領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計中的責任界定

黃溶冰 劉雨晴

【摘要】作為一項中國特色社會主義審計監(jiān)督制度， 領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計 2018 年開始進入全國范圍推廣階段。責任界定作為審計結(jié)果運用的重要一環(huán)， 是發(fā)揮審計實效的著力點。本文從自然資源資產(chǎn)離任審計的制度背景和現(xiàn)實需求出發(fā)， 分析自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果運用中的主要問題。在此基礎(chǔ)上， 一是從責任認定的內(nèi)容和原則、責任類型的劃分以及責任表現(xiàn)與類型的匹配關(guān)系出發(fā)探討領(lǐng)導干部責任認定機制； 二是以“三個區(qū)分開來”為指導思想構(gòu)建容錯糾錯機制， 闡述容錯糾錯機制的原則、 方式和程序； 三是按照定責—考核—問責的邏輯， 構(gòu)建以定責為基礎(chǔ)的審計結(jié)果運用機制并明確其流程。最終， 形成責任認定機制、 容錯糾錯機制和結(jié)果運用機制的一體化格局。

【關(guān)鍵詞】自然資源資產(chǎn)離任審計；責任認定；容錯糾錯；審計結(jié)果運用

【中圖分類號】F239；X37? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）03-0087-6

一、 引言

領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計（簡稱“自然資源資產(chǎn)離任審計”）是在習近平總書記“兩山”思想指引下， 以審計監(jiān)督為抓手， 推動生態(tài)文明建設(shè)的制度創(chuàng)新。自然資源資產(chǎn)離任審計關(guān)注生態(tài)賬， 其結(jié)果反映的是領(lǐng)導干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的履職情況。作為一項“激勵約束”型權(quán)力制約監(jiān)督機制， 一方面， 全面推進自然資源資產(chǎn)離任審計， 應當以清晰界定被審計領(lǐng)導干部的責任履行為前提； 另一方面， 充分運用審計結(jié)果， 利用“倒逼”機制促進領(lǐng)導干部樹立正確的“政績觀”、? 落實“保護生態(tài)是政績”的執(zhí)政理念， 亦需要以科學界定被審計領(lǐng)導干部的政績與履責為基礎(chǔ)。但從目前的實踐情況來看， 在自然資源資產(chǎn)離任審計實施過程中， 主要針對某一群體（主要領(lǐng)導干部）共同治理的履職情況進行審計評價， 結(jié)論包括“好、? 較好、? 一般、? 較差、? 差”五個等級.這種整體等級制的評價結(jié)果雖然有助于不同地區(qū)間的比較， 但也存在責任界定原則不清晰、? 責任類型劃分不明確、? 無法有效問責到人等問題。

基于此， 本文結(jié)合自然資源資產(chǎn)離任審計的制度背景和現(xiàn)實需求， 將其視為一項行之有效的“激勵約束”型權(quán)力制約監(jiān)督機制， 構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計領(lǐng)導干部責任認定機制， 并進一步探討完善容錯糾錯機制、? 優(yōu)化審計結(jié)果運用流程， 力求發(fā)揮該項審計制度的防護性和建設(shè)性功能， 更好服務于生態(tài)文明建設(shè)。

二、? 制度背景和文獻綜述

區(qū)別于歐美國家以法律為中心、? 以規(guī)則為基礎(chǔ)、? 以稅收或財政補貼等市場化工具為主的環(huán)境治理模式（昌敦虎等，2019）， 我國生態(tài)環(huán)境治理體系是在“黨管干部”背景下， 以政府行政命令和績效考核為主、? 輔以市場化工具的中國特色治理模式（余泳澤和尹立平，2022）。伴隨著環(huán)境治理作為約束性指標納入政府政績考核內(nèi)容， 黨的十八大以來， 以自然資源資產(chǎn)離任審計為代表的“激勵約束”機制應運而生， 并成為考核、? 選聘和任用領(lǐng)導干部的重要參考。

