高職院校混合所有制改革的目標導向、現實困境與路徑優化

劉曉軍　孫睿

［摘要］高職院校混合所有制改革是激發高職院校辦學活力、促進社會資源高效整合、實現產教深度融合的重要探索。針對現階段高職院校混合所有制改革實踐過程中依然面臨的政策法規不完善、治理模式不成熟、產權界定不清晰等困境，應以完善制度建設為切入點，不斷夯實多元主體合作基礎；以健全治理體系為關鍵點，不斷激發多元主體辦學活力；以加強產權保護為核心點，不斷實現多元主體利益共享；以深化產教融合為發力點，不斷抓實多元主體聯合育人；以推動混改試點為突破點，不斷探索多元主體協同機制。

［關鍵詞］高職院校；混合所有制；協同治理；路徑優化

［作者簡介］劉曉軍（1979- ），男，安徽樅陽人，無錫商業職業技術學院，副研究員，碩士。（江蘇? 無錫? 214153）孫睿（1996- ），女，安徽阜陽人，蘇州工業園區管委會，碩士。（江蘇? 蘇州? 215000）

［基金項目］本文系江蘇省教育科學“十四五”規劃2021年度職教重點課題“基于產教融合視角的混合所有制高職院校協同治理研究”（項目編號：B/2021/03/11）和2021年江蘇省高等教育教改研究重點課題“技術賦能的高職線上線下教學資源質量影響因素與提升策略研究”（項目編號：2021JSJG193）的階段性研究成果。

［中圖分類號］G717? ? ［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2023）16-0055-06

高職院校混合所有制改革是地方高職院校以“社會資本引入”為紐帶，實施深化產教融合、校企合作的有效路徑。高職院校混合所有制改革提出以來，全國各地高職院校積極響應，涌現出一批成功案例，取得了階段性成效。但總體而言，現階段我國高職院校混合所有制改革仍然處于探索階段，尚未形成較為成熟的發展模式，存在理論和實踐中的一系列難題。系統闡述高職院校混合所有制改革的目標導向，深入分析高職院校混合所有制改革的現實困境，積極探索高職院校混合所有制改革的基本規律，合理提出高職院校混合所有制改革的優化路徑，成為推動我國高職院校混合所有制辦學創新實踐、促進高職教育高質量發展的當務之急。

一、高職院校混合所有制改革的目標導向

（一）協同治理主體：跨界合作、多元共治

傳統模式下高職院校治理表現為自上而下的單一主體，屬地政府、合作企業等實際參與院校治理程度不高，導致產教融合“合而不深”、校企合作“校熱企冷”，迫切需要實現從管理體制下的單一主體向治理體制下的多元主體轉變。混合所有制高職院校是一個典型的利益相關者組織，該組織的存續與能否滿足利益相關者的實際需求有著密切關聯。因此，推動高職院校混合所有制改革必須尊重各方平等的主體地位，賦予各方平等參與院校治理的權利，各方根據自身特點匹配權責，通過相互之間的有效溝通和監督制約，保障各自利益訴求。

（二）協同治理目標：尊重差異、尋求共識

混合所有制高職院校協同治理中各方目標不一致，勢必會影響整體治理效率，甚至會動搖合作基礎。如果說多元主體是混合所有制高職院校協同治理的前提，那么目標趨同則是混合所有制高職院校協同治理的根基。雖然各方利益訴求存在差異，但混合所有制高職院校協同治理就是要依靠校企的充分協商和政府的居中協調，在尊重彼此利益訴求的同時，尋找各方達成目標的共同點和共通點，以便達成共識，并在此基礎上構建起各方都能接受的治理結構和治理規則，從而有效調動各方資源、形成統一行動、保障互惠互利，進而實現協同治理的初衷。

（三）協同治理結構：增強互動、權力制衡

混合所有制高職院校不是簡單地疊加各種所有制成分，而是一個兼具教育和企業屬性的有機混合體，通過建立相互監督制約的機制，實現各方收益最大化的新型教育類型。因此，在混合所有制高職院校協同治理中，各方為了確保收益最大化就必須保持積極的互動。這種協同治理的互動性既體現在為了做出高質量公共決策而協調各方利益、化解意見分歧，也體現在為了高標準實施決策方案而加強相互協作、推進資源共享等方面。通過各方互動，并最終形成“決策—執行—監督”三位一體的協同治理結構，可以切實有效地提升混合所有制高職院校協同治理的民主性、科學性、穩定性，通過各方權力制衡，實現混合所有制高職院校協同治理過程中多元主體的有序合作。

