多源流理論視角下職業教育高質量發展的政策議程分析

張迎晨 張淼

摘要：職業教育高質量發展關乎國計民生，是職業教育利益共同體一致的期盼和訴求。從多源流理論視角出發，以職業教育高質量發展內涵為基礎，對職業教育高質量發展如何引起政府關注，如何進入決策議程等問題進行分析。發現職業教育社會認可度普遍偏低、人才供需不平衡以及現代職業教育體系發展不完善構成職業教育高質量發展的問題源流；政府的主動選擇，人大代表的鄭重呼吁、地方院校的積極實踐構成了政策源流；黨和國家的高度重視以及人民群眾的殷切期盼構成了政治源流。三條源流相互耦合，為職業教育高質量發展開啟了政策之窗。

關鍵詞：職業教育；多源流理論；高質量發展

中圖分類號： G7192

文獻標識碼： A

教育興則國家興，隨著中國特色社會主義進入新時代，我國確立了職業教育與普通教育同等重要的戰略位置，職業教育高質量發展成為我國邁入教育強國行列的重要環節。從新中國成立到中國進入特色社會主義新時代，從頒布《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》到印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，從職業教育具有重要地位到職業教育與普通教育具有同等重要地位，我國在不斷地推動職業教育發展與經濟發展相適應，與社會發展相適應，與人的發展相適應，多方面提高職業教育吸引力。《中國職業教育發展白皮書》提出“職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分”，其“質量”可謂關系國計民生，因此高質量成為職業教育發展的歷史使命。從其結果上看，職業教育高質量發展是指社會、人以及教育的最終發展［1］。在職業教育高質量發展內涵的基礎上，本文擬從多源流理論視角出發對職業教育高質量發展何以引起關注并最終進入決策議程進行分析，以期更深入地了解職業教育高質量發展歷史進程及其發展驅動力。

一、多源流理論的內涵闡釋及適切性分析

多源流理論最早是由美國政策科學家約翰·W·金登根據科恩、馬齊、奧爾森提出的垃圾箱模型（The Garbage Can Model）改造而來。他試圖通過多源流理論解釋為什么有的問題會受到決策者的注意而有的問題卻被忽略，總結發現其共性和規律，為問題、政策、政治三種源流相互耦合從而催生一項新的政策的誕生，而三種源流又各有側重：問題源流通常指那些已引起決策者注意但亟待政府各部門解決的具體事件或問題，如熱點事件、尚未公開的指標以及對已有政策的評價反饋等；政策源流指針對某一方面的問題，各種政策共同體所提出的政策建議以及解決方案；政治源流由壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素組成［2］。三條源流獨立發展，等到時機成熟，彼此之間進行深度耦合，此時政策之窗就會開啟，某項重要的政策就會被推上議程。政策之窗打開時間往往是轉瞬即逝的，且政治源流在政策議程中往往起著決定性的作用。

社會科學引文索引（the Social Science Citation Index， SSCI）顯示，多源流理論的引用率約80次/年［3］，也廣泛地應用于我國的教育扶貧政策、住房政策、高校擴招政策、網絡教育政策、食品安全政策、鄉村振興政策等領域中來，說明多源流理論在我國公共政策領域的適用性。除此之外，民主開放的政治環境以及多元化的民眾參政渠道也成為多源流理論與我國政策分析相適應的重要因素。我國全面落實人民當家作主，不斷拓寬人民參政議政渠道，積極發展基層民主，形成了開放、有序、公平、透明的參政議政格局，為多源流理論的應用打好了政治環境基礎。但已有研究表明，由于中美兩國政治體制的差異性，多源流理論需經過一定的修正才能應用于我國的政策分析。首先是三條源流的獨立性問題。金登認為問題、政策、政治三條源流是相互獨立的，但在我國的政治環境下，三條源流相互影響，相互融合，一條源流的變化可能會影響另一條源流的形成和發展，或導致整個政策議程發生根本性變化。其次是政治源流的特殊性問題。中國是一黨執政的社會主義國家，中國共產黨作為領導核心，其執政理念在政策議程中占據著主導地位，這就決定了政治源流在政策議程中的主導地位［4］。因此從多源流理論修正模型出發，更利于對我國公共政策進行分析。職業教育高質量發展作為一項飽受關注的議題，從問題、政策、政治三方面梳理其發展脈絡，有利于厘清其政策議程的驅動力。

