鄉村振興戰略下閑置宅基地利用的困境及對策研究

摘 要：民族要復興，鄉村必振興。探索閑置宅基地盤活利用的困境并尋求解決路徑對土地資源可持續利用、農村經濟社會可持續發展以及全面推進鄉村振興具有重要意義。然而，目前閑置宅基地的利用還存在公平與效率難以協調、財產利益沖突難以解決、宅基地的社會保障性阻礙盤活進展等困境。結合試點地區的有益經驗，應從適度拓寬宅基地使用權的流轉空間、構建利益共同體機制、建立閑置宅基地自愿有償退出機制等方面進行困境破解，以促進宅基地的高效利用，增加農民和農村集體的財產性收入。

關鍵詞：閑置宅基地；盤活利用；利用困境；對策建議

2021年1月，自然資源部聯合國家發展改革委、農業農村部印發《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》。要求“在符合國土空間規劃的前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用，發展鄉村民俗、農產品初加工、電子商務等農村產業，大力支持促進農村一二三產業融合發展和鄉村振興戰略實施”。在《關于政協十三屆全國委員會第四次會議第0951號提案答復的函》中強調，關于盤活農村閑置宅基地，自然資源部認真貫徹落實習近平總書記在中央農村工作會議上的講話精神，組織開展鄉村存量集體建設用地節約挖潛政策研究，提出盤活用好鄉村存量集體建設用地政策措施，保障鄉村產業發展和鄉村振興戰略實施①。鼓勵和支持村集體和農民通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、農村旅游業等，甚至支持返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房。據農業農村部調查，全國農村宅基地空置率為18.1％[1]。推進閑置宅基地的盤活利用有利于維護村集體和農民的合法權益，有助于保障鄉村產業發展，構建新的鄉村振興發展格局。如何有效利用宅基地，無疑是現階段需要我們努力研究的課題。

一、宅基地閑置的危害性及成因分析

（一）宅基地閑置的危害性

就現實情況而言，我國現有的農村宅基地中處于閑置狀態的至少占比29%。在第三次全國農業普查數據中獲悉99.5%的農戶都擁有1處以上的住房，而由于進城務工等因素，超過1/10的村莊有宅基地被閑置，近乎1/10的農戶有閑置的宅基地，若將其換算成實際的土地面積，數額極其巨大。這是對土地資源的浪費，故對閑置宅基地的盤活利用是實施鄉村振興戰略中亟待解決的問題。

1. 降低了土地資源的利用效率

宅基地是相當重要的社會資源，使農民的居住權得到了充分保障，但是，隨著經濟社會的發展，農村宅基地的保障居住的功能逐漸發生了轉變[2]。目前宅基地閑置已經成了農村普遍存在的現象，應當引起社會的重視。首先這是對土地資源的浪費，對土地資源的集約利用產生了相當不利的影響。宅基地的閑置使人地關系受到不利影響，一定程度上也是對農業農村發展進步的一大阻礙。其次，在城鎮化進程日漸加快的情況下，也意味著加大了土地的需求量，土地資源稀缺與宅基地閑置的矛盾加劇。不僅農民的利益受到了損害，也抑制了我國經濟的發展[3]。如何破局讓閑置宅基地真正高效利用起來，是解決土地資源緊缺和沉睡的關鍵。

2. 降低了農民的財產性收益

農村宅基地本是無償獲得的土地，具有福利性質，但宅基地的閑置，使農村土地出現用不好與用不上的難題。在鄉村振興背景下，農民住有所居已經得到充分保障，農民已經不再滿足于宅基地的居住保障功能，開始追求對宅基地的財產權利，但宅基地的閑置使他們的財產權受到限制[4]。一些面積較小、較分散的閑置宅基地的使用權存在糾紛的情況亦不在少數，使用權的分配關乎村民的個人權益。即使不存在糾紛，由于本身分散或面積不大，在使用權流轉時處于劣勢，無法給農民帶來收益[5]。農民財產性收益的降低會直接影響農村的生產生活條件，農村社會經濟的可持續發展不可避免的受到影響。