（四）協同治理過程：動態調整、形成長效

混合所有制高職院校協同治理是“政府依法主導、學校主動辦學和社會廣泛參與的多元主體治理的新型治理結構體系” ①，這種治理結構體系強調的是各方基于共同目標而協商建立起一套有助于實現穩定的、長期的合作機制，以確保持續的治理效果。一旦建立起協同治理長效機制，各方便要遵循治理規則開展持續的治理活動，但這種持續的治理過程并非一成不變，需隨著外部環境和內部發展的變化，動態調整治理內容，及各方在協同治理過程中的角色地位和所發揮作用的大小，這就意味著還需要建立一套保持協同治理過程動態調整的長效機制。

（五）協同治理內容：問題導向、合理選擇

混合所有制高職院校協同治理的內容涵蓋了事關辦學治校的各個方面，其中有些內容需要匯聚各方優勢，以期形成合力，但也有一些內容并不適合各方共同參與治理，否則極有可能導致權力越界、責任不明，無法實現“1+1>2”的協同效應。從根本上講，協同治理是為了解決僅憑單一主體無法解決的問題，因此在協同治理的內容選擇上要有針對性。例如，在服務地方經濟社會發展方面，社會資本的加入可以激發混合所有制高職院校的發展活力，促進其實現從要素（資金、項目）驅動到創新驅動（自我發展、主動服務）的轉變，為服務和支撐地方戰略性新興產業提供更好的人才保障。

二、高職院校混合所有制改革的現實困境

（一）政策法規不完善導致“不易混合”

1.相關政策文件尚不健全。我國相繼頒布實施了多項涉及推進混合所有制辦學的政策，如《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確指出要支持與規范社會力量參與混合所有制辦學改革。但目前出臺的各項政策文件大多為綱領性文件，對混合所有制辦學改革后續階段具體的執行措施和配套的保障措施等缺乏明確的要求，特別是對多種所有制資本聯合辦學的產權事宜缺乏詳細的規劃，在一定程度上制約了相關主體參與高職院校混合所有制改革的積極性。

2.相關法律法規未成體系。現有頒布實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱“民促法”）和《中華人民共和國民法通則》等法律法規沒有對高職院校混合所有制改革多元主體的資源配置、人員身份、激勵措施、退出補償等做出具體規定，甚至有些條款自相矛盾。例如，民促法確定了民辦教育的公益性，但是同時又指出對出資人投入民辦學校的資產給予適當的補償，且對于“適當的補償”沒有給予詳細的說明，明顯存在前后不一致的情況。這種情況的出現，說明關于推進混合所有制辦學的相關政策法規還未能形成完整的體系，不利于社會資本參與高職院校辦學后的收益分配。

（二）治理模式不成熟導致“不便混合”

1.混合所有制高職院校的法人屬性沒有明確。我國公辦高職院校法人屬性為事業單位法人，民辦高職院校法人屬性則為非企業法人，兩者在政策性優惠與扶持上的待遇有著較大差異。混合所有制改革后，辦學的出資來源發生變化，法人屬性也隨之發生變化，但目前相關法律尚未界定這一問題，導致混合所有制改革后的高職院校法律地位和法人屬性不明晰，影響了高職院校推進混合所有制改革的動力與決心。

2.傳統管理模式的影響仍然較大。近年來，政府職能不斷轉變，高職院校在一定范圍內享有的辦學自主權越來越充分，但高職院校在與行業企業協同合作時受傳統行政管理體制的影響仍然較大。從高職院校混合所有制辦學改革實踐來看，其參照企業管理模式所建立起來的組織結構仍帶有比較明顯的“行政化”色彩，與企業實際運行的組織結構存在較大差距，難以建立現代化的內部協同治理模式。

3.協同治理結構的兼容性較弱。高職院校強調社會效益，實行的是黨委領導下的校長負責制；企業注重經濟效益，實行的是董事會領導下的總經理負責制，雙方在目標取向上差異明顯，兼容性利益較弱。目前，相關政策法規對協同治理過程中各方應承擔的責任、所享受的權利和能獲得的利益均未明確予以細化解釋，導致雙方對接渠道不暢通，影響協同治理成效。

