事業(yè)單位全面預(yù)算的實施經(jīng)驗總結(jié)

趙巴佳

摘 要：近年來，隨著國家各項機(jī)構(gòu)改革方案的逐步落實，國家衛(wèi)生健康委員會為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)，發(fā)揮“大部制”管理的統(tǒng)合優(yōu)勢，明確責(zé)任主體，為醫(yī)改推進(jìn)減少阻力、排除障礙、提高效率，促使醫(yī)改形成符合百姓需求、社會效益、市場規(guī)律的利益分配格局，必須強(qiáng)化財政資金的使用和監(jiān)管，實施全面的預(yù)算績效管理，提高事業(yè)單位履職盡責(zé)的運(yùn)營效能。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算；績效考評；優(yōu)化改進(jìn)

當(dāng)今我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于從高速度向高質(zhì)量轉(zhuǎn)換的重要轉(zhuǎn)型階段，推進(jìn)全面深化改革，加快事業(yè)單位提質(zhì)增效的履職能力，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度，以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵任務(wù)和工作重點(diǎn)，推動財政資金使用的聚力增效，提高事業(yè)單位公共服務(wù)的供給質(zhì)量，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，成為事業(yè)單位當(dāng)前的重點(diǎn)工作。

近年來隨著國家各項機(jī)構(gòu)改革方案的逐步落實，國家衛(wèi)生健康委員會以加強(qiáng)基層建設(shè)、推動公立醫(yī)院改革、促進(jìn)職稱評審改革以及改善醫(yī)療環(huán)境為工作重心，落實以治病為中心轉(zhuǎn)為以人民健康為中心的國家戰(zhàn)略，從預(yù)防控制重大疾病、應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件等方面，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)，發(fā)揮“大部制”管理的統(tǒng)合優(yōu)勢，明確責(zé)任主體，為醫(yī)改推進(jìn)減少阻力、排除障礙、提高效率，促使醫(yī)改形成符合百姓需求、社會效益、市場規(guī)律的利益分配格局，必須強(qiáng)化財政資金的使用和監(jiān)管，實施全面的預(yù)算績效管理，提高單位履職盡責(zé)的運(yùn)營效能。

一、全面預(yù)算管理的機(jī)制建設(shè)

隨著國家治理體系的不斷健全完善，事業(yè)單位的管理體系和治理能力也在與時俱進(jìn)，落實財稅體制改革政策，逐步建立健全現(xiàn)代財政制度，以現(xiàn)代化的管理機(jī)制保障財政資源的優(yōu)化配置，提升事業(yè)單位履職盡責(zé)的效能。

全面預(yù)算作為事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要組成部分，為加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高財政資金配置效率和使用效益，單位從預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算、分析和考核等環(huán)節(jié)，強(qiáng)化內(nèi)部預(yù)算管理，并與績效考核進(jìn)行掛鉤，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向的內(nèi)控管理。

（一）組建全面預(yù)算管理委員會

為落實國家對于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的各項政策和目標(biāo)，按照相關(guān)文件要求，切實做好單位的預(yù)算管理工作，單位推動組建預(yù)算管理委員會作為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)預(yù)算管理的各項工作。

預(yù)算管理委員會的人員組成，由一把手牽頭負(fù)責(zé)，分管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)各項具體工作，財務(wù)、人事、內(nèi)審等各部門、科室以及二級單位的負(fù)責(zé)人作為成員，承擔(dān)本級單位及所屬二級單位的預(yù)算編制與執(zhí)行監(jiān)督、結(jié)果考核等各項工作，充分體現(xiàn)單位全面預(yù)算工作的權(quán)威性、效率性，全面代表性原則，促進(jìn)單位轉(zhuǎn)變管理理念、提升管理效能。

（二）建立健全預(yù)算管理制度規(guī)范

根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，單位的預(yù)算管理委員會的主要職責(zé)包括：組織擬定預(yù)算管理辦法、預(yù)算管理制度、預(yù)算編制流程等工作標(biāo)準(zhǔn)，對預(yù)算進(jìn)行審議與調(diào)整、執(zhí)行監(jiān)督與考核等具體工作。