3. 降低了農村人居環境質量

城鎮化進程的加快導致了農村人口的流失，很大一部分村民通過繼承、戶口的變化等方式取得宅基地，但長期閑置無人居住，甚至部分墻體開裂。也有部分村民即使建設了新房，也不愿意拆除舊房，他們選擇將其作為羊圈、豬圈等，甚至出現了侵占生態用地的情況[6]。考慮到農村常住人口大多是中老年人和兒童，對公共社會的保護意識很薄弱，并且村內管理人員有限，導致出現了路邊雜草叢生無人管理、基礎設施破舊的情況，嚴重影響村容村貌[7]。村民居住環境質量很低，幸福感和滿足感也沒有得到提升，進而無法調動對整治村容村貌的積極性，無形中增加了盤活閑置宅基地的難度，形成了惡性循環。當前農村人居環境質量迫切需要改善，因此加快盤活閑置宅基地的任務刻不容緩。

（二）宅基地閑置的成因分析

農業農村的問題，是我國十四五規劃和二零三五遠景目標中重要的部分。解決農業農村問題，更是實現中華民族偉大復興所必須完成的任務。中共十九大提出的鄉村振興戰略正是為了重建鄉村生活空間，促進農業農村的發展。在鄉村振興戰略的推進中，農村普遍存在的宅基地閑置問題引起關注。閑置成因主要有以下幾點。

1. 傳統觀念根深蒂固

一方面，受傳統觀念的影響，部分村民有“祖宅”觀念；另一方面，現居住在農村的村民，因結婚、離婚、繼承、戶口的變化等原因，存在一宅多戶的情況，不再是一宅一戶[8]。且有農村人口新建住房但不拆舊房致使宅基地閑置數目不斷增加。另有城市居民合法獲得農村宅基地使用權。隨著經濟的高速發展，城鄉教育、醫療等方方面面差異巨大，很大一部分農民為保障子女的生活質量、教育水平等因素將其戶口遷入城市，這部分人長期居住在城鎮，卻因繼承等方式合法取得宅基地的使用權和農戶所有權，宅基地長期處于閑置狀態。

2. 農村人口的城市化

隨著工業化、城市化進程的快速推進，農村人口大量流出。農村勞動人口雖大量涌入城市，但并沒有在城市扎根成為真正的市民，城市歸屬感不強，即使常年在外也沒有放棄宅基地。雖然現行宅基地流轉的相關規定，農民可以將宅基地的使用權流轉給本集體內的成員，在一定程度上起到了盤活的作用，然而“一戶一宅”下其他內部成員因有自家的宅基地，對流轉使用權存在限制。農村宅基地閑置的數量不斷增加，甚至一些地區出現了“空心村”。由于長期重視對城市的發展，城鄉發展逐漸失衡，全家外出務工成了閑置的主要原因。

3. 村莊規劃缺失

村莊規劃缺失是我國農村宅基地閑置不可忽略的重要原因之一。多數村莊由于沒有制定科學合理的村莊發展規劃，導致了農房布局散亂，進而忽視了面積較小、較分散的宅基地，使其整體利用價值不高。基于宅基地的無償取得，且目前也沒有法律規范明確規定對宅基地的管理，部分農村會由于領導者不作為、鄉村規劃不完善不科學等出現了宅基地的使用過程中缺乏有效引導和管控而閑置。

農村宅基地的閑置問題成了普遍的問題，引起了社會各界的關注。故近年來部分地區圍繞鄉村振興戰略的實施，鑒于對地理位置、資源等條件的思量與保障農民居住的前提下，著眼于農業農村的發展，開展了以增加土地資源的利用率、提高農民財產性收入為目標的閑置宅基地利用的試點工作。典型的盤活利用宅基地的實踐樣態并不多，部分地區取得了成效，有力地推動了農村發展，也有部分地區由于試點時間短、措施與農村實際情況未有效結合等因素導致試點成效與預期相差較大。從總體上來看，在推進閑置宅基地的盤活利用過程中存在較多的現實問題，現階段總結各試點村的現狀及其經驗，落實有效的部署，促進閑置宅基地的盤活利用才是發展農業農村的工作重心。