（三）產權界定不清晰導致“不好混合”

1.混合所有制高職院校的產權界定比較模糊。產權界定是高職院校混合所有制改革的一項核心要素，明確清晰的產權歸屬是各方平穩有序推進協同治理、避免經濟糾紛的重要基礎。由于相關法律法規的不完善，目前在高職院校混合所有制改革推進過程中各方經常因產權界定的不清晰而導致在權責利的劃分等事務上難以達成共識。盡管各方在簽訂框架協議時對產權問題有所涉及，但混合所有制高職院校多重屬性資本的疊加仍然會讓各方在產權安排、產權權益等問題上出現爭議。

2.資產評估和產權流通存在困難。高職院校混合所有制改革勢必要推動教育投資體制的改革，實現產權結構的多元化，開展各類產權要素的評估。由于各方屬性差異，如高職院校為公益性單位、企業為營利性單位，導致混合所有制改革涉及的資產類型、功能和產出計算等都比較復雜，不易評估。除了資本要素以外，技術、科研、管理、教學、場地等要素如何計入辦學投資，也是一項復雜的工程，進一步增加了資產評估的難度。

（四）身份轉變不認同導致“不想混合”

1.學校和教職員工層面。混合所有制院校介于純公立學校和純私立學校之間，產權主體多樣，產權所有權多樣，受外部環境和政策體制改革的影響較大。公立高職院校進行混合所有制改革會降低原本“公立”身份帶來的可信度和影響力，在招生交流、人才引進、政策爭取等方面失去競爭力。另外，與原有公立性質院校相比，混合所有制高職院校的工資待遇、人員編制、職稱評定等涉及切身利益的問題也存在不確定性，原有利益分配結構有失衡的風險。

2.學生和家長層面。受傳統觀念影響，他們往往認為公立院校可信度更高，對高職院校中民營資本介入的認同感沒有那么強烈，對在“鐵飯碗”的基礎上引入市場競爭機制，將學校推向市場持一定的懷疑態度，對混合所有制高職院校在未來就業市場的競爭力存在較多顧慮。

（五）收益風險不確定導致“不敢混合”

1.各方參與混改的內生動力不足。混合所有制高職院校自負盈虧，運營主要依靠學費收取和行業企業、第三方組織的資本投資，但其本質仍是屬于社會公益性質的教育行業，很難實現短期快速盈利，與企業追求利潤最大化的需求存在沖突。因此，民營資本在短期內不能預見良好的未來收益，往往傾向于投資其他高回報值或有益于企業生產經營的行業。此外，企業經營受國際國內政治經濟形勢、產業鏈供應等不穩定因素的影響較大，經營投資的難度增大、風險增高，其所提供的實習及就業崗位也無法固定。一旦企業經營出現問題，高職院校還需要為其提供高風險性的資產擔保等。

2.各方需求和資源匹配度不高。在參與混合所有制改革的過程中，協同治理的多方主體更加注重自身利益的得失，而不是協作效率。一方面，一些更為成熟的高職院校在選擇合作對象時往往更傾向于綜合實力較強的行業領軍企業；另一方面，一些發展迅速的行業龍頭企業為了樹立優良的企業社會形象，降低投資經營風險，往往也會選取條件成熟的高職院校作為投資對象。由此，導致中小企業以及資質一般的高職院校難以尋求合適的協同合作，即使達成了合作，也可能由于各方的資源和能力匹配度不高，造成某一方話語權過弱，損害協同關系的基礎，甚至退出混合所有制辦學。

三、高職院校混合所有制的路徑優化

（一）以完善制度建設為切入點，不斷夯實多元主體合作基礎

1.健全混合所有制高職院校改革試點的保障制度。通過完善法律法規，明確混合所有制高職院校的法人屬性，化解混合所有制高職院校“似公似民”“非公非民”的尷尬身份，從根本上解決高職院校推進混合所有制改革的后顧之憂。加大政策扶持，通過出臺優惠政策，以保留與公辦高職院校享有同等待遇為前提，在人事編制參照事業單位管理、學費減免補貼、“雙師型”教師隊伍建設、企業教師待遇保障、職稱評聘及職務認定等方面給予混合所有制高職院校更多的政策支持，激發部分基礎較為完善的高職院校開展混合所有制改革試點的動力。