為保障預(yù)算管理委員會的各項職責(zé)順利履行，明確預(yù)算管理委員會的議事規(guī)則是關(guān)鍵，預(yù)算工作是基于歷史數(shù)據(jù)、立足當(dāng)前目標(biāo)，對于未來工作做出的各項預(yù)測與安排。首先確定定期召開預(yù)算會議，作為預(yù)算管理委員會履行職責(zé)的主要方式，對于會議議程進(jìn)行規(guī)范管理，保障預(yù)算會議的效率和效果。其次規(guī)范預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)和流程，并做好向下傳達(dá)和貫徹執(zhí)行工作。另外要對預(yù)算執(zhí)行的過程保持動態(tài)監(jiān)督，如需調(diào)整應(yīng)上報預(yù)算管理委員會審議通過，再予以執(zhí)行，并結(jié)合績效考核指標(biāo)，落實預(yù)算責(zé)任制，提高預(yù)算執(zhí)行效果。

（三）明確不同階段的預(yù)算管理目標(biāo)

為統(tǒng)籌國家的醫(yī)療衛(wèi)生健康工作，國家整合相關(guān)工作職能，組建衛(wèi)生健康委員會，以落實醫(yī)療改革各項方案，推動以治病為中心轉(zhuǎn)為以人民健康為中心的大健康戰(zhàn)略落地。單位自組建以來，依據(jù)國家對于事業(yè)單位的工作要求，在日常工作中落實單位的各項職責(zé)，對于當(dāng)年的財政撥款收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入和其他收入等各項收入進(jìn)行核算，對當(dāng)年在基本支出、項目支出、“三公”經(jīng)費(fèi)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等方面的預(yù)算進(jìn)行預(yù)測，保障單位各項日常工作得以落實，各項工作目標(biāo)得以達(dá)成。

衛(wèi)健委承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生事件的處置工作，突發(fā)衛(wèi)生事件到來，國家以及各省全力積極應(yīng)對此次重大突發(fā)衛(wèi)生事件，安排專項轉(zhuǎn)移支付資金用于應(yīng)對此類事件。加強(qiáng)對于專項轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算和監(jiān)管，既要保證資金到位，也要保證資金的專款專用，發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付資金的最大效用，應(yīng)對重大突發(fā)衛(wèi)生事件，筑牢本地對此事件的專業(yè)力量防線，是對單位履職盡責(zé)能力的一次重大考驗和提升。

得益于單位自組建以來的制度建設(shè)和管理理念更新，全面預(yù)算工作已經(jīng)積累了一定的工作經(jīng)驗和有效思路，所以在應(yīng)對緊急狀況時，能做到快速響應(yīng)、準(zhǔn)確預(yù)判、有序執(zhí)行、實時調(diào)整，穩(wěn)住工作基本面，積極探索解決問題的更優(yōu)方案，全面預(yù)算為單位履職盡責(zé)起到了強(qiáng)大的計劃指導(dǎo)作用。

二、全面預(yù)算管理的實施過程

在經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜條件下，為全面貫徹“黨和政府帶頭過緊日子”的工作要求，預(yù)算管理委員會在單位明確當(dāng)前工作任務(wù)的情況下，通過有序開展全面預(yù)算的全流程工作，準(zhǔn)確把握部門預(yù)算編制工作的重點(diǎn)目標(biāo)，以底線思維設(shè)定基本工作目標(biāo)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，提高各項工作的成效，加快構(gòu)建規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的衛(wèi)生健康領(lǐng)域的預(yù)算管理制度。