二、閑置宅基地利用中的困境

（一）公平與效率難以協調

公平是指平等的分配，體現為閑置宅基地的利用要在保證農民都有居住地的前提下進行；效率是指宅基地的使用效率，體現為對農民財產權利的保障功能。當前閑置宅基地的盤活工作既要考慮公平也要保證效率[9]。然而在盤活利用的試點工作中，公平與效率如何兼顧是一大難點問題。解決該難點，不僅要考慮對宅基地使用權持有人處置該權利時的條件限制，同時也要考慮如何提升使用效率。使用效率低下主要有以下原因：其一，常年在外打工但并沒有在城市扎根成為真正的市民，只是通過租賃等方式在城市內生活所以沒有放棄宅基地，使其長期或短期的處于閑置狀態；其二，長期生活在城市且已經購房而使村內宅基地閑置的情況；其三，城市居民合法獲得農村宅基地使用權。長期居住在城鎮的農民，將子女遷入城市戶口，子女通過繼承等方式合法取得農村宅基地的使用權和農戶所有權，此時村中宅長期處于閑置狀態。加之部分農民的傳統思維，“祖宅”與落葉歸根的固有觀念仍在，與盤活利用、公平與效率相悖。沒有在城鎮落戶的村民依舊享有宅基地占有和使用權，依舊屬于集體經濟組織成員，基于此的宅基地閑置后果將由國家承擔[10]。

（二）財產利益的沖突難以解決

宅基地對于農民是一項重要的財產。但在現行土地制度中土地為國家所有，其中必然包括宅基地，故宅基地為公產，農民擁有的僅僅是宅基地的占有和使用權。基于房地一體的原則，住房和宅基地無法分離，久而久之農民已將其看作私有財產。一般情況下，為減少不必要的正面沖突，公權力會選擇讓步私權力，只有在涉及土地征收等重大問題時，才以決策者身份做出維護公權力的決定。此時農民為維護自身與住房相關的一系列財產性利益，往往與公權力成為利益相對方，公權與農戶協商難度增加。宅基地自身財產屬性與公權約束之間的矛盾難以協調與解決，最終導致土地資源的浪費。利益的沖突關系、農業轉移人口實現市民化成為從根本上解決宅基地盤活利用的難題[9]。

（三）宅基地的社會保障性阻礙盤活進展

宅基地所特有的社會保障功能，阻礙了宅基地改革中制度方面實現突破，盤活工作也難以實現突破性進展。雖有規定適度放活宅基地使用權，但有嚴格的限制。2019年《中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》中規定，嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉之名違法違規圈占、買賣宅基地。由此可以看出，宅基地使用權的流轉是有嚴格限制的，與此同時，城市的資金、人才等資源也無法正常流動進入農村，資源的欠缺致使農村經濟的發展受限。農村集體經濟組織又具有產權方面的封閉性，在宅基地的使用權中主要體現在，只有集體經濟組織內部成員才享有宅基地使用權，集體經濟組織成員以外的任何個人和組織都無法擁有宅基地資格權，現行法律和國家政策都規定，宅基地使用權因其社會保障功能只能在本集體經濟組織內部享有、流轉。故宅基地制度改革方面難以突破，閑置宅基地的盤活利用工作受到影響。

三、閑置宅基地利用的地方經驗

現階段，閑置宅基地盤活利用的試點工作仍在推進中，試點地區的地理位置、地方特色不同等方面雖存在較大差異，但都為宅基地的盤活工作提供了可學習可復制的經驗[11]。盡管在試點進程中也有需要進一步完善的地方，但為更加成熟的盤活工作積累了一定經驗，總體值得借鑒。

（一）四川成都的宅基地使用權抵押融資模式

成都在農村宅基地使用權抵押融資的試點工作中，在借鑒其他試點地區成功經驗的基礎上做了進一步完善。首先以國家金融機構為主要融資方，限制抵押主體、規范流轉程序、嚴格控制貸款的用途、設立宅基地使用權的登記確權制度與宅基地使用權的流轉條件，確保不會出現宅基地使用權的權屬爭議；其次基于民事主體意思自治原則，抵押物的價值由貸款人與放貸人雙方商量做出決定；并且要求貸款用途須告知融資方，發放貸款人有權隨時了解情況，出現虛假行為有權隨時終止貸款合同。