2.構建混合所有制高職院校產權流轉的保護制度。國家應當重點針對產權準入、產權交易與產權退出三個環節，在高等職業教育領域的相關法律中“參照混合所有制經濟領域的產權相關法律規定，增加有關混合所有制職業學校產權界定及保護的條文”②，規范非國有資產在合理條件下的流轉程序。一是鼓勵社會力量參與職業教育辦學，減少社會資本在混合所有制高職院校產權重組過程中進行產權交易的阻礙；二是保護社會力量參與職業教育辦學的合法產權權益，構建社會資本在不影響混合所有制高職院校整體利益前提下的產權退出機制。

3.形成混合所有制高職院校協同治理的行為規范。多元主體的價值取向、道德準則、行為規范等不屬于正式法律文件，但同樣對混合所有制高職院校協同治理有著重大影響，是混合所有制高職院校實現善治的基本條件。因此，必須進一步推動高等職業教育領域“放管服”改革，明確各級政府、行業企業和高職院校在混合所有制辦學模式中的角色定位與職責分工，重塑多元主體保持一致的價值判斷、共同遵守的道德準則和執行統一的行為規范，“為社會資本入股高職院校，完善教育與產業融合的產業鏈、供應鏈體系提供制度依據”③。

（二）以健全治理體系為關鍵點，不斷激發多元主體辦學活力

1.完善治理運行機制。構建相互制衡的協同治理結構體系，在傳統的黨委會、職工代表大會和工會的管理體系基礎上，建立股東會、董事會、監事會等內部組織，進一步規范內部系統運行秩序。股東會是協同治理的最高權力機構，事關混合所有制高職院校發展的各項重大事項都應由股東大會決策。董事會是股東會在混合所有制高職院校的常設機構，也是協同治理的具體執行機構，其成員由股東大會選舉產生，負責處理日常各項事務性工作。監事會是協同治理的內部監督機構，負責行使協同治理的過程監督，形成對董事會各種權力的有效制衡。

2.健全信息披露機制。搭建多元辦學主體之間、管理層與普通教職工之間、學校與社會之間的交流平臺。信息披露機制既包括信息本身的整理、加工、反饋等，也包括信息傳遞的形式、方法、載體等。在學校內部，通過拓寬信息交流與溝通渠道，可以有效化解決策與民意之間的矛盾，充分調動多元辦學主體協同治理的積極性；在學校外部，通過做好宣傳和信息公開，可以客觀準確地向社會公眾及時介紹辦學成效，建立良好聲譽，回應各方利益相關者訴求，打消各方投資主體的顧慮，形成良性循環。

3.優化制約監督機制。混合所有制高職院校協同治理是一個動態變化的系統，外部環境持續發生變化的同時，內部系統也在持續做出反應，需要及時引入第三方組織，構建制約監督機制，客觀評價協同治理的效能。一是對治理過程進行監督，重點審查治理程序是否合規、治理流程是否合理等問題，確保多元主體在法律法規和學校章程等規定約束下實施協同治理；二是對治理規則進行監督，重點審查治理主體權利的分配與行使情況，確保治理規則對治理結果的好壞和治理結構的動態均衡起到重要作用；三是對治理效果進行監督，及時收集相關數據和變量信息，測評外部環境的變化及內部系統的調整對于協同治理結果的影響，為建構高效協同治理模型提供參考依據。

（三）以加強產權保護為核心點，不斷實現多元主體利益共享

1.健全產權管理體系。以健全法人治理結構為基礎，合理劃分多元主體在合作辦學中的責權利。在實踐中可以借鑒德國、日本等國家“法人代表人”制度的創新經驗，嘗試建立基于混合所有制協同治理的“多元法人代表人”制度，實行法人代表定期輪換，確保各個主體在產權管理和收益分配等方面的權限相對均衡。同時，在涉及重大事項，如重要資產的產權所有、產權處分、產權配置等問題上，通過實行“多元法人代表人”制度，也有利于調動各個主體的積極性，集思廣益、分工協作，保障各項決策的民主性和科學性。

2.推進產權規范運行。一是完善社會資本準入機制。在企業參與混合所有制辦學之前，按照《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中“允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”的要求，聘請專業評估機構對各類資產進行評估，防止出現資產流失，切實保障各方利益。二是完善社會資本退出機制。一旦出現企業因自身經營風險或轉型調整而導致無力投入、不愿投入的情況，可以參照民辦學校的退出辦法，允許其他股東優先收購股權或動態調整股權比例，保障混合所有制辦學的正常運行。