預(yù)算管理委員會根據(jù)上一年度的各項數(shù)據(jù)，結(jié)合單位當(dāng)前的工作任務(wù)，編制收入預(yù)算和支出預(yù)算的草案，召開預(yù)算編制會議，說明預(yù)算編制的原則、標(biāo)準(zhǔn)和流程，并明確時間進(jìn)度；要求各部門、各科室依據(jù)預(yù)算草案的框架，編制各部門、各科室的預(yù)算方案，上報預(yù)算管理委員會進(jìn)行審議與平衡，審批后各部門、各科室通過組織培訓(xùn)，進(jìn)入預(yù)算貫徹執(zhí)行階段，預(yù)算管理委員會負(fù)責(zé)對預(yù)算編制全流程加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督工作，確保預(yù)算編制科學(xué)、執(zhí)行到位、目標(biāo)達(dá)成，提高單位運(yùn)行效能。

（一）編制全面預(yù)算草案

為實現(xiàn)預(yù)算編制的全面性、科學(xué)性，單位在預(yù)算編制前，要開展各項盤點(diǎn)工作，從工作起點(diǎn)就做好預(yù)算編制的把關(guān)。首先對單位的現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資，對現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行核實，對資金收支進(jìn)行核對，并將核資結(jié)果如實向上級主管部門上報，對于一些資產(chǎn)的盤盈盤虧、資產(chǎn)核銷等具體處置，聽取上級主管部門的意見和賬務(wù)處理指導(dǎo)，及時進(jìn)行賬務(wù)調(diào)整，配合全面預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作。其次與人事部門聯(lián)動，對單位的人員情況進(jìn)行盤點(diǎn)，對人員的編制情況、崗位職責(zé)、級別待遇以及專業(yè)專長等信息進(jìn)行核實登記，對于因?qū)ｍ楉椖恐信R時聘用的工作人員，人工費(fèi)用應(yīng)體現(xiàn)在項目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算中。再次根據(jù)單位上一年度的收入、支出結(jié)構(gòu)開展數(shù)據(jù)分析，并結(jié)合下一年度的工作任務(wù)和預(yù)期目標(biāo)，預(yù)測各項收入和支出的區(qū)間范圍，這項工作要客觀具體、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。另外重點(diǎn)關(guān)注采購項目和專項轉(zhuǎn)移支付項目的預(yù)算情況，務(wù)必將項目的根本宗旨和具體目標(biāo)宣傳貫徹到位，以確保各項目預(yù)算執(zhí)行的效果。預(yù)算管理委員會依據(jù)以上各項預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作，和上級主管部門的預(yù)算編制指導(dǎo)意見，著手?jǐn)M定下一年度的預(yù)算草案和績效考評方案。

（二）預(yù)算預(yù)案提報與審批

預(yù)算管理委員會擬定預(yù)算草案后，召開各部門、各科室的預(yù)算編制會議，說明預(yù)算編制的原則、標(biāo)準(zhǔn)、流程，根據(jù)單位的總體年度目標(biāo)，確定各部門、科室的年度工作目標(biāo)，并對上一年度的收支情況予以總結(jié)，對下一年度的收支情況進(jìn)行分析，結(jié)合本部門、科室的工作任務(wù)具體情況、執(zhí)行思路，編制本部門、科室的預(yù)算預(yù)案。

各部門、科室的預(yù)算預(yù)案提交到單位的預(yù)算管理委員會，預(yù)算管理委員會負(fù)責(zé)召開預(yù)算審議平衡會議，依據(jù)上級主管部門的預(yù)算指導(dǎo)意見，對本單位各部門、科室的預(yù)算預(yù)案逐項進(jìn)行審議分析，并結(jié)合本單位的工作目標(biāo)和實際條件，提出預(yù)算調(diào)整意見。各部門、科室根據(jù)預(yù)算會議的指導(dǎo)，對預(yù)算預(yù)案進(jìn)行調(diào)整后再次上報到預(yù)算管理委員會，預(yù)算管理委員會匯總整理，形成本單位的預(yù)算績效方案，上報上級主管部門審批。