蔡春和畢銘悅（2014）提出， 自然資源資產(chǎn)離任審計的目標是促進自然資源資產(chǎn)保護責任的切實履行， 即發(fā)揮審計價值， 促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。林忠華（2014）認為， 自然資源資產(chǎn)離任審計的總體目標在于強化領(lǐng)導干部的履職意識， 建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追責制， 維護國家生態(tài)環(huán)境安全。審計署審計科研所（2016）指出， 審計結(jié)果運用途徑主要有： 黨委、? 政府運用審計結(jié)果做出決策； 紀檢監(jiān)察、? 司法機關(guān)運用審計結(jié)果調(diào)查違法違紀案件； 組織人事部門運用審計結(jié)果考核選用干部； 主管部門運用審計結(jié)果完善制度、? 督促落實； 有關(guān)部門運用審計結(jié)果進行財政和績效問責； 媒體和社會公眾運用審計結(jié)果進行監(jiān)督。陽秋林等（2018）指出， 在自然資源資產(chǎn)離任審計的結(jié)果運用中， 要清晰界定責任， 建立領(lǐng)導干部終身追責制， 在責任區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)全方位整改。鄭石橋和呂君杰（2018）認為， 在自然資源資產(chǎn)離任審計責任界定方面， 有問題觀和業(yè)績問題觀兩種觀點， 前者是對審計發(fā)現(xiàn)問題進行責任界定， 后者認為資源環(huán)境數(shù)量、? 質(zhì)量及變動情況也應被納入責任界定范圍。沈滿洪等（2018）提出了“結(jié)果原則、? 違法原則、? 過錯原則”的責任界定三原則。

三、? 自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果運用中的主要問題

伴隨著審計工作的試點和全面推廣， 在解決“為何審”“審什么”“如何審”等問題的基礎(chǔ)上， 更需要關(guān)注自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果“如何用”的問題。本文認為， 在審計結(jié)果運用方面， 目前面臨著三方面問題。

1. 責任界定原則不清晰。2017年中共中央辦公廳、? 國務院辦公廳印發(fā)的《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》（簡稱《規(guī)定》）分別在第四條和第五條明確了自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的范圍和審計對象， 但并未明確這一責任在各部門領(lǐng)導干部間劃分的原則。以水資源的開發(fā)、? 管理和使用權(quán)責為例， 各級黨委、? 政府對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負責。對各部門、? 各單位而言， 水利部門承擔水源調(diào)度、 水利工程建設(shè)及防汛、? 排澇等職責； 水務公司負責自來水供應和水務建設(shè)； 環(huán)保部門負責對企業(yè)污水排放的監(jiān)管。“多龍治水”背景下如何確認各層級、? 各部門、? 各單位水資源管理責任， 是有效運用自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果的前置條件。

2. 責任類型劃分不明確。“定責”是“審責”的目的和結(jié)果， 是對領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任履行情況進行客觀判斷和恰當歸責， 以此確定被審計對象應當承擔何種層次和類別的責任。不同于經(jīng)濟責任審計明確按照審計規(guī)定及其實施細則劃分領(lǐng)導干部的具體責任， 自然資源資產(chǎn)離任審計中并無明確的責任類型劃分標準， 這不利于明確被審計對象是否應承擔相應層次和類別的責任， 導致自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果運用的難度增加。對領(lǐng)導干部進行責任界定時， 需要明確回答的問題包括“是否應當承擔相關(guān)責任”“應當承擔何種責任”“以何種程度承擔相關(guān)責任”等， 這些問題能否得到確切的解決， 將直接影響審計結(jié)論和審計評價， 明確責任類型是審計結(jié)果運用的重要基礎(chǔ)。

3. 無法有效問責到人。按照《規(guī)定》要求， 在對領(lǐng)導干部履職情況做出審計評價時， 針對的是整個領(lǐng)導班子共同治理的情況， 并未將政績或決策、? 執(zhí)行、? 監(jiān)督責任定位于某一具體責任人。若審計發(fā)現(xiàn)問題無法問責到人， 則難以將審計結(jié)果和整改情況與領(lǐng)導干部的個人政績考核建立有效關(guān)聯(lián)， 不利于審計結(jié)果的后續(xù)運用， 而領(lǐng)導干部離任時也容易出現(xiàn)互相推諉的情況。此外， 審計發(fā)現(xiàn)問題的整改責任也較難落實于被審計的黨政領(lǐng)導干部。從一些地區(qū)的審計公告情況來看， 審計機關(guān)明確圍繞被審計對象的履職情況實施審計、? 做出審計評價， 而問題移送和整改情況只提及相關(guān)部門， 未提及被審計領(lǐng)導干部。究其原因， 可能是出于保密而暫未公開， 也可能是審計結(jié)果中未能直接建立領(lǐng)導干部與具體發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)聯(lián)責任。

