符合教育系統自身特色的內部控制制度，這樣的內部控制制度形同虛設。更不會對現有的內部控制制度更新完善，導致單位的內部控制無法適應單位在新形勢下的管理需要。領導重教學輕內部管理，認為內部控制是財務人員的事情，而廣大職工認為內部控制是領導的事情，導致中小學內控管理人員缺位錯位嚴重。一些學校的內控制度是聘請代理記賬人員完成，甚至不同的單位聘請同一人按照同一個模板完成，學校領導并未實際參與編制，各個學校、各個年度的報告都千篇一律，對學校內部控制的實施、監督和評價無法起到指導作用。中小學財務管理不健全，會計人員只限于報賬記賬，不清楚具體業務流程，沒有權利制衡，權力集中在少數人手中的現象普遍存在，導致內部控制工作就是“走過場”，甚至有些管理人員認為內部控制就是對自身權力的限制，不僅不支持反而阻撓，從而引發廉政風險。

2.2?內部控制缺乏專業人員

中小學嚴重缺乏專業財務人員。如S縣有高職中、特殊學校、進修學校共9所；中心學校25個，中心學校管轄的小學、初中共290所。299所中小學共65名會計人員，其中取得中級職稱的會計僅五人。很多學校的會計人員、財務主管以及主管財務的副校長是由教師兼任，對財務工作不夠了解，既有教學任務又要從事會計工作，分身乏術。農村學校只有中心學校配備了會計人員，小學、初中只配備報賬員，報賬員均由教師兼任。財政部門、教育部門、各學校對財務人員的專業培訓支持不足，財務人員無法適應新的會計核算的要求。中小學普遍認為非教學人員沒有戰斗在一線，不應和教師享有同等待遇，與教師相比，工作難以量化，因此財務工作人員在學校地位較低，工作難以被教師和領導認可，工作積極性不高，也影響了財務工作質量。由于專業財會人員的缺乏，無法實行輪崗制，很多財會人員在一個崗位上一干就是十幾二十年，甚至一輩子，這就容易出現財會人員與相關領導違法違紀的現象，導致廉政風險。此外，大部分學校無法設置專門的內控管理部門、配備專門內控人員，通常由財務部門牽頭完成內控工作，而財務人員所站的高度有局限性，往往把目光局限于財務方面，忽略了內部控制涉及整個單位各個崗位各個業務流程、方方面面；財務人員也缺乏內控的專業知識，內控的設計缺乏有效性，內控主體實施過程重形式輕效果。隨著時代的發展進步，要求內部控制人員不斷學習創新，而中小學內控人員缺乏競爭力、上進心和創新力，無法適應新時代的要求。

2.3?內部控制執行不力

2.3.1?事前控制不力

沒有分析學校容易發生廉政風險的風險點，不能事先識別風險，而是被動地接受風險。沒有對學校的內外部環境進行分析，特別是大額資金的使用存在的潛在風險。內部控制活動偏向于事后管理，只忙于解決目前的問題，而不能預判風險，缺乏風險應對機制。

2.3.2?事中控制不力

（1）財務管理不健全，財務基礎工作不夠夯實，導致財務漏洞，可能引發廉政風險。比如，少數中小學會計人員“只做賬，不對賬”，甚至連現金、銀行存款、庫存物資等賬戶余額都未進行核對，導致賬實不相符，對于重付、錯付或做賬錯誤等問題無從發現，賬目混亂。再如，中小學食堂應當本著“保本不盈利”的原則為學生提供餐飲服務，然而，一些學校教工食堂和學生食堂沒有分開核算，若教工食堂發生虧損或未補貼到位就會侵犯學生的利益；還有一些學校采購的大米、食用油、干貨等未入“庫存物資”賬，而是購入時一次性計入支出，導致庫存物資管理混亂，購買、領用是否真實無從得知，若有人從中牟利也無法監控。

（2）預算的編制過于簡單化，大多學校沒有根據單位各個部門和單位整體的實際需要編制，只是將上年的數據簡單地調整，或者將下年度預計收入隨意分解。資金的使用完全脫離預算，沒有使編制的預算真正落地，甚至存在突擊花錢的現象。預算的執行情況沒有得到反饋，導致資金的浪費或者資金缺口，影響教育教學。

