新時代職業教育項目化治理的實踐困境與優化策略

［摘要］職業教育是提高勞動力素質、改善民生、助力全民實現共同富裕的重要教育類型。在技能型社會背景下，接受優質公平的職業教育是滿足個人生存權、發展權的基本需要。目前職業教育的項目化治理，一方面，推動了我國職業教育人才培養模式變革，樹立了一批標桿院校；另一方面，影響了職業教育的價值取向，擴大了職業院校的兩極分化趨勢，不利于職業教育全面可持續發展。而以公平公正為基礎的時代精神和實現全民共同富裕的社會理想，為優化職業教育項目化治理提供了方向和目標。

［關鍵詞］職業教育；項目化治理；實踐困境；優化策略

［作者簡介］殷文杰（1979- ），男，河南安陽人，河南醫學高等專科學校，副教授，博士。（河南? 鄭州? 451191）

［基金項目］本文系2021年度河南省重點研發與推廣專項（軟科學）項目“創新驅動發展戰略背景下河南省高校科技創新人才培養模式研究”（項目編號：212400410122，項目主持人：殷文杰）、2021年度河南省高等教育教學改革研究與實踐項目“基于‘雙高建設背景下高職院校內部質量保障體系構建研究與實踐”（項目編號：2021SJGLX907，項目主持人：高鳳蘭）和2020年度河南省高等學校重點科研項目“高質量發展視角下高職院校質量文化培育研究” （項目編號：21B880010，項目主持人：殷文杰）的階段性研究成果。

［中圖分類號］G717? ? ［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2023）16-0043-07

新時代，全體人民對美好生活的向往、對共同富裕生活的期盼已使職業教育的主要矛盾轉化為人民日益增長的技術技能學習需要和職業教育不平衡不充分發展之間的矛盾。通過職業教育提高人的行動能力和就業創業增收能力，不僅是滿足個人生存權、發展權的需要，也是提高弱勢群體社會地位，促進社會公平的基礎。黨的二十大報告強調“著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”，然而在實踐機制的作用下，以項目為依托的職業教育資源配置方式進一步擴大了職業院校間的資源投入差距，也加大了城鄉、東西部地區之間發展的不平衡性。只有結合時代發展趨勢，對職業教育項目化治理方式的不虞效應進行深刻反思，才能揚長避短，充分發揮職業教育的社會價值和個體價值。

一、職業教育項目化治理機制的形成與演進

20世紀90年代中期開始的分稅制改革，有效推動了財政資源向上聚集。在此基礎上，中央在常規分配渠道之外以“項目”或“專項”為載體所撥付的專項資金，在國家資源配置中的權重日益增加。這種被政府部門指定專門用途的專項資金，不僅有助于貫徹資金撥付部門的意圖，而且有利于項目承接主體獲取更多的發展資源。隨著項目資金影響和規模的不斷擴大，此類源于財政領域自上而下的資金配置渠道和方式正演變為一種新的行政管理機制，進而成為眾多領域自上而下推動任務部署的重要形式。于是，以項目資源為依托，推動工作部署和任務實施的項目化治理方式，在實踐中已成為一種發揮著資源獲取、利益分配、學術評價、地位區隔、符號意義等多重功能的制度實體，其功能和影響也被無限放大。

為規范職業院校辦學，引導職業教育高質量發展，推動職業院校專業、課程、人才培養模式等方面的改革與創新，從2006年開始，教育部、財政部聯合實施了“國家示范性高等職業院校建設計劃”，由此拉開了高等職業教育領域項目化治理的序幕。隨后，國家又陸續推出了骨干校建設、優質校建設 、“雙高計劃”建設等綜合性項目。此外，還有國家示范（骨干）高職學校支持的重點專業、專業教學資源庫、虛擬仿真實訓基地等專門化項目，以及試點類項目（現代學徒制試點、“三全育人”綜合改革試點、教學診改工作試點、定向培養士官試點）、榮譽類項目（職業教育教師教學創新團隊、全國高校黃大年式團隊）、競賽類項目（全國職業院校技能大賽）等，涉及職業教育辦學的各主要領域。與此同時，中央政府轉移支付專項財政資金的規模也在不斷擴大，地方政府也要按約定配套相應數量的項目資金。2006年中央投入高職示范校建設項目的資金為20億元，2010年投入高職骨干校建設項目的資金為30億元。2019年的“雙高計劃”建設項目中，中央和地方計劃總投入約650億元。在中央政策的貫徹落實中，地方政府通常要推出縮小版的類似項目，如省級優質校建設、省級“雙高計劃”建設、省級精品課程、省級實訓基地等項目，這也在很大程度上擴大了相關項目的影響范圍。從近年來的項目數量、涉及范圍、資金規模來看，職業教育領域中的項目化治理方式正日益形成強大的社會動員力和制度影響力。