二、問題源流：社會發展的強力驅動

問題源流是指能夠引起政府關注的社會問題，這些社會問題通過數據指標、焦點事件、項目反饋而呈現在大眾視野中。決策者通過對數據指標所表現出的焦點事件加以關注，進行問題界定，隨后將合適的問題納入政策議程。現階段，影響職業教育高質量發展的問題源流主要是由職業教育社會認可度普遍偏低、人才供需不平衡以及現代職業教育體系發展不完善構成的。

（一）職業教育認可度偏低

第一，主觀層面的桎梏。近年來，我國一直在大力推進職業教育發展，不斷提高職業教育地位，強化職業教育類型特色，出臺了一系列關于產教融合、雙師型教師隊伍建設、“雙高計劃”、職業教育信息化建設等方面的政策措施，從各個方面提高職業教育的社會認可度。但受“勞心者治人，勞力者治于人”等傳統觀念的束縛，以及主要勞動力市場與次要勞動力市場之間流動難度大等現實原因的限制，職業教育不可避免地成為了“低端教育”。在大眾看來，普通教育為進入主要勞動力市場提供了入場券，畢業以后所從事的工作相比于職業教育而言更具有優越性，而職業教育是迫于中考分流的無奈選擇，很多家長為了讓孩子擺脫未來走向技術工人的道路，寧愿花高價也要讓孩子進入普通教育的大門，這也間接造成我國升學壓力不斷下移，技術人才嚴重匱乏的局面。因此公眾對職業教育的認可度偏低，技術技能人才也沒有得到應有的地位和尊重。

第二，客觀層面的限制。2021年《中國職業教育發展大型問卷調查報告》顯示當前職業教育發展面臨的最大困難是社會認可度，占比達到了6862%［5］。職業教育的辦學質量低，目標定位不明確等是造成此現象的重要因素。首先職業教育沒有形成自己獨特的發展理論，無論是在教學還是課程設計上，都未脫離普通教育的模式，甚至有些學校盲目跟風，過于追求辦學層次的提升，因此造成專業設置同質化，忽視了區域發展的需求，造成職業教育社會認可度偏低。其次是職業教育辦學質量方面有待提升。從2021年教育統計數據來看普通高校的設備資產、科研儀器以及數字終端等都要遠高于職業院校，因此職業教育質量提升的保障措施尚不完善。除此之外，教師質量成為制約職業教育發展的重要因素。“雙師型”教師是職業院校人才輸出質量的重要保障，雖然我國不斷出臺政策明確“雙師型”教師的標準，突出其重要性，但根據《2020年全國教育事業發展統計公報》來看，全國中等職業院校的“雙師型”教師數量僅占309%［6］，“雙師型”教師所占比例依然較低，專業素養也有待提升。因此由于這些客觀層面的原因使職業教育發展無法滿足人民群眾期盼，造成社會認可度偏低。

（二）職業教育人才供給與社會需求不夠契合

第一，產業轉型升級，技術技能人才供給缺失。人力資源和社會保障部2021年第三季度對全國80個城市勞動力市場供求狀況的調查分析表明：市場更加需要的是具有一定專業技術水平且獲得等級職稱的勞動力；相比2020年，技師或高級技師及技能人員顯然更受市場歡迎。勞動力市場的供需不平衡恰恰表明我國仍然存在技術技能人才短缺，無法滿足市場需求的狀況［7］。一方面“學而優則仕” 的觀念影響，職業教育生源數量與質量一直處于低谷階段，無法滿足經濟發展的需求。另一方面，我國技能人才培養的渠道大部分限制在專科層面，雖然我國在大力支持職業本科院校的發展，但由于辦學歷史較短，其實際人才培養實力還相對較弱，且人才上升通道依舊不暢，因此高層次技術人才的培養仍處于瓶頸階段。