（三）預(yù)算方案貫徹執(zhí)行

上級主管部門審批下發(fā)的預(yù)算績效方案，如何貫徹執(zhí)行，是各單位容易忽視的一個重要步驟。前期的預(yù)算方案編制過程，參與人員的參與程度有所不同，獲得有關(guān)信息的完整度也是不同的，而審批通過的預(yù)算方案經(jīng)過了“兩上兩下”的調(diào)整平衡，是需要全體人員完整理解和熟悉掌握的。預(yù)算管理委員會需主持召開預(yù)算啟動會議，向全員進(jìn)行宣傳貫徹，說明預(yù)算編制的原則方法和具體執(zhí)行要求，以及績效考評的規(guī)則，提高全員內(nèi)部控制的主動意識，并把預(yù)算執(zhí)行工作落實到每一個工作環(huán)節(jié)中，切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)和履職思路，提高單位履行職責(zé)的效能。

預(yù)算編制從上而下進(jìn)行原則方向的指導(dǎo)和把關(guān)，是強(qiáng)化預(yù)算管理對落實工作目標(biāo)的作用，從而提高單位工作效率；自下而上報預(yù)算是實事求是的工作作風(fēng)，結(jié)合具體情況的預(yù)算編制，由此可見，“兩上兩下”的預(yù)算編制工作方法，對于預(yù)算執(zhí)行和目標(biāo)落實是至關(guān)重要的。

三、全面預(yù)算管理的監(jiān)督考核

在當(dāng)前的預(yù)算績效管理實踐中，一些典型情況值得重點(diǎn)關(guān)注，比如重視預(yù)算編制但執(zhí)行監(jiān)督力度不足，預(yù)算支出監(jiān)管嚴(yán)格但并沒有與績效結(jié)果相關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致預(yù)算績效管理的價值沒有充分釋放，對于財政資金使用方面，存在低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)等情況，容易滋生克扣挪用、截留私分、虛報冒領(lǐng)等貪腐問題。預(yù)算績效的激勵與約束作用還需要進(jìn)一步強(qiáng)化，探索績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的關(guān)聯(lián)機(jī)制，是踐行現(xiàn)代治理理念的必由之路。

（一）預(yù)算執(zhí)行的過程監(jiān)督

單位對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度財務(wù)“雙監(jiān)控”的管理方式，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)督是為了提高預(yù)算執(zhí)行效率，對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的監(jiān)督是為了保證工作目標(biāo)落實，都是體現(xiàn)單位工作效能的重要指標(biāo)。因此依據(jù)國家有關(guān)事業(yè)單位實施預(yù)算績效考核管理的指導(dǎo)意見，單位始終圍繞著自身職責(zé)職能的工作目標(biāo)，開展預(yù)算管理與績效考評同步推進(jìn)的工作。

預(yù)算執(zhí)行關(guān)系著單位工作目標(biāo)的落實情況，也決定了單位運(yùn)行管理的工作效率，預(yù)算編制的同時就配套出臺績效考核辦法，推動用制度規(guī)則進(jìn)行預(yù)算績效的管理工作。首先從單位指標(biāo)向部門進(jìn)行工作目標(biāo)的分解，各部門從預(yù)算編制開始就明確績效考核的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，避免編制預(yù)算時只考慮多報預(yù)算，不考慮資金使用目的和效率，不利于單位履職盡責(zé)并提高效能。其次，各部門、各科室將各自的工作目標(biāo)進(jìn)行量化，分解到各崗位、各人員，切實落實預(yù)算績效的目標(biāo)責(zé)任制，促使全員提高預(yù)算管理的內(nèi)控意識和崗位績效意識。另外，按照單位職責(zé)和工作目標(biāo)，一般績效考核周期按年度為周期，因為時間跨度長，因此，預(yù)算績效的過程監(jiān)督對于預(yù)防貪腐、資金安全、提高效率等方面起著至關(guān)重要的作用。