綜上， 為做好審計監(jiān)督的“后半篇”文章， 需要界定領(lǐng)導干部在資源環(huán)境責任履職過程中是否應承擔責任以及應承擔的責任類型， 否則將無法實現(xiàn)審計發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié)“壓實問題責任人”和問題整改環(huán)節(jié)“明確整改責任人”這兩個目標， 難以建立審計結(jié)果和問題整改情況與領(lǐng)導干部升遷、? 獎懲的有效銜接， 影響自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果運用成效， 削弱自然資源資產(chǎn)離任審計這一“激勵約束”型政策工具的監(jiān)督制約作用。

四、? 自然資源資產(chǎn)離任審計中的領(lǐng)導干部責任認定機制

1. 責任認定的內(nèi)容。根據(jù)《規(guī)定》， 自然資源資產(chǎn)離任審計針對領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況進行檢查和評價， 重點關(guān)注七方面內(nèi)容， 分別是： 貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)政策部署情況、? 資源環(huán)境工作中法律法規(guī)遵守情況、? 約束性目標完成情況、? 重大決策情況、? 監(jiān)督責任履行情況、? 相關(guān)資金和項目管理情況以及履行其他責任情況。由于審計內(nèi)容與領(lǐng)導干部具體責任之間存在雙向影響， 本文根據(jù)審計內(nèi)容總結(jié)領(lǐng)導干部承擔的責任內(nèi)容， 并在此基礎(chǔ)上歸納總結(jié)責任表現(xiàn)， 具體包括執(zhí)行責任、? 決策責任、? 監(jiān)督責任、? 管理責任以及其他責任， 如圖1所示。

2. 責任認定的原則。為切實提高資源環(huán)境相關(guān)責任認定的客觀性、? 公平性和科學性， 提高審計結(jié)果運用的可信度、? 可靠度和可用度， 在責任認定過程中， 要著重把握以下原則：

（1）依法依規(guī)原則。對領(lǐng)導干部責任進行認定， 必須緊扣法律法規(guī)和相關(guān)制度要求， 用具體的證據(jù)支撐起定責的依據(jù)。要嚴格以《審計法》《規(guī)定》《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等法律法規(guī)為參考， 做到責任認定有充分的法律法規(guī)依據(jù)作為支撐， 經(jīng)得起推敲和歷史檢驗。

（2）權(quán)責匹配原則。責任認定應緊密圍繞權(quán)力運行開展， 需要與賦予領(lǐng)導干部的權(quán)力保持一致， 不能片面化、? 碎片化或以偏概全。責任認定過程中， 要從范圍和時間雙重角度核實、 明確領(lǐng)導干部的責任， 要確保其工作職責與領(lǐng)導班子集體責任、? 下屬機構(gòu)職責相對應， 其任職周期與問題事項產(chǎn)生階段相一致。

（3）客觀性原則。責任認定要客觀公正， 要以事實情況為準繩， 以證據(jù)資料為引導， 充分說明被審計對象應承擔的相應責任， 做到不偏不倚、? 充分適當。要確保審計證據(jù)的因果性和適當性， 問題產(chǎn)生要與被審計對象的履職有因果關(guān)系， 確保審計證據(jù)符合相應的規(guī)章制度， 認定標準適當。

（4）重要性原則。在進行責任認定時， 要重點關(guān)注和審查重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域， 根據(jù)職責崗位、? 履責情況、? 決策影響的差異有所側(cè)重， 將涉及面廣、? 情節(jié)嚴重、? 性質(zhì)惡劣、? 影響深遠的問題優(yōu)先定責。審計人員應充分了解被審計對象的職責， 結(jié)合問題的重要性和責任表現(xiàn)， 判定是否為被審計對象履職期間的問題。