二、職業教育項目化治理的實踐困境

國家治理資源的貧弱是決定國家治理方式與治理能力的重要因素。在我國，相對稀缺的社會資源總量長期以來與龐大的社會需求存在一定的緊張關系，為抓住主要矛盾，解決關鍵性問題，以項目為抓手的“重點建設”思維深刻影響著我國經濟、科技、教育等領域。自上而下的項目化治理手段憑借強大的動員力和財政激勵措施，在短時間內有效地改善了我國職業院校的基本辦學條件，推動了職業院校人才培養模式變革，涌現了一批高水平的標桿院校。與此同時，在工具理性的影響下，項目化治理邏輯容易帶來的惰性依賴、院校同質失衡、人才培養中心地位被動搖等意外效應，與社會主義新時代強調以立德樹人為教育根本任務、防止兩極分化、促進基本公共服務均等化、實現全體人民共同富裕等目標存在較大差距，不利于在更大范圍內發揮職業教育關注弱勢群體、助力“擴中提低”、促進社會公平正義的職能。

（一）項目化治理引發的“功利性”追求容易弱化職業教育的本體價值

為適應市場經濟發展的需要，我國社會治理已開始從計劃經濟時代的“總體支配”模式轉向以宏觀調控為主的“技術治理”模式。項目化治理作為一種典型的技術化治理方式，也被稱為“項目制”，是自上而下由行政權威主導并外在于項目實施主體的外源性制度安排。來自政府部門的各級各類項目不僅是職業院校表明自身地位和社會價值的重要標識，而且是其進一步爭取發展機遇、獲取更多項目資源的資本。在項目化治理體制下，項目決定了職業院校的前途與命運，形成了大項目大發展、小項目小發展、沒項目不發展的“項目化生存”邏輯。出于對政府資源的依賴，職業院校已習慣面向政府辦學、接受政府問責，然而職業教育項目的指令性、外源性特點往往體現的是“發包者”的意愿，未必能真正契合項目承包者的實際需要。在臨時性、外源性評價標準的影響下，職業教育變得剛性有余而彈性不足，部分職業院校的工作重心也從促進人的發展與社會進步這一本體價值轉向以獲取項目資源為目的的功利性角逐。

組織目標對個人的思想行為有較強的導向、激勵和約束功能。根據發展的需要，項目化治理機制使各職業院校紛紛構建以獲取項目為目標的壓力型績效考核體系，項目也由此成為二級教學單位年度考核、專業建設績效考核、教師崗位聘期考核、專業技術職稱評審等環節的核心評價指標。職業院校圍繞項目“錦標賽”而建立起來的考核體系，雖在一定程度上適應了外部競爭的需要，卻容易動搖人才培養工作的中心地位。韓炳哲指出，在績效和能力統治的社會，個人作為績效主體普遍將可量化的數據與自我存在感相捆綁，以量化自我（Quantified Self）的方式彰顯個人的價值與尊嚴。這種自我生成的績效主義將不斷驅動個人追求績效。項目作為教師安身立命的基礎，與教師的切身利益緊密相連，其更愿意將主要時間和精力投入到項目建設中，從而影響到人才培養工作的戰略地位。還有學者指出，重視教育的工具價值，就會忽視教育在培養個性、促進個人潛能最大限度發揮等方面的本體價值。目前，項目資源的稀缺性和競爭的激烈性將嚴重擠壓部分教師在教學工作上的精力投入，如果缺乏足夠的內驅力，僅靠教師個人的道德良心與思想覺悟則很難保證教書育人的成效。總之，在實踐機制的作用下，項目化治理方式容易淡化職業教育在促進個體生命成長、推動經濟社會發展方面的本體價值，而謀求項目競爭的成功、最大限度地獲取項目資源，則將演變為職業院校和教師個人的工作重心。這也在很大程度上偏離了職業教育的基本價值取向和項目設置的初衷。

（二）項目化治理的“競優”策略容易擴大職業院校的兩極分化趨勢

職業教育作為國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，是提高勞動者素質和技術技能水平，促進就業創業，增加人民收入，使人們走向美好生活的重要途徑。研究顯示，增加職業教育投入，可顯著增加貧困學生的教育機會并有效改善學校教育教學環境，提高貧困家庭的人力資本積累，縮小收入差距。然而，在項目競爭中，“競優式”選拔規則、職業院校的先賦性結構因素最終決定著競爭的樣態與格局。受經濟發展水平和地方政策因素的影響，我國各省區市之間的職業教育經費投入懸殊。根據《2022中國教育經費統計年鑒》的統計，2021年中部、西部省份高職院校生均教育經費支出與東部省份存在較大差距，其中，北京市高職生均教育經費支出為78824.89元，東部的上海為46207.98元，而西部的貴州省為21392.87元，中部的河南省僅為18702.27元。