（二）預(yù)算執(zhí)行的評價考核

對于預(yù)算執(zhí)行、政策落實、項目實施等工作任務(wù)，單位首先要進(jìn)行績效自評，并針對已取得的成績和實踐中的不足，提出工作改進(jìn)的具體方案，撰寫完整的預(yù)算績效評估報告，上報到上級主管部門、同級財政部門，接受第三方機(jī)構(gòu)參與的績效評價，逐步健全本單位的預(yù)算績效反饋制度，落實績效改進(jìn)的崗位責(zé)任制。還要對重大項目的責(zé)任人，實行績效終身責(zé)任追究制，切實做到花錢必問效、無效必問責(zé)，通過提升崗位人員的工作成效，提高財政資金的使用效益。

推動單位的綜合績效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤，建立績效評價的結(jié)果與黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核預(yù)算資金安排、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計掛鉤的“四個掛鉤”機(jī)制。對于單位的績效結(jié)果扎實、工作效率高的項目，且屬于單位的核心職責(zé)，可考慮各項資源傾斜的方式予以支持，加快重要工作目標(biāo)的成果落實；對于績效結(jié)果一般的常規(guī)工作任務(wù)，通過工作任務(wù)清單的整理、整合予以調(diào)整，以集中精力和資源推動工作目標(biāo)落實；對于低效無效的項目進(jìn)行削減或取消，對長期沉淀的資金及時收回并按規(guī)定安排支出領(lǐng)域。通過精細(xì)化的預(yù)算績效管理工作，加強(qiáng)績效評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排的有機(jī)銜接，提高單位預(yù)算管理的效能。

（三）預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)優(yōu)化

立足于單位職責(zé)職能和工作目標(biāo)，建立完善全面預(yù)算管理的制度規(guī)范和流程標(biāo)準(zhǔn)，并配套建立健全績效考評機(jī)制，推動建設(shè)定量和定性相結(jié)合的績效指標(biāo)體系建設(shè)。在目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、評價管理、結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)，制定科學(xué)規(guī)范的工作流程和工作標(biāo)準(zhǔn)，并對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行總結(jié)分析，提出改進(jìn)優(yōu)化的解決方案。

全面的預(yù)算績效目標(biāo)管理，不僅是對單位收入支出預(yù)算、工作目標(biāo)落實的效率效能的評價，還應(yīng)兼顧在經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益等方面的考評，將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，加強(qiáng)績效目標(biāo)的審核力度，將績效目標(biāo)與預(yù)算配套推進(jìn)、同步審批。設(shè)定績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，要與單位工作標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)等原則保持一致，并在制度規(guī)范、政策制定等方面進(jìn)行銜接匹配，明確績效考核以結(jié)果導(dǎo)向，績效考核指標(biāo)加大對實績考核的權(quán)重。并持續(xù)推動單位的績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果向社會公開，主動自覺接受人大和社會各界監(jiān)督，以利于進(jìn)一步優(yōu)化全面預(yù)算的執(zhí)行效果。

全面的預(yù)算績效管理機(jī)制建設(shè)，離不開完善的信息化管理建設(shè)工作，利用大數(shù)據(jù)的信息技術(shù)，立足于單位的職責(zé)職能，從多維視角對多元數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀分析，運(yùn)用成本效益分析法、公眾評判法等多種分析方法，打破預(yù)算與績效管理的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，以促進(jìn)單位業(yè)財信息互聯(lián)互通，提高單位全面預(yù)算與績效評估、評價結(jié)果的客觀準(zhǔn)確性，提升單位履職盡責(zé)的效能。

四、結(jié)束語

預(yù)算管理作為內(nèi)控管理體系的重要組成部分，對于單位落實各項目標(biāo)、推進(jìn)重點(diǎn)工作具有明確的價值導(dǎo)向，是衡量單位管理效能的重要指標(biāo)。為建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，單位一直致力于創(chuàng)新預(yù)算績效管理方式，注重結(jié)果導(dǎo)向、成本效益，強(qiáng)化責(zé)任約束和績效激勵，著力提高財政資源的配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力保障。

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