（5）謹慎性原則。在認定領(lǐng)導干部相關(guān)責任時應當保持應有的謹慎， 具體問題具體分析。在充分考慮生態(tài)承載力、? 自然因素以及環(huán)境問題諸多誘因的基礎(chǔ)上， 全面、? 辯證地把握改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題、? 新情況， 遵循“三個區(qū)分開來”原則①， 謹慎客觀地得出結(jié)論和做出處理。認定經(jīng)集體決策產(chǎn)生的問題時， 要明確領(lǐng)導干部在參與決策時行使的權(quán)力和發(fā)揮的作用， 根據(jù)充分、? 客觀的證據(jù)， 謹慎劃分領(lǐng)導干部應當承擔的責任， 防止出現(xiàn)問題時推諉扯皮。

（6）可追溯原則。在全面落實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的前提下， 明確各級黨委、? 政府和主管部門主要領(lǐng)導干部在資源環(huán)境保護工作中對應的責任承擔情況。按照可追溯的原則， 清晰、? 恰當?shù)貏澐重熑晤愋停?避免出現(xiàn)責任無法追溯的情況， 確保問題歸責到人。對于存在時滯性的問題， 在著力解決問題、? 恢復環(huán)境的同時， 要追究問題產(chǎn)生根源時期領(lǐng)導干部的相應責任， 確保責任鏈條清晰、? 責任類型明確， 實現(xiàn)有效的終身追責。

3. 責任類型的劃分標準。經(jīng)濟責任審計和自然資源資產(chǎn)離任審計均圍繞領(lǐng)導干部受托責任的履行開展， 兩者在背景、? 內(nèi)容、? 程序和方法上具有一定的相似性。并且， 經(jīng)濟責任審計具有豐富實踐， 可以為自然資源資產(chǎn)離任審計責任劃分提供參考。根據(jù)2010年的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（簡稱《經(jīng)濟責任審計規(guī)定》）及其實施細則②， 結(jié)合領(lǐng)導干部的職責范圍和工作內(nèi)容， 以審計發(fā)現(xiàn)問題為導向， 充分考慮問題事項的歷史環(huán)境、? 決策規(guī)范和實際流程， 以是否主管或分管、? 簽批文件、? 決定事項、? 實施管理為前提， 以遺留問題看整改、? 潛在問題看對策、? 常規(guī)問題看決策為指引， 本文將領(lǐng)導干部的責任劃分為直接責任、? 主管責任和領(lǐng)導責任， 并明確各責任類型的劃分標準。

（1）直接責任。直接責任的理解和認定應當把握兩點因素： 一是所在單位存在領(lǐng)導干部自身直接違反， 或“授意、? 指使、? 強令、? 縱容、? 包庇”下屬違反資源環(huán)境法律法規(guī)、? 生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署的行為； 二是領(lǐng)導干部直接決定、? 批準、? 組織實施重大決策和資金征管用、? 項目建設(shè)運行管理的事項， 并造成重大自然資源損失浪費、? 生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重后果的行為， 未經(jīng)民主決策、? 審批程序、? 會議討論， 或雖經(jīng)會議討論、? 集體研究， 但是違反少數(shù)服從多數(shù)原則。

（2）主管責任。主管責任的理解和認定應當把握兩點因素： 一是存在決定、 批準、 組織實施重大決策和資金征管用、 項目建設(shè)運行管理的事項， 并造成重大自然資源損失浪費、 生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重后果的行為， 經(jīng)民主決策程序或相關(guān)會議討論和研究且多數(shù)人同意的， 承擔主管責任， 其原因是決策不當或者失誤； 二是存在因“不履行、 不正確履行或履行不到位”導致違反生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署、 資源環(huán)境法律法規(guī)、 約束性目標完成、 監(jiān)督責任履行的， 作為第一責任人或分管領(lǐng)導的，應當承擔主管責任。

（3）領(lǐng)導責任。領(lǐng)導責任的理解和認定應當把握： 在非直接主管或分管責任范圍內(nèi)， 存在違規(guī)違紀及其他相關(guān)問題的，應承擔領(lǐng)導責任。

（4）不予定責。除上述三種責任外， 還可能存在不予定責的情況， 包括： 非責任范圍內(nèi)且未參與組織實施； 發(fā)現(xiàn)問題情節(jié)輕微、 影響范圍小且后果適當； 由下級單位在執(zhí)行過程中產(chǎn)生且影響范圍小、 后果適當以及符合容錯糾錯機制的情況。