在我國職業院校實力不等、發展不平衡的“差序格局”中，項目制的嵌入又將進一步拉大院校之間的差距，從而使職業院校出現強者恒強、弱者恒弱的極化現象。通過對197個“雙高計劃”名單的整理計算可以看出，目前“雙高計劃”院校主要集中在蘇浙魯粵等東部沿海發達地區，其中江蘇省共有20個建設單位被列入國家“雙高計劃”，占總數的1/10以上，浙江省、山東省各占15個建設單位，而青海省、西藏自治區的數量為0。從區域來看，東、中、西部省份獲得“雙高計劃”的建設單位分別為101所、50所、46所，東部地區的數量已超過了中、西部地區的數量之和。整體上看，“雙高計劃”建設項目從東到西依次呈現遞減趨勢，形成了“東部強、中西部弱”的發展態勢。

目前，沿海經濟發達地區的職業教育在優勢產業基礎和經濟條件的支持下已獲得了獨特的先發優勢。在項目化治理規則的影響下，部分辦學條件好、水平高的職業院校率先占據項目競爭的優勢地位，更容易將先發優勢轉化為吸引更多項目資源和發展機會的持久優勢。國家“雙高計劃”的申請條件曾明確要求申報院校具有一定的項目基礎，并列舉了優質高職學校建設單位、國家級示范校、現代學徒制試點等標志性項目。2021年，國家發展改革委、教育部等推出的《“十四五”時期教育強國推進工程實施方案》在遴選職業教育資助對象的條件中明確提出，“優先考慮國家產教融合試點城市的院校，優先考慮納入‘雙高計劃的高等職業院校和專業，學校應具備良好的辦學基礎能力、人才培養質量和社會認可度”。類似的項目遴選標準普遍將之前獲得的標志性項目成果作為后續項目申報的基本條件。吳學輝、蘇小麗、吳儒練通過對比發現，在197個“雙高計劃”建設單位中，有145所來自之前的國家示范（骨干）高職院校，占總數的73.6%。劉云波、楊釙的研究顯示，高職院校每增加一個中央財政支持的項目，進入國家級優質校計劃的概率會增加6.9倍，進入“雙高計劃”的概率會增加8.4倍。可見，獲取國家財政支持的項目越早、數量越多，后期獲得國家重點項目的概率就越高。如果前期缺乏一定的項目積累，后期很難晉身于頭部優勢院校圈層。部分優勢院校在扶優扶強的“競優式”規則下將斬獲更多項目資源，弱勢學校獲得項目的機會則很少。隨著項目輪次的增加，頭部院校辦學優勢的累積效應不斷放大，職業院校間兩極分化的趨勢就更加明顯。

（三）項目化治理的“重點”理路不利于職業教育可持續發展生態的營造

為加快現代化建設步伐，我國經濟、科技、教育等領域曾紛紛以項目、工程為抓手，以“重點建設”為核心，對標西方先進模式。該發展模式超越了常規發展思路，強調發展的效率和速度，然而通常以事物的表面現象或部分顯性因素為追求目標，并側重事物間的橫向對比，容易忽略內在關系的復雜性、系統性、歷史繼承性和不同因素的自洽性，缺少對約束性情境條件的關注，難免會出現單方面卓越出眾、其他方面卻比較普通甚至落后的局面。社會是一個錯綜復雜、相互依存的整體，改革創新的過程往往需要器物技能、制度和思想行為等方面的協同發展，若得不到相關領域的配合，單方面的發展必然造成“脫序”的問題。

項目化治理也是一種以抓主要矛盾、解決關鍵問題為主導的重點化發展理路。雖然在“示范校”“優質校”“雙高計劃”等重大項目的帶動下，我國職業院校的辦學條件迅速改善，人才培養模式不斷優化，職業教育的面貌已煥然一新。但也應該看到，項目化治理的重點理路并不利于職業院校的持續健康發展。項目化治理作為一種事本主義的動員或組織方式，主要從事情本身的內在邏輯出發，由特定組織在限定時間和資源的約束性條件下完成具有明確預期目標的一次性任務，集間斷性的資源輸入與分散化的執行于一體。受管理職能和權限的制約，一次性或專項性的項目通常是針對具體任務的臨時性、階段性設計，缺乏可持續性、統籌性和整體性。現實中，職業教育領域中的項目通常具有較強的問題針對性，遵循“一事一議”的原則，隨著申報、委托、驗收等過程的結束而完成自己的短暫使命，難以發揮持久的影響力。另外，教育管理上的條塊分割使項目來源缺乏統一的設計與規劃，每個項目自成一體，相互之間缺乏必要的關聯性。由于項目的點狀分布和非連續性出現無法形成整體合力，也就難以解決職業教育領域的系統性、全局性問題。有研究者指出，如果缺乏整體性的觀念，無論研究者所強調的發展因素是什么，其理論結論都將是片面的；實踐操作者欲謀求某種孤立的行動，其結果的有效性也都是值得懷疑的。