第二，人才培養質量無法契合市場需求。一方面是由于職業院校專業設置同質化現象嚴重，很多院校對熱點專業是大辦特辦，導致專業設置與企業崗位不對接，忽略了當地的區域發展需求。另一方面是企業參與職業教育的動力不足，產教融合、校企合作開展不夠深入。近年來我國注重產教融合的進一步發展，但技能人才供給和產業需求還不能完全契合，“兩張皮”問題依然存在。而行業企業與職業教育的融合程度對職業院校人才培養質量的高低有直接影響［8］。

（三）現代職業教育體系發展不完善

從2014年印發的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》到2022年印發的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》，我國一直以體系建設為抓手，推動職業教育從規模擴張到內涵發展。雖然我國現代職業教育體系框架基本形成，但還存在著以下幾方面的問題：

第一，職普融通不暢。職普融通是指職業教育與普通教育能夠相互銜接，且學分互認，學生在兩者之間可以任意轉向。但種種原因的限制，職普之間一直以單向流動為主，這也造成了普通教育升學壓力下移，職業教育辦學定位不準等問題。普職比一度成為家長討論的熱點話題。教育部也專門針對此問題進行回應，提出中職將調整定位，增加升學機會和發展通道，改變職業教育刻板印象。由此可見，職普融通是促進職業教育高質量發展的重要手段，同時也是完善現代職業教育體系構建的重要一環，它打破了以往普職壁壘，開創了普職共贏的先河。

第二，縱向貫通機制存在不足。打通職業教育縱向貫通機制是完善現代職業教育體系的重要任務。目前，職業院校已形成的縱向升學路徑為中職—高職—職業本科貫通培養，但各階段間存在銜接不暢的問題依然突出。中高職之間的銜接依然以文化課考試為主，在學習、課程、教學等方面依然以普通教育為參照模板。顯然，這無法適應中職學生的特點，忽略了職業教育的類型特色。而常見的“3+2”專升本模式，也是以普通高等教育的培養模式進行學習，忽略了學生的技能培養。

第三，“職教高考”制度尚不完善。“職教高考”制度是《國家職業教育改革實施方案》明確提出的職業教育招生模式，“文化素質+職業技能”的考試招生辦法。“職教高考”制度對于提高職業教育質量以及職業教育社會認可度具有重要意義。但在其完善階段，還存在影響力不足，招生形式標準不統一以及考試內容缺乏確定性，操作程序復雜等問題［9］。

三、政策源流：推進職業教育高質量發展的國家戰略驅動

職業教育的政策共同體，即政府、人大代表、專家學者等提出的政策建議或方案以及職業院校的積極行動共同構成了職業教育高質量發展的政策源流。在政策共同體的助推下，這些政策建議和行動擴大了政策影響范圍，最終獲得了決策者的關注。由此能看出，在我國問題源流和政策源流之間并不是孤立進行的，而是一種彼此影響的相互依存的關系。

（一）政府的主動選擇

職業教育之于社會經濟發展，猶如雨之于稻谷，具有基礎性作用。為了充分發揮職業教育基礎性、先導性功能，政府積極主動為職業教育發展創造條件。2014年頒布的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》提出要提高服務當地特色優勢產業的高等職業教育質量。2019年印發《中國教育現代化2035》提出要集中力量建成一批中國特色高水平職業院校和專業。同年頒布的《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》以及《國家職業教育改革實施方案》，明確提出推進高等職業教育高質量發展，開展高質量職業培訓。2020年印發《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》提出完善多元共治的質量保證機制，推進職業教育高質量發展。同時，《關于深化產教融合的若干意見》《本科層次職業教育專業設置管理辦法（試行）》《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》》《職業學校學生實習管理規定》等相關政策陸續印發，奠定了職業教育高質量發展的基石。通過這些政策的出臺可以看出，我國決策者對職業教育高質量發展是積極主動地進行推進，不斷出臺相關政策，增強職業教育社會關注度，提高職業教育人才培養質量，催生職業教育高質量發展議程“落地生根”。