4. 責任表現(xiàn)與責任類型的匹配關(guān)系。在環(huán)境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的共同治理模式下， 鑒于集體決策的本質(zhì)是主要領(lǐng)導干部主導、? 多方協(xié)商、? 達成共識的過程， 可將某一事項的決策、? 執(zhí)行中領(lǐng)導干部的參與程度簡要劃分為個人行為和集合行為。依據(jù)參與程度的不同， 界定直接責任、? 主管責任和領(lǐng)導責任。為實現(xiàn)“定責到人”， 本文進一步建立領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)管理、? 生態(tài)環(huán)境保護責任表現(xiàn)和三種領(lǐng)導干部責任類型的匹配關(guān)系， 如圖2所示。

領(lǐng)導干部在履行執(zhí)行責任時， 個人行為中， 若直接違反或授意、? 縱容他人違反生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署以及資源環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)的， 承擔直接責任。集合行為中， 不履行、? 不正確履行或履行不到位的， 作為第一責任人或分管領(lǐng)導參與相關(guān)工作的， 承擔主管責任； 不直接分管相關(guān)工作的， 承擔領(lǐng)導責任。

領(lǐng)導干部在履行決策責任時， 個人行為中， 若直接決定、? 批準、? 組織實施資源環(huán)境相關(guān)重大決策， 造成重大自然資源毀損、? 生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重后果的， 承擔直接責任。集合行為中， 若未經(jīng)民主決策、? 審批程序、? 會議討論， 或雖經(jīng)集體研究但違反少數(shù)服從多數(shù)原則， 造成重大自然資源毀損、? 生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重后果的， 承擔直接責任； 若經(jīng)民主決策程序或相關(guān)會議討論和研究且多數(shù)人同意但仍造成上述后果， 其造成嚴重后果的行為是因為決策不當或者決策失誤的， 承擔主管責任。

領(lǐng)導干部在履行監(jiān)督責任時， 個人行為中， 若直接違反或縱容、? 授意他人違反生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署以及資源環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)的， 承擔直接責任。集合行為中， 因不履行、? 不正確履行或履行不到位而違反資源環(huán)境相關(guān)監(jiān)督責任履行的， 作為第一責任人或分管領(lǐng)導參與相關(guān)工作的， 承擔主管責任； 不直接分管相關(guān)工作的， 承擔領(lǐng)導責任。

領(lǐng)導干部在履行管理責任時， 個人行為中， 若直接決定、? 批準、? 組織實施資源環(huán)境相關(guān)資金征管用、? 項目建設(shè)運行管理事項， 造成重大自然資源毀損、? 生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重后果的行為， 承擔直接責任。集合行為中， 若未經(jīng)民主決策、? 審批程序、? 會議討論， 或雖經(jīng)集體研究但違反少數(shù)服從多數(shù)原則， 造成重大自然資源損失浪費、? 生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重后果的， 承擔直接責任； 若經(jīng)民主決策程序或相關(guān)會議討論和研究且多數(shù)人同意但仍造成上述后果， 其造成嚴重后果的行為是因為決策不當或者決策失誤的， 承擔主管責任。

領(lǐng)導干部在履行其他責任時， 根據(jù)領(lǐng)導干部在具體事項的決策、? 執(zhí)行過程中的參與程度， 區(qū)分個人行為和集合行為以及是否為主管或分管領(lǐng)導， 考慮領(lǐng)導干部在履行責任時的具體情況（如是否直接違反制度規(guī)定， 是否違背集體決策， 是否集體決策失誤， 是否因不履行、? 不正確履行或履行不到位引起）， 綜合研判應當承擔的對應責任。

五、? 自然資源資產(chǎn)離任審計的容錯糾錯機制

為了發(fā)揮好自然資源資產(chǎn)離任審計的激勵與約束價值， 激勵先行先試與干部擔當， 需要在責任認定環(huán)節(jié)遵循“三個區(qū)分開來”原則， 建立容錯糾錯機制。