最后政府作為最后的保障方參與了抵押融資的工作，設立了專門機構用以處置未被拍賣變賣的不動產的用益物權，這樣的做法不僅是風險的降低，更是對融資方的有力吸引，也是對農民的強有力保障，農民有了宅基地使用權抵押融資的信心，農村能夠安全引入資金流，不僅激活了農村閑置宅基地的財產價值，也促進了農業農村的經濟發展，推動了鄉村振興戰略的實施。

（二）山西澤州的宅基地管理平臺

山西省澤州縣在宅基地制度改革試點工作中，始終堅守著為農民獲益的本心，積極調動了廣大農民的積極性，其中大陽鎮對鎮內百余農戶的房屋進行了修繕與改造，興辦了農家樂、民宿等項目，一方面增加了農民的收入，另一方面也給低收入農民甚至無業人士提供了就業機會。推進建設以人為核心的新型城鎮化，充分發揮地方性優勢推進建設特色鮮明、環境優美的村落，澤州縣主要通過推進文化旅游產業來促進農業農村的發展。同時建立了澤州農村宅基地管理平臺，以技術手段展開調查宅基地的基本信息，目前已完成全省第一例宅基地線上審批工作。宅基地管理信息系統的建立有利于各項工作更加標準規范。

澤州縣基于戶籍關系、現農村居住情況等考慮，在明確宅基地的產權性質的基礎上農村集體經濟合作組織統一將股權流轉給經營主體，農民變身為股民的身份參與其中。現階段，土地資源是最重要最有潛力的發展資源，在推進宅基地的盤活利用過程中，越來越多的社會主體參與進來，各種資源在農村的流通足夠充分，將有利于農村持續穩定發展[12]。在堅持宅基地集體所有權的同時，也做到了保護宅基地使用權。公權力的約束并沒有損害農民的財產性利益，反而提高了宅基地的經濟價值；在農民得到了滿足的情況下，也實現了宅基地盤活利用的目標，達到了雙贏。

（三）四川瀘縣共建共享模式

四川瀘縣在試點工作中，采取了擴大宅基地使用權轉讓范圍的方式，探索了共建共享宅基地的模式和鼓勵節約集約使用宅基地，超占部分有償使用的做法。瀘縣模式主要是引導農戶有償退出宅基地，在劃定一個宅基地使用面積標準后，提倡節約集約使用宅基地，對于自愿退出宅基地的農戶予以一定的補償金或購房補貼，另新建安置房；對于超出規定標準的宅基地面積收取一定費用的方式。該種模式下，農戶可以在獲批后，以農戶的名義由農戶提供地，出資方出資的形式建房。

登記時采用分割登記，農戶享有部分房屋的所有權及宅基地使用權，出資一方享有出資時約定好的那部分房屋的所有權及集體建設用地使用權②。在約定年限屆滿后出資方享有的那部分土地權利重新歸農戶所有，農戶重新獲得完整的宅基地使用權。為宅基地特有的社會保障功能阻礙宅基地盤活利用的困境提供了一個有效路徑，提高了資源的利用，發揮了宅基地的財產價值，為建立閑置宅基地自愿有償退出機制、為全國閑置宅基地的盤活試點工作提供了參考。

四、促進閑置宅基地利用的對策建議

針對閑置宅基地利用中存在的現實問題，結合試點地區的成功經驗，提出促進閑置宅基地利用的對策建議。

（一）適度拓寬宅基地使用權的流轉空間

宅基地使用權的合理流轉能夠較好平衡公平和效益的關系，也是盤活閑置宅基地的一大有效路徑。從成都的抵押融資試點工作中，可以看出農村宅基地使用權的抵押融資在合法合理的前提下，不僅能夠盤活這些具有較高的財產價值的宅基地，還能夠引進大量外來資金，保障了農民的財產權利。農民的財產性收入和物質得到保障，能夠有效促進農村和諧快速發展，能夠將固化的宅基地價值轉化為具有流動性的資本，最大限度發揮宅基地的價值[13]。

對于沒有在城市扎根，游離于城市與農村之間，城市歸屬感不強的部分農民，即使常年在外也沒有放棄宅基地，基于此產生的宅基地閑置后果由國家承擔。該現象表明并沒有實現真正的城鎮化。新時代新城鎮化是指人的城鎮化，走以人為核心的新型城鎮化道路，加快實現進城人口市民化，能有效解決這一難題[14]。