（二）人大代表的鄭重呼吁

人大代表是由人民選舉，代表人民，向政府反映人民心聲的重要一分子。人大代表針對具體的社會問題積極地進行建言獻策，有利于引起決策者的關注，促使焦點事件進入決策議程。2006年全國人大代表、廣東文藝職業學院黨委書記陳學希建議政府加大對職業教育的經費投入，要讓職業教育成為轉移農村剩余勞動力的重要抓手，培養具有實用技術和實際技能的高素質人才。2009年，在第十一屆全國人大常委會第八次會議分組審議中，全國人大常委會委員宋法棠提出，當前職業教育地位仍待提升，職業教育吸引力不足問題仍需持續關注，職業教育還需提質量，促發展。同時，全國人大常委會委員溫孚江提出，要提高全民族以及各級政府對職業教育重要性的認識，職業教育發展要有一個戰略研究，既面對現實，又有一定的超前性。2014年，十屆、十一屆和十二屆全國人大連任代表楊亞達提出建議：確立一批高水平、專業化的職業教育試點學校，研究探索創新現代職業教育的人才培養模式等。2021年，中華職業教育社理事長郝明金指出，職業教育發展已進入“前途廣闊、大有可為”的新的歷史階段，職業教育發展的時代號角已經吹響。要營造職業教育良好發展環境，助力職業教育高質量發展。人大代表對職業教育的培養目標、辦學質量、人才培養模式進行建言獻策，積極推進職業教育質量提高，擴大了職業教育高質量發展的影響力。

（三）地方院校的積極實踐

地方院校積極開展職業教育相關發展實踐，各地方院校作為職業教育發展的重要參與者，成為職業教育高質量發展模式探索的先頭兵。江蘇職業教育以服務發展、聚焦重點、守正創新實現高質量發展，其中服務發展是基本主題，聚焦重點是發展內涵，守正創新是發展方式。切實推進中職“領航計劃”，落實教育部“雙高計劃”，制定《江蘇省職業院校教材管理辦法》以及《江蘇省職業教育校企合作促進條例》［10］， 扎實推進江蘇省職業教育高質量發展。遼寧省通過“引校進企”共建混合所有制二級學院，推動校企深度融合。遼寧省交通高等專科學校與華為技術有限公司合作共建華為ICT學院，共建ICT專業群、“雙師型”師資隊伍、ICT產業實訓基地和智慧化教學環境，為遼寧省ICT產業發展培養人才，推動了職業教育高質量發展。另外，“蘇州方案”以及陜西工業職業技術學院等都以自己的方式賦能職業教育高質量發展。

四、政治源流：人人皆可成才的價值驅動

政治源流指國民情緒的變化、黨政力量、政黨選舉等內容及其相關活動對政策議程產生的影響。在我國的政治環境中，中國共產黨是執政黨，因此黨的意識形態在政策過程中起到決定作用，黨的宗旨引領著我國政策發展的方向。

（一）黨和國家對高質量職業教育的高度重視

新中國成立以來，黨和國家堅持把教育優先發展戰略擺在突出位置，秉持著全心全意為人民謀幸福的宗旨，將教育事業看作重中之重。習近平總書記在全國職業教育大會上對職業教育發展做出重要指示，強調要優化職業教育類型定位，深化產教融合、校企合作，深入推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革，穩步發展職業本科教育，建設一批高水平職業院校和專業，推動職普融通。黨的二十大報告中，明確了建設高質量教育體系的重要性，提出了推進職普融通、產教融合、科教融匯，顯示了我黨對職業教育發展的期盼和重視。從我黨的宗旨和意志到政府的指示和規劃，都明晰了黨和國家對推動職業教育高質量發展堅定不移的態度。在我國經濟轉型的關鍵時期，實現經濟高質量發展，必然要求培養高質量技術技能人才，職業教育作為技術技能人才輸出的重要關節，必然要秉持著“讓每個人都有人生出彩的機會”的思想，實現職業教育高質量發展。