1. 容錯糾錯機制的概念。容錯糾錯機制， 是指審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計領(lǐng)導干部在履行資源環(huán)境責任過程中出現(xiàn)失誤或錯誤， 但是其行為目的是謀求改革創(chuàng)新發(fā)展， 不存在利益輸送行為， 未觸犯相關(guān)法律法規(guī)和決策程序， 且能夠主動及時停止并盡量挽回的， 在對發(fā)現(xiàn)問題進行責任認定時， 可視具體情節(jié)從輕定責或免除責任。

2. 容錯糾錯機制的原則。審計機關(guān)在責任認定過程中運用容錯糾錯機制進行免責、 減責時， 應綜合把握以下四個原則， 判斷審計發(fā)現(xiàn)的問題是否屬于“可容之錯”。

（1）看是否符合改革方向。區(qū)別于常規(guī)工作按章辦事、? 職責具體， 改革探索和創(chuàng)新發(fā)展型工作尚缺乏經(jīng)驗或探索性試驗， 存在難以預估的風險和不確定性， 需要領(lǐng)導干部盡自身所能， 運用在常規(guī)工作中積累的經(jīng)驗， 尋找恰當?shù)膶嵤┺k法。領(lǐng)導干部在進行決策時符合改革創(chuàng)新和發(fā)展大局， 但因能力局限、? 時代背景、? 經(jīng)濟條件約束等主客觀因素掣肘而做出不恰當決策的， 應當納入容錯糾錯機制的考慮范圍。

（2）看是否遵循法律法規(guī)和集體決策。可容之錯的根本條件是不違反黨紀黨規(guī)、? 國家法律法規(guī)和集體決策程序。領(lǐng)導干部的相關(guān)決策必須是法律法規(guī)未作明令禁止的、? 符合各級黨委政府生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署， 必須按照部門決策程序， 征詢領(lǐng)導班子的共同意見， 不能僅由個人意志和喜好偏向直接決策。

（3）看是否存在利益輸送行為。是否存在利益輸送是判斷領(lǐng)導干部是否公正履職的重要依據(jù)， 在認定領(lǐng)導干部責任、? 判斷是否是可容之錯時， 審計機關(guān)應當獲取被審計領(lǐng)導干部及其親屬、? 朋友是否從中謀取私利， 是否造成國有資產(chǎn)和自然資源破壞或損失的相關(guān)證據(jù)。對于存在利益輸送行為的決策， 不納入容錯糾錯機制的考慮范圍。

（4）看領(lǐng)導干部的具體行為和實際后果。納入容錯糾錯機制考慮范圍的領(lǐng)導干部決策失誤， 應當是在充分考慮自然環(huán)境、? 資源特性以及環(huán)境問題受潛伏性、? 時滯性、? 外部性因素影響的基礎(chǔ)上， 仍然由于突發(fā)問題、? 特殊情況等因素， 致使相關(guān)工作開展情況不佳， 甚至其行為帶來了一定的損失， 但是能夠正視問題、? 主動及時停止并盡量挽回， 防止事態(tài)惡化、? 問題進一步擴大或者盡可能補救損失的。

總體而言， 領(lǐng)導干部的履職行為可以從前期、? 中期、? 后期三個階段進行評估， 具體考慮因素主要有： 前期能否充分考慮、? 綜合判斷， 所做決策是否符合決策程序、? 判斷邏輯、? 發(fā)展規(guī)律； 中期是否能夠勤勉盡責、? 履職公正， 且不存在利益輸送情形； 后期主要看領(lǐng)導干部能否主動及時停止并盡量挽回。在行為后果方面， 需要綜合實際損失、? 潛在損失、? 經(jīng)濟后果、? 政治后果、? 政策后果等因素進行判斷， 如： 當前發(fā)現(xiàn)問題中領(lǐng)導干部履職行為造成的實際損失是否小于其他決策中可能產(chǎn)生的潛在損失， 產(chǎn)生問題導致的經(jīng)濟后果是否小于政治后果， 政策的推行或?qū)嵤┦欠襁_到預期目標。