3.增強產權市場活力。一是政府部門應加快培育高職教育產權市場，分級建立高職教育產權交易服務機構，搭建高職教育產權交易平臺，營造良好的高職教育產權流轉生態，促進相關產權的順暢流轉。二是政府部門應積極扶持一批具有產權流轉相關服務能力的中介組織，為有意向參與高職教育產權交易的各方提供資產評估、產權咨詢、代理交易等專業服務，降低產權交易風險，增強產權市場活力。

（四）以深化產教融合為發力點，不斷抓實多元主體聯合育人

1.理順主體關系，構建產教命運共同體。一是高職院校和企業都應充分認識推動高職院校混合所有制改革對于雙方可持續發展的重大意義，基于各自的主體屬性和教育立場，求同存異，樹立開放包容的育人理念；二是高職院校和企業都應充分認識培養適應企業崗位需求的合格人才需要一個持續的過程，企業需要轉變思想認識，以更加長遠的戰略眼光來看待，并真正參與到人才培養過程當中；三是職業技能培訓要不斷優化教學體系和教學模式，切實提高人才培養效率。

2.深化校企合作，擴大辦學社會影響力。發揮高職院校的辦學優勢、人才優勢和專業優勢，通過混合所有制“校園+產園”“基地+實驗室”的多元主體辦學模式，主動對接地方支柱產業、新興產業和特色產業鏈，服務地方產業結構調整和轉型升級的需要，大力培養高素質、應用型、技術型專業人才，為地方產業發展、科研創新和經濟社會發展提供可持續發展的人力、智力資源支撐，不斷提升高職院校的社會服務能力和社會影響力，進而實現以混合所有制改革激發高職院校的辦學活力。

3.加強協同育人，提升人才供給精準度。企業參與高職院校混合所有制改革的目的是儲備優質人才，為自身轉型和高質量發展奠定基礎。因此，深化產教融合需要校企雙方構建協同育人機制，在教學與產業、教師與師傅、課程與崗位、學習與生產、德育與技能、招生與就業等方面從磨合走向融合，全面提升教學質量，形成鮮明專業特色，確保人才培養供需對位，實現教育鏈和人才鏈的有機對接。

（五）以推動混改試點為突破點，不斷探索多元主體協同機制

1.推進高職院校開展混合所有制改革試點。從全國高職院校數量來看，推進混合所有制改革試點的院校比例不高，很多實踐中的矛盾和困難還沒有充分顯現，需要由政府主導，遴選合適的高職院校推動改革試點，賦予混合所有制高職院校充分的辦學自主權，鼓勵市場化的激勵機制。例如，鼓勵專業教師參與混合所有制辦學，事業編制和企業編制的教師同等享有參加職稱評審、項目申報、崗位競聘、培訓、獎勵等權利；建立“能進能出、能上能下”的靈活性用人機制和“多勞多得、優績優酬”的激勵性薪酬分配機制等，為逐步推廣高職院校混合所有制改革探索新途徑和積累新經驗。

2.推進二級機構開展混合所有制先行探索。鑒于高職院校從整體層面開展混合所有制改革難度較大，可以嘗試在二級機構層面與社會資本進行混合，組建混合所有制的培訓中心、生產性實訓基地，或者組建股份制的二級學院。相對而言，二級機構的先行先試更具可操作性，也更易發現問題和解決問題。因此，以二級機構為突破口開展混合所有制辦學試點，有助于以小帶大、以點帶面，為最終學校層面的混合所有制改革積累可復制的實踐經驗。

［注釋］

①蘇志剛.治理共同體：類型教育背景下高職教育治理結構的創新探索［J］.中國職業技術教育，2020（7）：61.

②陳俊鵬，朱華兵.基于混合所有制改革的高職產業學院建設：價值、問題及出路［J］.中國職業技術教育，2021（25）：33.

③郭光亮.高職院校混合所有制改革路向：困境與出路［J］.國家教育行政學院學報，2017（2）：43.

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［4］鄭榮奕，陳偉.高職院校混合所有制改革的反思與建構［J］.高教探索，2018（8）：87-91.

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