（二）人民群眾對高質量職業教育的殷切期盼

隨著我國進入中國特色社會主義新時代，我國的主要矛盾發生了改變，人民群眾的教育需求也隨之發生了變化，高水平、高質量、多樣化、個性化的教育成為普羅大眾的期盼。職業教育作為一種類型教育滿足了學生的多樣化需求，給學生提供了另一種實現人生價值的機會。但無論是學生還是家長，對職業教育文憑充滿懷疑，缺乏自信，這與職業教育社會認可度低，教育質量堪憂有很大關系。近年來，家長的教育焦慮越發嚴重，許多家長認為“普職分流”影響了教育公平，對“普職分流”產生了很大的反抗情緒，甚至有的家長呼吁要取消“普職分流”。而這也引起了升學壓力下移的現象，學生從小就被灌輸了職業教育是“低等教育”，只有進入普通教育才能成才的思想，職業教育的刻板印象逐漸加深。我國教育部職業教育與成人教育司司長陳子季在2022年對“普職分流”這一問題進行了解答，此舉表明調整中等職業教育新的方向定位的決心，進一步揭示了職業教育的重要作用。這充分說明我國民眾對職業教育的懷疑，也從側面表現出家長對高質量職業教育的期盼。

五、多源耦合：政策之窗開啟

政策之窗是指政策建議或特殊問題能夠受到關注的機會［11］。通過問題源流、政策源流以及政治源流之間的耦合，政策之窗開啟，職業教育高質量發展的問題進入決策議程，推動產生《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》的誕生。首先，問題源流中的職業教育認可度低、人才供給與社會需求不夠契合、職業教育體系不夠完善等問題引起了政府以及人大代表的重視，相關政策陸續頒布，地方院校進行積極實踐，不斷將職業教育高質量發展的價值和必要性展現在決策者以及民眾的視野中。其次，政策源流與政治源流不斷融合。在人大代表的鄭重呼吁以及地方院校的積極實踐的推動下，以及人民群眾的熱切期盼下，黨和國家在全心全意為人民謀幸福的精神指引中，將職業教育高質量發展納入決策議程。最后，政策建議經過政治源流的篩選和檢驗，使得政策建議合理合法，在適當的時機進行頒布，以解決相應問題。三條源流互相耦合，相互交融，促成了政策之窗的開啟（如圖1）。一項政策的提出，并不能代表問題的解決，政策方案如何落到實處，真正有利于人民，是政策決策者更應該關注的問題。職業教育高質量發展的議題并沒有因政策方案的出臺而結束，而是進入了人一個新的發展時期。

六、結語

本文基于多源流理論視角對職業教育高質量發展的政策議程進行了分析，展現了職業教育高質量發展進入政策議程的必然趨勢，同時也表明了多源流理論對于我國政策議程分析的適切性。《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》政策的出臺一方面表現出職業教育在社會發展的強力驅動下因時而新的時代規律，另一方面表現出我黨切實聽取民眾需求，努力創造人人皆可成才的教育環境，全心全意為人民服務的根本宗旨。然而，職業教育高質量發展還正處在一個攻堅克難的關鍵階段，各地只有積極推進，有效落實職業教育高質量發展政策，才能真正實現我國人才強國、教育強國的偉大戰略規劃。

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Policy for High Quality Development of Vocational Education from the Perspective of MultiSource Theory Agenda Analysis

ZHANG Yingchen，ZHANG Miao

（Shenyang Normal University， Shenyang 110000，China）

Abstract： The highquality development of vocational education is a matter of national economy and peoples livelihood， and it is the unanimous expectation and demand of the community of interests in vocational education. From the perspective of multistream theory， based on the connotation of highquality vocational education development， we analyze how highquality vocational education development attracts the attention of the government and enters the decisionmaking agenda. We find that the low social recognition of vocational education， the imbalance in the supply of and demand for talents as well as the imperfection of the development of the modern vocational education system constitute the source of the problem of the highquality development of vocational education. The governments active choice， the NPC deputies serious appeal， and the local institutions active practice constitute the policy source stream; the Party and the States high attention and the peoples earnest expectation constitute the political source stream. The three source streams are coupled with each other， opening the “policy window” for the highquality development of vocational education.

Key words： vocational education; multistream theory; highquality development