3. 容錯糾錯方式。領(lǐng)導干部責任認定環(huán)節(jié)中的容錯糾錯方式包括容錯方式和糾錯方式。容錯方式， 是指被審計領(lǐng)導干部的失誤或錯誤符合容錯范圍， 審計機關(guān)在對被審計領(lǐng)導干部責任進行認定的過程中， 根據(jù)相關(guān)規(guī)定， 免予責任或減輕責任。比如， 對經(jīng)集體決策造成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)資金征管用、? 項目建設(shè)運行管理存在失誤且符合容錯糾錯機制認定的， 在對領(lǐng)導干部進行責任認定時， 由主管責任減免至領(lǐng)導責任。糾錯方式， 是指在容錯的前提下， 根據(jù)被審計領(lǐng)導干部的失誤或錯誤的具體情況， 由審計機關(guān)或有關(guān)部門采取相應的措施敦促責任人限期改正錯誤。糾錯體現(xiàn)的是有錯必改、? 有錯必糾的態(tài)度。比如， 領(lǐng)導干部因主客觀因素對應監(jiān)督事項研判有誤， 導致自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督責任履行不到位， 且符合容錯糾錯機制認定的， 在對領(lǐng)導干部進行責任認定時， 要求被審計領(lǐng)導干部限期整改， 完成整改且未造成嚴重影響的， 從輕定責。

給予容錯和糾錯機會， 能夠激勵領(lǐng)導干部積極進取、? 勇于開拓， 減少謀求改革創(chuàng)新發(fā)展工作中的阻礙， 為后續(xù)工作提供方向引導、? 積累經(jīng)驗。容錯糾錯并舉， 能夠充分調(diào)動領(lǐng)導干部的積極性和能動性， 有利于實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)離任審計的激勵價值。

4. 容錯糾錯機制的運行程序。容錯糾錯機制的運行程序包括以下環(huán)節(jié)：

（1）申請。在自然資源資產(chǎn)離任審計實施中發(fā)現(xiàn)問題， 而被審計領(lǐng)導干部認為其行為或事件情節(jié)符合容錯糾錯范疇的， 在審計人員對審計發(fā)現(xiàn)問題進行責任認定環(huán)節(jié)， 向?qū)徲嫿M申請啟動容錯糾錯認定程序， 并附以相關(guān)材料支撐。

（2）核實。在收到被審計領(lǐng)導干部申請后， 審計組結(jié)合被審計對象提供的支撐材料， 針對當事人的訴求， 獲取相關(guān)信息， 判斷其行為是否符合容錯糾錯機制相關(guān)規(guī)定、? 能否進行容錯糾錯， 依照有關(guān)規(guī)定和程序進行核查， 完成初步調(diào)查報告， 將結(jié)果提交本級審計機關(guān)。

（3）審定。審計機關(guān)根據(jù)被審計領(lǐng)導干部提供的材料以及核實的結(jié)果， 結(jié)合政策規(guī)定、? 法律法規(guī)、? 容錯糾錯機制的相關(guān)內(nèi)容和方式， 就申請事項能否納入容錯糾錯的范疇予以審定。適用免責或減輕責任的， 同時將結(jié)果報紀檢、? 監(jiān)察、? 主管和司法部門審批。在審定過程中， 結(jié)合容錯糾錯機制的研判標準， 實行一項否決制， 對有問題的事項謹慎考慮。

（4）反饋。審計機關(guān)將是否符合容錯糾錯范疇或責任認定的減免結(jié)果反饋至被審計領(lǐng)導干部， 并在一定時期內(nèi)接受當事人的詢問、? 申訴和再次提交。

（5）備案。存在反饋意見的， 由審計機關(guān)予以處理； 無異議的， 經(jīng)批準后由審計機關(guān)將結(jié)果和責任認定情況交由紀檢、? 監(jiān)察、? 主管和司法等部門備案， 作為問責和考核領(lǐng)導干部的依據(jù)。

（6）運用。經(jīng)認定符合容錯糾錯機制范疇， 能夠予以容錯免責的被審計領(lǐng)導干部， 由審計機關(guān)在責任認定時考慮相關(guān)情況， 判斷免責或從輕定責， 并根據(jù)具體情況監(jiān)督被審計領(lǐng)導干部糾錯工作的落實情況。