三、職業教育項目化治理的優化策略

自上而下的項目化治理方式雖然增強了政府對職業教育事務的宏觀調控能力，在短時間內有效提升了職業院校的辦學條件，打造了一批新時代職業教育現代化的樣板和標桿，但也在一定程度上強化了職業院校對政府的高度依賴，改變了職業教育的基本價值取向，弱化了職業教育的社會職能和育人使命。在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，職業教育不僅肩負著技術技能傳承、助力經濟高質量發展的基本使命，而且還擔負著提高勞動者素質、改善民生、促進社會公平等重要責任。因此，只有立足新時代發展需求，回歸職業教育的初心與使命，才能揚長避短，使職業教育項目化治理方式更加合理有效。

（一）以公平正義為原則，合理引導職業教育資源優質均衡配置

正義是社會制度建構的重要價值與原則，實現教育行動和教育分配的正義是教育的道德性義務，也是消除社會不公平的重要手段。約翰·羅爾斯（John Bordley Rawls）對社會弱勢群體的生存狀態比較關注。在他看來，正義優先于效率，應通過補償原則改變社會的不公平狀態。他認為，不平等應有利于弱勢群體的最大利益，社會需關注那些天賦較低和出生于不利社會地位的人。教育正義的重要標準是個人在追求他所珍視的價值時能得到某些權利和保護，每個人理所應得的權利和保護能夠得到尊重，并有強有力的制度作為保證。所以，有研究者指出，實踐理性中的教育正義是要消除教育中顯而易見的非正義以及通過教育消除社會中顯而易見的非正義。

縮小職業教育發展的不平衡性、提升職業教育發展的整體水平已成為知識經濟時代和技能型社會個人生存與發展的基本需要，也是我國實現共同富裕目標的重要保障。只有滿足更多人的教育需求才能最大限度地實現職業教育的公共價值。鑒于當前的職業教育財政專項主要致力于扶優扶強，而缺乏對普通職業院校“強基礎”“補短板”的關注和資金投入，政府應該以滿足個人的基本生存與發展需要為原則，從經費資助層面致力于推進職業教育的公平公正。首先，要制定合理的職業院校生均經費標準和強制性的保底標準，強化對教育資源投入的績效評估與管理。在此過程中，既要避免因項目資源投入過密而造成的資源浪費與產出效率低下，又要為欠發達地區建立職業教育投入長效機制，從而形成重點支持與補償機制相結合的發展機制。其次，在財政資金受限的情況下，欠發達地區應進一步解放思想補短板、創新機制謀發展。地方政府可以在法律允許的范圍內制定引導性、激勵性政策，拓寬融資渠道，廣納教育資金，如發行教育債券、建立教育基金、倡導教育捐贈等。同時，鼓勵社會力量以土地、資金、技術、管理等要素參與舉辦混合所有制職業院校、創辦特色專業或者獨立興辦職業教育，以便擴大職業教育資金投入，使每個人都有平等的教育權利，可以共同享受公共教育資源，同等享有取得學業成就和就業前景的機會。

（二）構建以市場為導向的競爭策略，重塑職業教育發展新動能

項目化治理是一種計劃與市場相結合的制度安排。該制度設計所引入的競爭機制被認為是圍繞項目資源而展開的非完全化自由競爭，雖然有利于政府意志的貫徹，但容易造成職業教育結構等級化、同質化等“意外后果”。同時，對項目資源的過度依賴容易使職業院校習慣于對標政府的項目要求，缺少真正的市場意識，對市場需求和變化也缺乏足夠的敏感性和應對能力。有研究顯示，隨著職業教育財政投入的高速增長，各種項目建設的出現，一部分曾深度嵌入區域產業中的職業院校正在弱化其與區域產業的聯系。實際上，市場是激發職業教育活力的源泉，也是檢驗職業教育質量的根本標準。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調，要“增強職業技術教育適應”。教育部職成司職業院校發展處處長任占營指出，職業教育發展的關鍵在于“長入”經濟、“匯入”生活、“融入”文化、“滲入”人心，強調了職業教育與市場的緊密聯系，以及職業教育發展的動力來源。