（3）收支業務管理不到位；國有資產采購、審批、保管、報廢隨意性強；工程項目質量不過硬；“三重一大”集體決策點以事出緊急為由未按規定流程執行或決策事項議而不深的現象仍然存在。例如，高中學校的學費收入和國有資產出租收入是財政資金的來源之一，學校政教處、教務處、財務部門、相關領導、班主任等往往沒有相互配合、相互監督，可能導致國有資產流失或相關人員從中舞弊、謀取私利。

（4）不相容的職務未相互分離相互制約。中小學一人多崗，比如出納或會計兼任采購、稽核、檔案管理，采購人員兼任保管，審批人員兼任經手人員，一人保管所有印章及空白支票等現象屢見不鮮。

2.3.3?事后控制不力

有些中小學對內部控制缺乏考評機制，執行與否、執行好壞都一樣；有些學校考評機制不合理，導致領導干部為達到考核要求弄虛作假、違反紀律。

2.4?內部控制監督不到位

內部控制的制定“轟轟烈烈”，內部控制的監督“草草了事”，內部控制建設無法形成閉環，是中小學內部控制建設的通病。首先，學校接受廣大教師的監督不到位。不少學校財務會審制度流于形式，一個人在票據上蓋章就算完成財務會審程序，并沒有真正對每項支出仔細討論研究審核；雖有專門的財務公開櫥窗，但財務公開資料往往是應付檢查才臨時張貼，即使按程序及時公布，關心財務公開的教師也寥寥無幾。其次，教育局管部門對學校的監督不到位。由于教育局所管轄的學校眾多，而內審機構的專職人員稀缺，進行審計時往往從各學校抽調人員，而各學校的人員抽調結束仍然要回到原崗位，這就嚴重影響了內審人員的權威性；加上存在“同一個系統的熟人”“網開一面”的思想，難以保持獨立性。最后，財政部門、審計部門等外部監督部門對學校的監督不到位。一些農村中小學地處偏僻，學校規模小，往往是監督機構容易忽略的地方，導致這些學校的領導和財務人員認為“天高皇帝遠”，對內部控制建設和廉政建設不屑一顧。

3?中小學內部控制問題的對策

3.1?建立健全內部控制制度

一方面，中小學應當加強廉政建設的宣傳力度，剖析內部控制對廉政建設的重要性。可以通過職工大會、宣傳欄、網絡培訓、中心組學習會議等方式，通過分析現實生活中的案例的形式進行宣傳教育，使廣大干部職工理解并自覺參與內部控制和廉政建設，營造良好的內部控制環境，推動內部控制和廉政建設的有效實施。另一方面，根據單位的實際情況，在組織架構方面、內控執行方面以及與內控建設相配套的考評制度和監督方面制定詳細的、適合各個學校自身管理需求的內控制度，全面覆蓋單位的各項工作、各個部門、各個管理崗位。在單位主要負責人直接領導下配備專門的內控人員，明確其在單位各部門各崗位進行溝通協調的權責范圍。按經濟業務的決策、執行、監督相分離的原則，將經濟業務落實到具體部門、具體崗位，避免相互推諉扯皮、工作效率低下。

3.2?加強內控部門隊伍建設

首先，人社部門、教育部門在聘用選拔人才時應當嚴格把關，尤其是關鍵崗位人才的選拔。減少由教師轉任財務人員或兼任財務人員的現象，增加專職、專業人員的聘用。嚴格按照干部選拔程序，結合學歷教育、工作經驗、專業職稱等，選拔思想素質好、工作能力強、廉潔自律的人，任人唯賢。其次，切實提高中小學財務人員等非教學人員的地位。雖然他們沒有站上講臺但為教師和學生提供良好的教學和學習環境提供了保障，對其工作的認可、提高其待遇，建立合理的薪酬體系，有利于提高其工作積極性，從而更好地為教師和學生服務。最后，財政部門、教育部門應針對如何建立內控制度、預判風險點、實施內控措施等定期對各中小學內控人員進行專業地、系統地培訓。培訓結束后，對參與培訓人員進行測試或考核，并對測試優秀者進行獎勵，對測試不通過者繼續教育。還可以不定期組織專業知識競賽，設置獎勵金或者獎品，鼓勵相關人員積極參與。各學校應提取一定的經費用于專業人才的培訓和優秀學員的獎勵，鼓勵專業人員不斷豐富知識體系。此外，定期開展廉政教育專題講座，不能僅停留在對黨員的教育，還應當擴大到全體干部職工。