六、? 以定責為基礎(chǔ)的審計結(jié)果運用機制

“定責”是審計結(jié)果運用的重要前提， 旨在解決責任界定原則不清晰、? 責任類型不明確的問題。通過界定領(lǐng)導干部的責任類型和范圍， 破除“集體決策”障礙， 能夠有效建立被審計領(lǐng)導干部和審計發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)聯(lián)， 減少無法問責到人的問題。“考核”是促進被審計對象高效履責的重要手段， 是壓實領(lǐng)導干部應負責任的關(guān)鍵所在。通過建立自然資源資產(chǎn)離任審計與領(lǐng)導干部升遷、? 獎懲相關(guān)的有效銜接， 能夠推動審計結(jié)果的有效運用。“問責”是矯正政府失靈、? 優(yōu)化政府行為、? 規(guī)范領(lǐng)導干部履職的有效約束， 是發(fā)揮審計效能、? 實現(xiàn)審計價值的重要環(huán)節(jié)， 其方式主要有問題整改、? 違法違紀線索移送、? 追究行政及法律責任、? 處理處罰等。

以定責為基礎(chǔ)的審計結(jié)果運用機制， 是在界定領(lǐng)導干部應承擔的責任類型和考慮容錯糾錯因素的基礎(chǔ)上， 區(qū)分直接責任、? 主管責任和領(lǐng)導責任， 有針對性地開展考核和問責程序， 實現(xiàn)審計發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié)“壓實問題責任人”和問題整改環(huán)節(jié)“明確整改責任人”的目標， 最終實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果的充分運用， 其主要流程如圖3所示。

七、? 結(jié)論與建議

本文通過分析自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果運用中的主要問題， 構(gòu)建領(lǐng)導干部責任認定機制并明確直接責任、? 主管責任、? 領(lǐng)導責任以及不予定責的適用情形， 以“三個區(qū)分開來”為指導思想完善容錯糾錯機制， 從定責、? 考核和問責的維度構(gòu)建以定責為基礎(chǔ)的審計結(jié)果運用機制并明確其運用流程， 為完善自然資源資產(chǎn)離任審計制度、? 推動生態(tài)文明建設(shè)提供了決策參考。

結(jié)合本文的研究， 提出如下建議： 一是強化領(lǐng)導干部責任認定的制度保障， 盡快出臺領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任認定指南及實施細則， 制定更完善的標準和規(guī)范的定責程序， 明確實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身問責制； 二是在領(lǐng)導干部日常管理、? 考核以及升遷調(diào)任的過程中， 將定責、? 考核和問責以及結(jié)果運用進行有效銜接， 杜絕責任界定和審計結(jié)果“定而不用”“審而不用”“可用可不用”的現(xiàn)象； 三是優(yōu)化審計人才隊伍， 引進和培養(yǎng)掌握自然資源資產(chǎn)評估技能、? 熟悉資源環(huán)境法律法規(guī)的專業(yè)人才， 加強在職人員的能力培訓， 建立專家網(wǎng)絡， 為自然資源資產(chǎn)離任審計的科學規(guī)范定責提供人才保障。

【 注 釋 】

①“三個區(qū)分開來”即：把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。

②由于自然資源資產(chǎn)離任審計在內(nèi)容和重點上與經(jīng)濟責任審計存在一定的差別，考慮到資源環(huán)境相關(guān)責任涉及多個主管部門且相關(guān)問題具有復雜性，本文仍參考2010年的《經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（2019年已被修訂），將領(lǐng)導干部的責任劃分為直接責任、主管責任、領(lǐng)導責任。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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昌敦虎，武照亮，劉子剛，魏彥慶，王華．推進中國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化——PACE 2019學術(shù)年會會議綜述［ J］．中國環(huán)境管理，2019（5）：135 ～ 138．

林忠華．領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計探討［ J］．審計研究，2014（5）：10 ～ 14．

審計署審計科研所．完善審計制度研究［M］．北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2016．

沈滿洪，鈄曉東，陳濤等．綠色離任審計制度研究［M］．北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2018．

陽秋林，張玉，唐洋．領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計相關(guān)問題研究［ J］．會計之友，2018（1）：125 ～ 127．

余泳澤，尹立平．中國式環(huán)境規(guī)制政策演進及其經(jīng)濟效應：綜述與展望［ J］．改革，2022（3）：114 ～ 130．

鄭石橋，呂君杰．領(lǐng)導干部資源環(huán)境責任審計界定：理論框架和例證分析［ J］．會計之友，2018（20）：154 ～ 160．

【作者單位】浙江工商大學會計學院， 杭州 310018