要有效促進閑置宅基地的利用，在適度放活宅基地使用權、擴寬其流轉空間時必須結合當地的實際情況，因地制宜地選擇擴寬方式，有效控制風險，要嚴格限制期限及其用途甚至流轉范圍，確保村集體、農民的利益與流轉對象的使用權[15]。故以抵押融資等方式適度的擴寬宅基地使用權的流轉，促進閑置宅基地的利用，是符合當下社會發展的合理有效的途徑。

（二）構建利益共同體機制

宅基地財產權屬與公權之間有矛盾，推進農業轉移人口市民化，保障農民的財產性權利是減少利益沖突關系的關鍵。結合山西省澤州縣的做法，要從根本上解決宅基地閑置的問題，促進其盤活利用，首要是厘清宅基地的使用權歸屬問題。確立相關登記制度，政府協同土地資源管理部門對不動產產權進行登記，明晰產權；對宅基地進行確權登記制度，明確宅基地使用權歸屬。可以采取成立專門的調查組的方式，以村為單位對閑置宅基地分戶分地進行摸底調查，掌握閑置宅基地的數量及狀況。調查可以包括閑置宅基地使用權的歸屬、面積等現狀及流轉意愿情況，全部進行登記在冊，以便建立起統一的數據庫。數據庫的基礎資料與現有戶籍資料相結合，能夠加快解決進城人口實現市民化問題，加快城鄉戶籍制度的改革，更好的保障農民的利益。

瀘縣采取的共建共享模式，由農戶提供地，出資方出資，登記時分割登記，此種做法在確保農民戶有所居的同時，通過引進社會資本的方式，解決了引導農戶退出宅基地的高額經濟補償金和安置保障措施所需資金的難題。一定程度上做到了共贏[16]。其次，要利用好閑置宅基地的農村特色和資源，充分發揮區域優勢吸引技術、人才等，爭取城鄉資源要素實現雙向流通，促進盤活利用閑置宅基地，進而促進農業農村可持續發展，最終推進鄉村振興戰略的實施。

（三）建立閑置宅基地自愿有償退出機制

宅基地的社會保障功能使宅基地改革在制度方面難以實現突破，宅基地盤活利用工作也受到不利影響。要有效解決這一難題，應當建立閑置宅基地自愿有償退出機制[17]。四川瀘縣采取了超占部分有償使用的方式，以引導農戶有償退出宅基地為主，對于自愿退出宅基地的農民給予一定的補償；對于一戶多地的農民，確保一戶一宅模式下的基本生活保障功能，結合實際情況，適當的采取有償使用的方式，為宅基地的收回創造條件。當下對于進城落戶的農民是否愿意放棄宅基地，是本著尊重本人意愿為基礎，不得強制收回宅基地。在本集體組織內有宅基地且自愿退出的，應當有序地開展退出工作。使農民的宅基地通過流轉等形式有償退出，讓部分進城定居的農民的宅基地變成可交易的財產，既保障了農民的財產權益，也提高了資源的有效利用。再結合所在農村的資源和發展現狀，在確認本地農戶、宅基地數量和規模的情況下，對宅基地進行科學規劃；在依法取得宅基地后對宅基地進行合理分配利用，以此促進宅基地的盤活工作[18]。

五、結語

農村宅基地不僅關乎著農民的居住安全和財產利益，也承載著農民基本生存的私人權益和社會穩定，是農村土地制度改革中最復雜最敏感的一項重點改革任務。農村閑置宅基地利用的研究應本著一切以農民為中心的原則，穩中求進地盤活閑置宅基地的利用，緩解宅基地資源閑置浪費與土地資源緊張的矛盾，為全面鄉村振興提供重要的土地資源保障，增加農民和農村集體的財產性收入，讓農民共享改革紅利。

注 釋：

① 農業水利類096號。

② 來源于國發院政策簡報第四十四期：農村土地制度與健康城鎮化。

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基金項目：國家社科基金項目“全面鄉村振興下閑置宅基地和住房利用方式研究”（21XFX012）

作者簡介：郭轉轉（1998- ），女，山西呂梁人，西安財經大學碩士研究生，研究方向為土地法學、農村經濟法治。