3.3?強化內部控制執行力度

3.3.1?加強事前控制

要針對單位高風險業務，找到風險控制點，如建立預算控制、收支管理、政府采購、建設項目、合同管理等方面的內部風險與防范體系；制定支出限額標準控制，如各項日常開支，尤其是三公經費、維修費、廣告費應當嚴格控制在限額標準內，采取周密的流程，履行完備的手續，防止弄虛作假。尤其對于廉政風險高的業務，如投資較大的項目或支出，需事前做好可行性研究報告等科學論證，及時發現潛在風險點。

3.3.2?加強事中控制

（1）夯實財務管理基礎工作，根據風險點制定好相應的應對措施。比如，非稅收入應安排專人及時催繳、核對，保證非稅收入及時足額入庫，并安排人員對該項工作進行監督，防止舞弊。再如，對食堂的大米、食用油、干貨等物資進行定期或不定期的核對，保證賬實相符，防止物資由于管理不善被盜、變質，保證食品安全和學生利益。

（2）改進預算編制方法，編制預算時，摒棄財務人員“閉門造車”的行為，加強與各個部門的溝通，結合單位的發展趨勢和各部門的具體需求，使預算編制精細化，既要保證單位的正常運轉和業務需求，又要節約開支、降低成本，不能顧此失彼；加強預算執行的剛性，提高預算管理的有效性和可行性。

（3）加強內部各個崗位之間的溝通，找到內部控制的盲點，建立各個崗位之間相互監督、相互制約的體系。如固定資產采購，應由使用人員根據實際需要提出請購需求，擬出具體的請購標準、規格及數量等計劃，報單位領導班子審批，再報當地財政部門政府采購處辦理，資產采購后要由專門的驗收人員根據采購的計劃規格和標準驗收入庫，采購后安排專人負責簽收保管，使用人需履行領購手續，每年由專門的固定資產管理人員負責定期或不定期清理、盤點，若有需要報廢、處置的資產應當向領導申請。從請購到采購再到驗收入庫、領用、入賬、清查、盤點，最后報廢處置，都應履行嚴密的手續。建立一套完整的、具體的“三重一大”制度，明確決策的范圍、形式、成員、程序、機制、會議記錄等具體內容，確保集體決策制度符合國家的要求和單位的實際需要。

（4）不相容的職務相互分離和牽制、授權審批制度、空白票據印章保管制度、財務會審制度、關鍵崗位人員建立定期輪崗等方面作出明確、細化的分工和要求并嚴格執行。

3.3.3?加強事后控制

為促使學校嚴格執行內部控制制度，對內部控制開展自查評價工作，對各崗位的內控實施定期與不定期的考核評價，各次考評結果可單獨獎勵，也可作為年度評優評先的依據，與年度績效工資掛鉤。主管部門加強對內部控制的考核，開展領導干部經濟責任審計，對內控不力的學校進行問責，突出對“一把手”的監督，將廉政建設納入“一把手”業績考核當中。考評制度要選擇合理的考核指標，要使廣大干部職工既能看得懂又能理解，還要兼顧各部門各崗位的公平合理。

3.4?加強對內部控制的監督

首先，要通過內部控制防范廉政風險，就應當讓制度運行在陽光之下。學校應當在宣傳櫥窗設置財務公開專欄，每月及時張貼財務公開資料，并加強宣傳力度，鼓勵廣大教師關心財務公開內容，提出寶貴意見。組成專門財務會審小組，其中包含普通教師代表，實實在在對每一筆開支進行研究，作出記錄，會審完成才能予以支付。還可以成立專門的監察小組，采用查看憑證、詢問、抽盤等方式，定期對財務狀況、資產狀況、內控制度的執行情況等進行抽查。其次，教育主管部門應加強對各個學校的監督。擴大內部審計機構的隊伍，提升內審機構人員素質，保持內審機構的權威性和獨立性。最后，財政部門、審計部門、紀檢部門等外部監督部門應加強對學校的監督。尤其是對農村中小學，至少每年進行一次日常檢查，不定期進行專項檢查，針對發現的問題提出合理的意見和指導，并建立責任追究和考核機制，鞭策這些學校依法依規辦事，加強廉政建設意識。

參考文獻

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