通常情況下，市場的作用越大，職業教育的質量就越高。只有以市場競爭機制為主導，形成有效市場和有為政府相結合的職業教育治理模式，才能有效激活職業院校的辦學動力和創新能力。在西方國家，教育投資主體的多元化以及社會中介組織在財政撥款和行政管理中的“緩沖器”作用有效避免了行政權力對教育的直接干預，使高校能夠擁有與政府、社會組織機構在高等教育治理中的平等地位，也為高校面向市場辦學提供了保障。同時，來自民間的教育基金、工會、企業、商會、媒體、家長團體，以及學校內部的教師和學生組織，借助經濟、政治、法律和輿論等不同手段參與學校治理。由此，多元化的治理主體拉近了高校與市場的距離，為學校教育與市場接軌提供了基礎。對我國而言，需要將以政府為中心的項目資源配置模式轉變為以市場為導向的資源配置模式，同時將以外源性政府驅動為主的發展模式轉化為政府推動、社會參與、市場競爭相結合的職業教育發展模式，并進一步落實職業院校與市場經濟體制相適應的辦學自主權，引導職業院校面向市場辦學，充分激發職業院校的內生動力和辦學活力，使項目建設能夠同時經得起政府考核和市場檢驗。

（三）以整體統馭局部，營造促進職業教育高質量發展的系統生態環境

職業教育領域中的很多教育項目是以“應激式”“點穴式”“問題解決式”方式呈現的，缺乏整體性、系統性以及與社會生態系統的協同共振。共同富裕作為社會主義本質的要求，亟待職業教育為全體民眾提供普遍的發展機會，然而依托分散性、臨時性的項目建設，在教育領域劃出特區、靠特事特辦的發展方式不僅缺乏普適性，難以起到以點帶面、以強促弱的作用，而且還容易擴大區域、院校間發展的不平衡性。事實上，職業教育的全面可持續發展和質量穩步提升有賴于教育生態環境的整體改善，而實踐中的眾多項目設置往往缺乏改革的整體性和持續性設計。我國職業教育的高質量發展不能僅依托個別地區、個別學校、個別專業、個別教師的突出表現，而需要各區域職業院校在基本辦學標準的基礎上均衡發展。只有依靠職業教育的整體發展，才能真正滿足國家、社會和個人的發展需要。從項目創設的初衷來看，“提質培優”“雙高計劃”等項目是國家立足職業教育整體發展而做出的引領性制度設計，目的是要集中有限力量打造一批引領改革、支撐發展、中國特色、世界水平的標桿院校，然而，頭部院校示范引領效應的發揮還缺乏有力的制度設計。鑒于當前各區域、職業院校之間發展的不平衡性，國家還需在制度設計上進一步推動職業院校之間相互合作，鼓勵發展條件比較好的職業院校通過“手拉手”“結對子”等形式與欠發達地區的職業院校建立對口幫扶關系；同時，還要鼓勵院校間開展人才交流和經驗分享、提供相關教學資源和技術支持，進而形成常態化、深層次的緊密合作交流機制，切實發揮高水平職業院校對其他學校的示范引領作用。

職業教育水平的提升是一項整體性、系統性工程，離不開質量生態的營造和質量文化的培育。有研究顯示，部分職業院校瞄準上級部門所設定的項目目標而謀求發展的功利性追求并沒有真正激發其改革發展的自主性和內生動力。一些職業院校通常以“紙上談兵”的項目建設代替實實在在的教育教學改革實踐，項目上的成功卻在一定程度上掩蓋了組織制度、文化、管理等方面存在的問題。事實上，職業教育的高質量發展既不是外部問責、技術管控的結果，也不是單純的資源投入的結果，更不是單一力量孤軍奮戰的結果，而是要喚醒學校的主體意識和教師內在的質量訴求，將外源性的質量要求轉化為內源性的卓越品質追求，更要樹立整體性治理理念，形成以信任為基礎、多方力量相互協作的治理機制。具體而言，推動我國職業教育的全面持續健康發展需要充分發揮中央政府的規劃引導作用、地方政府的統籌協調作用、職業院校的主體能動作用、行業企業的參與協作作用、第三方教育評估機構的評價監督作用，逐步形成有效的多元利益訴求表達機制和“自覺、自省、自律、自查、自糾”的質量文化。這也將推動職業教育項目化治理過程中技術理性與價值理性的有機融合，為職業教育發展賦予持久的動力和活力。

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